CJUE delimitează activitatea economică de acțiunea de autoritate publică
Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE, Court of Justice of the European Union) a decis, prin hotărârea din 10 septembrie 2026, în cauza C-11/25, cu privire la interpretarea art. 102 AEUV (Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, TFUE). În centru s-a aflat întrebarea dacă o municipalitate acționează ca întreprindere atunci când atribuie gestionarea deșeurilor comunale unei societăți pe care o deține parțial.
Procedura privea un litigiu între municipalitatea Jelgava din Letonia și Consiliul Concurenței din Letonia. În opinia Consiliului Concurenței, municipalitatea ar fi abuzat de o poziție dominantă potrivit dreptului național al concurenței; municipalitatea a contestat această evaluare a autorității, iar CJUE i s-a opus, în rezultat, în interpretarea art. 102 AEUV, procedura principală nefiind încheiată definitiv. Punctul de plecare a fost Decizia nr. 18 a Consiliului Concurenței din 22 iulie 2021 în procedura nr. KL\2.2-5\20\7 (număr de procedură), publicată la 2 august 2021 în Monitorul Oficial leton.
CJUE a clarificat că decizia unei municipalități de a atribui gestionarea deșeurilor comunale unei persoane juridice pe care o deține parțial nu constituie exercitarea unei activități economice. Prin urmare, în împrejurările descrise în hotărâre, o astfel de decizie nu intră, ca activitate a unei întreprinderi, în domeniul de aplicare al art. 102 AEUV.
Contextul procedurii principale din Letonia
Atribuirea gestionării deșeurilor comunale în Jelgava
Societatea de drept leton vizată își desfășura activitatea în domeniul colectării și prelucrării deșeurilor. Municipalitatea Jelgava deținea 51 % din capitalul social al acesteia; restul de 49 % era deținut de o societate de drept privat.
Municipalitatea a decis să atribuie acestei societăți gestionarea deșeurilor comunale. La 1 noiembrie 2004, cele două părți au încheiat un contract de servicii privind gestionarea deșeurilor, precum și dezvoltarea și promovarea sistemului de gestionare a deșeurilor pe teritoriul municipalității. Durata contractului era prevăzută până la 31 decembrie 2029.
Atribuirea a avut loc fără o procedură prealabilă de licitație, în cadrul unei proceduri interne. Temeiul a fost o excepție prevăzută de dreptul leton pentru anumite contracte atribuite unor entități create pentru îndeplinirea sarcinilor autorității contractante.
Decizia Consiliului Concurenței din Letonia
Consiliul Concurenței din Letonia a emis, la 22 iulie 2021, o decizie prin care a aplicat municipalității Jelgava o amendă; această decizie de amendare nu este definitivă, procedura de casație în fața Curții Supreme a Letoniei (Oberster Gericht Lettlands, Supreme Court of Latvia) urmând să fie continuată după decizia preliminară a CJUE. Potrivit unor informații publicate suplimentar, amenda s-a ridicat la peste 51.000 de euro. Obiectul investigației l-au constituit organizarea gestionării deșeurilor menajere pe teritoriul orașului Jelgava și, în acest context, pe lângă municipalitate, și societatea municipală.
Consiliul Concurenței a definit piața relevantă drept piața colectării și transportului deșeurilor comunale pe teritoriul municipalității Jelgava. Acesta a susținut că municipalitatea a acționat ca întreprindere prin transferul gestionării deșeurilor și prin participarea sa la activitatea societății.
Potrivit deciziei Consiliului Concurenței, municipalitatea și societatea ar fi deținut o poziție dominantă pe piața relevantă ca urmare a dreptului exclusiv de a presta serviciile în cauză. Consiliul Concurenței a considerat că abuzul a constat în faptul că municipalitatea a acordat, în cadrul procedurii interne, un drept exclusiv de prestare a serviciului de gestionare a deșeurilor comunale, deși nu exercita un control integral asupra societății. Prin aceasta, în opinia autorității, alți prestatori potențiali de servicii ar fi fost eliminați de pe piața respectivă.
Procedura în fața instanțelor letone
Municipalitatea Jelgava a solicitat anularea deciziei Consiliului Concurenței. Aceasta a susținut că, la atribuirea gestionării deșeurilor, nu a acționat ca întreprindere, ci ca persoană juridică de drept public.
Tribunalul administrativ regional competent a respins acțiunea la 28 iunie 2022. Acesta și-a motivat soluția prin faptul că municipalitatea, prin încheierea contractului cu societatea al cărei acționar era, a acționat ca întreprindere în sensul dreptului național al concurenței.
Municipalitatea a formulat recurs în casație la Curtea Supremă a Letoniei. Procedura națională poartă numărul de dosar Lieta Nr. A43003821, SKA-18/2025 (număr de dosar); încheierea Curții Supreme din 8 ianuarie 2025 este identificată prin ECLI:LV:AT:2025:0108.A43003821.6.L (Identificator European de Jurisprudență). Curtea Supremă a solicitat CJUE interpretarea art. 102 AEUV.
Cadrul juridic al procedurii
Art. 102 AEUV și noțiunea de întreprindere
Art. 102 AEUV interzice exploatarea abuzivă de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziții dominante pe piața internă sau pe o parte semnificativă a acesteia, în măsura în care poate afecta comerțul dintre statele membre. Ca exemplu, art. 102 alin. 2 lit. b AEUV menționează, printre altele, limitarea producției, a desfacerii sau a dezvoltării tehnice în dezavantajul consumatorilor.
CJUE s-a raportat la jurisprudența sa constantă privind noțiunea de întreprindere. Potrivit acesteia, noțiunea de întreprindere în dreptul concurenței al Uniunii cuprinde orice entitate care desfășoară o activitate economică, indiferent de forma sa juridică și de modul de finanțare.
Potrivit acestei jurisprudențe, există o activitate economică atunci când bunuri sau servicii sunt oferite pe o anumită piață. Serviciile sunt, în acest context, prestații furnizate de regulă contra unei remunerații; remunerația constituie contraprestația economică pentru prestația respectivă.
Prerogativele de autoritate publică drept criteriu de delimitare
De o activitate economică trebuie diferențiate activitățile care, prin natura lor, prin normele aplicabile și prin obiectul lor, nu au legătură cu viața economică sau sunt asociate exercitării prerogativelor de autoritate publică. Astfel de activități pot fi excluse de la aplicarea normelor de concurență ale tratatelor.
Prin urmare, o entitate publică poate fi considerată întreprindere numai în raport cu acele activități care trebuie calificate drept activități economice. O condiție suplimentară este ca aceste activități să poată fi separate de exercitarea prerogativelor de autoritate publică.
În acest context, CJUE a făcut trimitere la jurisprudența sa anterioară, de exemplu cu privire la activitățile Eurocontrol în domeniul controlului și supravegherii spațiului aerian, la atribuțiile de supraveghere pentru combaterea poluării mediului într-un port petrolier și la colectarea datelor privind întreprinderile pe baza obligațiilor legale de raportare.
Gestionarea deșeurilor comunale potrivit dreptului leton
Potrivit dreptului leton al administrației locale, organizarea anumitor servicii publice de utilitate publică făcea parte din atribuțiile municipalităților. Aceasta includea și administrarea gestionării deșeurilor comunale.
Legea letonă privind gestionarea deșeurilor prevedea că municipalitățile, provinciile și orașele organizează gestionarea deșeurilor comunale pe teritoriul lor administrativ. Această reglementare era legată de transpunerea cerințelor dreptului Uniunii din Directiva 75/442/CEE privind deșeurile (directivă a Comunității Economice Europene privind deșeurile).
Potrivit art. 4 alin. 1 din această directivă, statele membre trebuiau să ia măsurile necesare pentru ca deșeurile să fie valorificate sau eliminate fără a pune în pericol sănătatea umană și fără a utiliza procedee sau metode care pot dăuna mediului. Potrivit art. 6 din directivă, statele membre trebuiau să instituie sau să desemneze autoritățile competente responsabile pentru punerea în aplicare a directivei.
Competența CJUE în pofida unei situații pur interne
Instanța letonă de trimitere a arătat că situația sancționată de Consiliul Concurenței avea un caracter pur intern și nu afecta comerțul dintre statele membre. Cu toate acestea, instanța națională a considerat necesară clarificarea interpretării art. 102 AEUV.
CJUE și-a confirmat competența. Potrivit jurisprudenței sale, aceasta poate să se pronunțe și asupra unor chestiuni de drept al Uniunii atunci când situația de fapt nu intră în mod direct sub incidența dreptului Uniunii, însă dreptul național face trimitere, pentru cazuri pur interne, la reglementări de drept al Uniunii.
În speță, instanța letonă a arătat că legea letonă a concurenței este concepută în vederea armonizării cu dreptul concurenței al Uniunii. În special, dispoziția națională privind limitarea cantităților de producție sau de vânzare, a desfacerii sau a dezvoltării tehnice în detrimentul consumatorilor corespunde art. 102 alin. 2 lit. b AEUV. Prin urmare, aplicarea dreptului național nu trebuie să difere de aplicarea dreptului Uniunii.
Decizia CJUE privind gestionarea deșeurilor comunale
Gestionarea deșeurilor ca serviciu
CJUE a reținut mai întâi că gestionarea deșeurilor comunale, ca atare, poate constitui o activitate economică. Aceasta corespundea și prezentării instanței de trimitere și opiniei participanților la procedura în fața CJUE.
Cu toate acestea, decisivă nu era doar calificarea serviciului însuși. Trebuia apreciat mai degrabă dacă municipalitatea, atunci când a decis atribuirea acestui serviciu, a acționat ca întreprindere sau dacă a exercitat prerogative de autoritate publică.
Decizia municipalității ca exercitare a prerogativelor de autoritate publică
Potrivit constatărilor CJUE, decizia municipalității de a acorda unei persoane juridice pe care o deține parțial dreptul de a presta serviciul de gestionare a deșeurilor a fost adoptată în temeiul legii letone privind gestionarea deșeurilor. Aceasta obliga municipalitățile să organizeze gestionarea deșeurilor comunale pe teritoriul lor administrativ.
În aceste împrejurări, o municipalitate care, potrivit dreptului național, este competentă să stabilească modalitățile de gestionare a deșeurilor pe teritoriul său nu oferă bunuri sau servicii contra unei remunerații pe o piață. Ea acționează, dimpotrivă, ca autoritate competentă în cadrul prerogativelor de autoritate publică conferite prin lege.
Potrivit deciziei CJUE, acest lucru este valabil și atunci când municipalitatea transferă atribuția respectivă unei persoane juridice pe care o deține parțial. Prin urmare, participarea parțială la întreprinderea însărcinată nu modifică, prin ea însăși, calificarea deciziei de atribuire ca act de autoritate publică.
Nicio evaluare diferită din cauza unor posibile chestiuni de achiziții publice
CJUE a clarificat în continuare că, pentru calificarea din perspectiva dreptului concurenței potrivit art. 102 AEUV, este irelevant dacă decizia municipalității încalcă eventual dispoziții naționale sau ale Uniunii privind atribuirea contractelor de achiziții publice.
Chiar dacă cerințele procedurii interne potrivit dreptului național al achizițiilor publice nu ar fi fost îndeplinite, o astfel de posibilă încălcare de către o entitate publică în cadrul prerogativelor de autoritate publică nu ar putea fi calificată drept exploatare abuzivă a unei poziții dominante în sensul art. 102 AEUV.
Curtea a subliniat, de asemenea, că o astfel de decizie poate fi, după caz, contestată în fața organismelor competente pentru achiziții publice. Astfel, CJUE a separat chestiunea unui posibil control în materia achizițiilor publice de aplicarea interdicției abuzului prevăzute la art. 102 AEUV.
Calificarea drept concesiune sau contract de servicii este irelevantă
Nici posibila calificare a contractului dintre municipalitate și întreprinderea însărcinată ca concesiune de servicii publice sau ca contract de achiziție publică de servicii nu a modificat, potrivit CJUE, evaluarea.
Pentru cazul unei concesiuni, Curtea a evidențiat că art. 102 AEUV nu privește, în principiu, atribuirea unui contract de concesiune de către o municipalitate atunci când aceasta acționează ca titular al puterii publice. Pentru cazul unui contract de achiziție publică de servicii, CJUE a arătat că activitatea de achiziție nu poate fi privită izolat de utilizarea ulterioară. În cazul unei municipalități care atribuie gestionarea deșeurilor comunale în cadrul prerogativelor de autoritate publică nu există însă o utilizare economică ulterioară a acestui serviciu de către municipalitate.
Ideile principale ale hotărârii C-11/25
Decizia CJUE conține mai multe delimitări relevante pentru aplicarea art. 102 AEUV în cazul autorităților publice:
-
Noțiunea de întreprindere în dreptul concurenței presupune o activitate economică.
-
Autoritățile publice pot fi considerate întreprinderi numai în privința activităților economice.
-
Acțiunea de autoritate publică trebuie separată de activitatea economică.
-
Organizarea gestionării deșeurilor comunale poate constitui acțiune de autoritate publică în temeiul competenței legale.
-
Participarea parțială a municipalității la prestatorul însărcinat nu conduce automat la o activitate economică a municipalității.
-
Posibilele chestiuni de drept al achizițiilor publice nu înlocuiesc condițiile unui abuz de poziție dominantă potrivit art. 102 AEUV.
CJUE a răspuns la întrebarea instanței letone în sensul că art. 102 AEUV trebuie interpretat astfel încât decizia unei municipalități de a atribui gestionarea deșeurilor comunale unei persoane juridice pe care o deține parțial nu constituie exercitarea unei activități economice.
Importanța pentru autoritățile publice și participanții la piață
Hotărârea precizează limita dintre îndeplinirea atribuțiilor de autoritate publică și activitatea economică în dreptul european al concurenței. Pentru art. 102 AEUV nu contează doar dacă prestația transferată ar putea fi realizată pe piață și de întreprinderi. Determinant este, mai degrabă, dacă autoritatea publică însăși acționează ca participant pe piață sau dacă organizează o sarcină publică în temeiul legii.
Pentru întreprinderile active pe piețe în care se îndeplinesc sarcini publice, calificarea exactă a acțiunii administrative respective rămâne esențială. În cazul concret, CJUE a evaluat doar decizia municipalității privind organizarea și atribuirea gestionării deșeurilor comunale; asupra litigiului principal se va pronunța Curtea Supremă a Letoniei, procedura nefiind, în această privință, definitiv încheiată. Nu face obiectul ideii centrale o exonerare generală a modelelor de participație municipală de controlul în materia achizițiilor publice sau de alte forme de control.
Totodată, decizia evidențiază că dreptul concurenței și dreptul achizițiilor publice au criterii de examinare diferite. Potrivit deciziei, o posibilă eroare la atribuirea contractelor de achiziții publice nu conduce automat la un abuz de poziție dominantă de către autoritatea publică.
Întrebări frecvente
CJUE C-11/25 art. 102 AEUV: Este o municipalitate o întreprindere la atribuirea gestionării deșeurilor comunale?
Potrivit hotărârii CJUE, decizia unei municipalități de a atribui gestionarea deșeurilor comunale unei persoane juridice pe care o deține parțial nu reprezintă exercitarea unei activități economice. În împrejurările analizate de Curte, municipalitatea acționează ca autoritate competentă în cadrul prerogativelor de autoritate publică.
Art. 102 AEUV și dreptul achizițiilor publice: O posibilă eroare de atribuire conduce automat la abuz de poziție dominantă?
Nu. CJUE a clarificat că o posibilă încălcare a normelor privind contractele de achiziții publice de către o entitate care acționează în regim de autoritate publică nu poate fi calificată drept abuz de poziție dominantă în sensul art. 102 AEUV.
CJUE C-11/25: consecințe practice pentru întreprinderi în cazul gestionării deșeurilor comunale?
Întreprinderile pot reține din hotărâre că, în cazul deciziilor comunale de organizare, trebuie făcută mai întâi distincția între acțiunea de autoritate publică și activitatea economică. Decizia nu exclude un control potrivit altor cadre normative aplicabile, însă privește aplicarea art. 102 AEUV asupra deciziei de atribuire analizate în mod concret.
Încadrarea realizată de MTR Legal Rechtsanwälte
Decizia CJUE în cauza C-11/25 arată cât de importantă este delimitarea precisă între acțiunea de autoritate publică, activitatea economică și chestiunile de drept al achizițiilor publice. Tocmai în cazul participațiilor municipale, al serviciilor publice și al deciziilor de organizare cu relevanță pentru piață pot converge domenii de reglementare diferite, fără ca cerințele lor să fie identice.
MTR Legal Rechtsanwälte asistă întreprinderi, investitori și persoane fizice cu patrimoniu ridicat în chestiuni de dreptul concurenței legate de poziții dominante, autorități contractante și piețe reglementate. Cei care au întrebări juridice privind efectele deciziei sau situații comparabile pot găsi sprijin suplimentar în domeniul consultanței juridice în dreptul concurenței.
