La CGUE distingue l’attività economica dall’esercizio di pubblici poteri
La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE, Court of Justice of the European Union) si è pronunciata, con sentenza del 10 settembre 2026 nella causa C-11/25, sull’interpretazione dell’art. 102 AEUV (TFUE, Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). Al centro vi era la questione se un comune agisca come impresa quando affida la gestione dei rifiuti urbani a una società di cui è parzialmente proprietario.
Il procedimento riguardava una controversia tra il Comune di Jelgava, in Lettonia, e il Consiglio lettone della concorrenza. Secondo il Consiglio della concorrenza, il Comune avrebbe abusato di una posizione dominante ai sensi del diritto nazionale della concorrenza; il Comune ha contestato tale valutazione dell’autorità, mentre la CGUE, nell’interpretazione dell’art. 102 AEUV, vi si è in definitiva opposta e il procedimento principale non si è ancora concluso con decisione definitiva. Il punto di partenza era la decisione n. 18 del Consiglio della concorrenza del 22 luglio 2021 nel procedimento n. KL\2.2-5\20\7, pubblicata il 2 agosto 2021 nella Gazzetta ufficiale lettone.
La CGUE ha chiarito che la decisione di un comune di affidare la gestione dei rifiuti urbani a una persona giuridica di cui esso è parzialmente proprietario non costituisce esercizio di un’attività economica. Pertanto, in circostanze come quelle descritte nella sentenza, una simile decisione non rientra, quale attività di un’impresa, nell’ambito di applicazione dell’art. 102 AEUV.
Contesto del procedimento principale lettone
Affidamento della gestione dei rifiuti urbani a Jelgava
La società di diritto lettone interessata operava nel settore della raccolta e del trattamento dei rifiuti. Il Comune di Jelgava deteneva il 51 % del suo capitale sociale; il restante 49 % era detenuto da una società di diritto privato.
Il Comune decise di affidare a tale società la gestione dei rifiuti urbani. Il 1° novembre 2004 le due parti conclusero un contratto di servizi relativo alla gestione dei rifiuti nonché allo sviluppo e alla promozione del sistema di gestione dei rifiuti nel territorio comunale. La durata del contratto era prevista fino al 31 dicembre 2029.
L’affidamento avvenne senza una previa gara, nell’ambito di una procedura interna. La base era costituita da un’eccezione prevista dal diritto lettone per determinati appalti conferiti a enti creati per l’adempimento di compiti dell’amministrazione aggiudicatrice.
Decisione del Consiglio lettone della concorrenza
Il Consiglio lettone della concorrenza adottò il 22 luglio 2021 una decisione con cui fu inflitta un’ammenda al Comune di Jelgava; tale decisione sanzionatoria non è definitiva, e il procedimento di cassazione dinanzi alla Corte suprema della Lettonia (Supreme Court of Latvia) proseguirà dopo la pronuncia pregiudiziale della CGUE. Secondo ulteriori informazioni pubblicate, l’ammenda ammontava a oltre 51.000 euro. Oggetto dell’indagine erano l’organizzazione della gestione dei rifiuti domestici nel territorio della città di Jelgava e, oltre al Comune, anche la società comunale.
Il Consiglio della concorrenza definì il mercato rilevante come il mercato della raccolta e del trasporto dei rifiuti urbani nel territorio del Comune di Jelgava. Esso ritenne che il Comune avesse agito come impresa mediante il trasferimento della gestione dei rifiuti e attraverso la sua partecipazione all’attività della società.
Secondo la decisione del Consiglio della concorrenza, il Comune e la società avrebbero detenuto una posizione dominante sul mercato rilevante in ragione del diritto esclusivo di prestare i servizi in questione. Il Consiglio della concorrenza ravvisò un abuso nel fatto che il Comune avesse attribuito, nell’ambito della procedura interna, un diritto esclusivo alla prestazione della gestione dei rifiuti urbani, sebbene non esercitasse un controllo totale sulla società. In tal modo, secondo l’autorità, altri possibili prestatori di servizi sarebbero stati estromessi dal mercato interessato.
Procedimento dinanzi ai giudici lettoni
Il Comune di Jelgava chiese l’annullamento della decisione del Consiglio della concorrenza. Esso sostenne di aver agito, nell’affidamento della gestione dei rifiuti, non come impresa, bensì come persona giuridica di diritto pubblico.
Il competente Tribunale amministrativo regionale respinse il ricorso il 28 giugno 2022. Motivò la decisione affermando che il Comune, concludendo il contratto con la società di cui era azionista, aveva agito come impresa ai sensi del diritto nazionale della concorrenza.
Il Comune propose quindi ricorso per cassazione dinanzi alla Corte suprema della Lettonia. Il procedimento nazionale reca il numero di ruolo Lieta Nr. A43003821, SKA-18/2025; l’ordinanza della Corte suprema dell’8 gennaio 2025 è documentata con ECLI:LV:AT:2025:0108.A43003821.6.L. La Corte suprema ha chiesto alla CGUE l’interpretazione dell’art. 102 AEUV.
Quadro giuridico del procedimento
Art. 102 AEUV e nozione di impresa
L’art. 102 AEUV vieta lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di esso da parte di una o più imprese, nella misura in cui ciò possa pregiudicare il commercio tra Stati membri. A titolo esemplificativo, l’art. 102, par. 2, lett. b), AEUV menziona, tra l’altro, la limitazione della produzione, degli sbocchi o dello sviluppo tecnico a danno dei consumatori.
La CGUE si è richiamata alla propria giurisprudenza costante sulla nozione di impresa. Secondo tale giurisprudenza, la nozione di impresa nel diritto della concorrenza dell’Unione comprende qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, indipendentemente dalla sua forma giuridica e dalle modalità di finanziamento.
Secondo tale giurisprudenza, sussiste un’attività economica quando beni o servizi sono offerti su un determinato mercato. I servizi sono prestazioni normalmente fornite dietro corrispettivo; il corrispettivo costituisce la controprestazione economica della rispettiva prestazione.
Poteri pubblici come criterio di delimitazione
Vanno distinte da un’attività economica le attività che, per la loro natura, per le norme cui sono soggette e per il loro oggetto, non hanno alcun rapporto con la vita economica oppure sono connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri. Tali attività possono essere sottratte all’applicazione delle regole di concorrenza dei Trattati.
Un ente pubblico può quindi essere considerato impresa solo con riguardo ad attività qualificabili come attività economiche. È inoltre necessario che tali attività possano essere separate dall’esercizio di prerogative dei pubblici poteri.
In tale contesto, la CGUE ha richiamato la propria precedente giurisprudenza, ad esempio sulle attività di Eurocontrol nel settore del controllo e della sorveglianza dello spazio aereo, sui compiti di sorveglianza finalizzati alla lotta contro l’inquinamento ambientale in un porto petrolifero e sulla raccolta di dati delle imprese sulla base di obblighi legali di comunicazione.
Gestione dei rifiuti urbani secondo il diritto lettone
Secondo il diritto comunale lettone, l’organizzazione di determinati servizi pubblici di approvvigionamento rientrava tra i compiti dei comuni. Tra questi rientrava anche l’amministrazione della gestione dei rifiuti urbani.
La legge lettone sulla gestione dei rifiuti prevedeva che comuni, province e città organizzassero nel proprio territorio amministrativo la gestione dei rifiuti urbani. Tale disciplina era connessa all’attuazione di prescrizioni del diritto dell’Unione contenute nella direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti.
Ai sensi dell’art. 4, par. 1, di tale direttiva, gli Stati membri dovevano adottare le misure necessarie affinché i rifiuti fossero recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute umana e senza utilizzare procedimenti o metodi suscettibili di recare pregiudizio all’ambiente. Ai sensi dell’art. 6 della direttiva, gli Stati membri dovevano istituire o designare le autorità competenti responsabili dell’attuazione della direttiva.
Competenza della CGUE nonostante una fattispecie interna
Il giudice lettone del rinvio ha osservato che i fatti sanzionati dal Consiglio della concorrenza avevano natura puramente interna e non pregiudicavano il commercio tra Stati membri. Ciononostante, il giudice nazionale ha ritenuto necessaria una chiarificazione sull’interpretazione dell’art. 102 AEUV.
La CGUE ha affermato la propria competenza. Secondo la sua giurisprudenza, essa può pronunciarsi su questioni di diritto dell’Unione anche quando la fattispecie non rientra direttamente nel diritto dell’Unione, qualora il diritto nazionale, per casi puramente interni, rinvii a disposizioni del diritto dell’Unione.
Nel caso di specie, il giudice lettone ha illustrato che la legge lettone sulla concorrenza è concepita in vista di un’armonizzazione con il diritto della concorrenza dell’Unione. In particolare, la disposizione nazionale relativa alla limitazione delle quantità di produzione o vendita, degli sbocchi o dello sviluppo tecnico a danno dei consumatori corrisponde all’art. 102, par. 2, lett. b), AEUV. L’applicazione del diritto nazionale non deve pertanto discostarsi dall’applicazione del diritto dell’Unione.
Decisione della CGUE sulla gestione dei rifiuti urbani
Gestione dei rifiuti come servizio
La CGUE ha anzitutto rilevato che la gestione dei rifiuti urbani, in quanto tale, può costituire un’attività economica. Ciò corrispondeva anche alla ricostruzione del giudice del rinvio e alla posizione delle parti nel procedimento dinanzi alla CGUE.
Tuttavia, non era decisiva la sola qualificazione del servizio in sé. Occorreva piuttosto valutare se il Comune, nella decisione sull’affidamento di tale servizio, avesse agito come impresa oppure se avesse esercitato prerogative dei pubblici poteri.
Decisione del Comune quale esercizio di poteri pubblici
Secondo le constatazioni della CGUE, la decisione del Comune di attribuire a una persona giuridica di cui esso era parzialmente proprietario il diritto di prestare il servizio di gestione dei rifiuti è stata adottata sulla base della legge lettone sulla gestione dei rifiuti. Quest’ultima obbligava i comuni a organizzare la gestione dei rifiuti urbani nel proprio territorio amministrativo.
In tali circostanze, un comune che, secondo il diritto nazionale, è competente a stabilire le modalità della gestione dei rifiuti nel proprio territorio non offre beni o servizi dietro corrispettivo su un mercato. Esso agisce piuttosto quale autorità competente nell’ambito dei poteri pubblici conferitigli dalla legge.
Secondo la decisione della CGUE, ciò vale anche quando il Comune trasferisce il compito in questione a una persona giuridica di cui è parzialmente proprietario. La partecipazione parziale nell’impresa incaricata non modifica quindi, di per sé, la qualificazione della decisione di affidamento come esercizio di pubblici poteri.
Nessuna diversa valutazione per possibili questioni di diritto degli appalti
La CGUE ha inoltre chiarito che, ai fini della qualificazione concorrenziale ai sensi dell’art. 102 AEUV, è irrilevante se la decisione del Comune possa eventualmente violare norme nazionali o dell’Unione in materia di aggiudicazione di appalti pubblici.
Anche qualora i presupposti della procedura interna previsti dal diritto nazionale degli appalti non fossero stati soddisfatti, una simile eventuale violazione da parte di un ente pubblico nell’ambito dell’esercizio di poteri pubblici non potrebbe essere qualificata come sfruttamento abusivo di una posizione dominante ai sensi dell’art. 102 AEUV.
La Corte ha inoltre osservato che una simile decisione può eventualmente essere impugnata dinanzi agli organi competenti in materia di appalti pubblici. La CGUE ha così distinto la questione di un possibile controllo in materia di appalti dall’applicazione del divieto di abuso di cui all’art. 102 AEUV.
Irrilevante la qualificazione come concessione o appalto di servizi
Anche la possibile qualificazione del contratto tra il Comune e l’impresa incaricata come concessione di servizi pubblici o come appalto pubblico di servizi non ha modificato, secondo la CGUE, la valutazione.
Per il caso di una concessione, la Corte ha evidenziato che l’art. 102 AEUV, in linea di principio, non riguarda l’affidamento di un contratto di concessione da parte di un comune quando quest’ultimo agisce quale titolare di pubblici poteri. Per il caso di un appalto pubblico di servizi, la CGUE ha rilevato che l’attività di acquisto non può essere considerata isolatamente rispetto al successivo utilizzo. Tuttavia, nel caso di un comune che, nell’esercizio di pubblici poteri, affida la gestione dei rifiuti urbani, non sussiste un successivo utilizzo economico di tale servizio da parte del Comune.
Principi essenziali della sentenza C-11/25
La decisione della CGUE contiene diverse delimitazioni rilevanti per l’applicazione dell’art. 102 AEUV agli enti pubblici:
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La nozione di impresa nel diritto della concorrenza presuppone un’attività economica.
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Gli enti pubblici possono essere considerati imprese solo con riguardo ad attività economiche.
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L’esercizio di pubblici poteri deve essere distinto dall’attività economica.
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L’organizzazione della gestione dei rifiuti urbani può costituire esercizio di pubblici poteri in ragione di una competenza prevista dalla legge.
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La partecipazione parziale del Comune nel prestatore di servizi incaricato non comporta automaticamente un’attività economica del Comune.
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Eventuali questioni di diritto degli appalti non sostituiscono i presupposti di un abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 102 AEUV.
La CGUE ha risposto alla questione del giudice lettone dichiarando che l’art. 102 AEUV deve essere interpretato nel senso che la decisione di un comune di affidare la gestione dei rifiuti urbani a una persona giuridica di cui esso è parzialmente proprietario non costituisce esercizio di un’attività economica.
Rilevanza per enti pubblici e operatori di mercato
La sentenza precisa il confine tra adempimento di compiti pubblici ed attività economica nel diritto europeo della concorrenza. Ai fini dell’art. 102 AEUV non rileva soltanto se la prestazione trasferita potrebbe essere erogata sul mercato anche da imprese. Determinante è piuttosto se l’ente pubblico agisca esso stesso come operatore di mercato oppure se organizzi, su base legislativa, un compito pubblico.
Per le imprese attive in mercati caratterizzati dall’adempimento di compiti pubblici, resta essenziale l’esatta qualificazione della rispettiva azione amministrativa. Nel caso concreto, la CGUE ha valutato solo la decisione del Comune sull’organizzazione e sull’affidamento della gestione dei rifiuti urbani; sulla controversia principale deciderà la Corte suprema della Lettonia, e sotto tale profilo il procedimento non si è concluso con decisione definitiva. Non rientra nel principio essenziale della decisione un’esenzione generale dei modelli di partecipazione comunale dal controllo in materia di appalti o da altri controlli.
Al contempo, la decisione evidenzia che il diritto della concorrenza e il diritto degli appalti seguono criteri di valutazione differenti. Secondo la decisione, un possibile errore nell’affidamento di appalti pubblici non comporta automaticamente un abuso di posizione dominante da parte dell’ente pubblico.
Domande frequenti
CGUE C-11/25 art. 102 AEUV: un comune è un’impresa quando affida la gestione dei rifiuti urbani?
Secondo la sentenza della CGUE, la decisione di un comune di affidare la gestione dei rifiuti urbani a una persona giuridica di cui esso è parzialmente proprietario non costituisce esercizio di un’attività economica. Nelle circostanze esaminate dalla Corte, il Comune agisce quale autorità competente nell’ambito dell’esercizio di pubblici poteri.
Art. 102 AEUV e diritto degli appalti: un possibile errore di aggiudicazione comporta automaticamente abuso di posizione dominante?
No. La CGUE ha chiarito che una possibile violazione delle norme in materia di appalti pubblici da parte di un ente che agisce nell’esercizio di pubblici poteri non può essere qualificata come abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 102 AEUV.
CGUE C-11/25: conseguenze pratiche per le imprese nella gestione dei rifiuti urbani?
Le imprese possono desumere dalla sentenza che, nelle decisioni organizzative comunali, occorre anzitutto distinguere tra esercizio di pubblici poteri e attività economica. La decisione non esclude un controllo ai sensi di altri regimi normativi pertinenti, ma riguarda l’applicazione dell’art. 102 AEUV alla decisione di affidamento concretamente esaminata.
Valutazione di MTR Legal Rechtsanwälte
La decisione della CGUE nella causa C-11/25 mostra quanto sia importante delimitare con precisione l’esercizio di pubblici poteri, l’attività economica e le questioni di diritto degli appalti. Proprio nelle partecipazioni comunali, nei servizi pubblici e nelle decisioni organizzative connesse al mercato possono convergere ambiti regolatori diversi, senza che i rispettivi presupposti coincidano.
MTR Legal Rechtsanwälte assiste imprese, investitori e privati facoltosi in questioni di diritto della concorrenza relative a posizioni dominanti, amministrazioni aggiudicatrici e mercati regolamentati. Chi abbia quesiti giuridici sugli effetti della decisione o su situazioni comparabili può trovare ulteriore supporto nell’ambito della consulenza legale in diritto della concorrenza.
