EuGH zur Abfallbewirtschaftung durch Kommunen

Stand: 15.10.2026

EuGH grenzt wirtschaftliche Tätigkeit von hoheitlichem Handeln ab

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat mit Urteil vom 10. September 2026 in der Rechtssache C-11/25 zur Auslegung von Art. 102 AEUV entschieden. Im Mittelpunkt stand die Frage, ob eine Gemeinde als Unternehmen handelt, wenn sie die kommunale Abfallbewirtschaftung an eine Gesellschaft vergibt, die ihr teilweise gehört.

Das Verfahren betraf einen Rechtsstreit zwischen der Stadtgemeinde Jelgava in Lettland und dem lettischen Wettbewerbsrat. Nach Auffassung des Wettbewerbsrats habe die Gemeinde nach nationalem Wettbewerbsrecht eine marktbeherrschende Stellung missbraucht; diese Bewertung der Behörde hat die Gemeinde angegriffen, der EuGH ist ihr bei der Auslegung von Art. 102 AEUV im Ergebnis entgegengetreten und das Ausgangsverfahren ist nicht rechtskräftig abgeschlossen. Ausgangspunkt war der Beschluss Nr. 18 des Wettbewerbsrats vom 22. Juli 2021 im Verfahren Nr. KL\2.2-5\20\7, der am 2. August 2021 im lettischen Amtsblatt veröffentlicht wurde.

Der EuGH stellte klar, dass die Entscheidung einer Gemeinde, die kommunale Abfallbewirtschaftung an eine juristische Person zu vergeben, die ihr teilweise gehört, keine Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit darstellt. Damit fällt eine solche Entscheidung unter den im Urteil beschriebenen Umständen nicht als Tätigkeit eines Unternehmens in den Anwendungsbereich von Art. 102 AEUV.

Hintergrund des lettischen Ausgangsverfahrens

Vergabe der kommunalen Abfallbewirtschaftung in Jelgava

Die betroffene Gesellschaft lettischen Rechts war im Bereich der Abfallsammlung und Abfallverarbeitung tätig. An ihr hielt die Gemeinde Jelgava 51 % des Stammkapitals; die übrigen 49 % wurden von einer privatrechtlichen Gesellschaft gehalten.

Die Gemeinde beschloss, die kommunale Abfallbewirtschaftung an diese Gesellschaft zu vergeben. Am 1. November 2004 schlossen beide Seiten einen Dienstleistungsvertrag über die Abfallbewirtschaftung sowie über die Entwicklung und Förderung des Abfallbewirtschaftungssystems im Gemeindegebiet. Die Laufzeit des Vertrags war bis zum 31. Dezember 2029 vorgesehen.

Die Vergabe erfolgte ohne vorherige Ausschreibung im Rahmen eines internen Verfahrens. Grundlage war eine im lettischen Recht vorgesehene Ausnahme für bestimmte Aufträge an Einrichtungen, die zur Erfüllung von Aufgaben des öffentlichen Auftraggebers geschaffen wurden.

Entscheidung des lettischen Wettbewerbsrats

Der lettische Wettbewerbsrat erließ am 22. Juli 2021 eine Entscheidung, mit der gegen die Gemeinde Jelgava ein Bußgeld verhängt wurde; diese Bußgeldentscheidung ist nicht bestandskräftig, das Kassationsverfahren vor dem Obersten Gericht Lettlands wird nach der Vorabentscheidung des EuGH fortgeführt. Nach zusätzlich veröffentlichten Angaben belief sich das Bußgeld auf mehr als 51.000 Euro. Gegenstand der Untersuchung waren die Organisation der Hausmüllbewirtschaftung im Stadtgebiet Jelgava und dabei neben der Gemeinde auch die kommunale Gesellschaft.

Der Wettbewerbsrat definierte den relevanten Markt als den Markt der Sammlung und Beförderung kommunaler Abfälle im Gebiet der Gemeinde Jelgava. Er vertrat die Auffassung, die Gemeinde habe durch die Übertragung der Abfallbewirtschaftung und durch ihre Beteiligung an der Tätigkeit der Gesellschaft als Unternehmen gehandelt.

Nach der Entscheidung des Wettbewerbsrats hätten die Gemeinde und die Gesellschaft wegen des ausschließlichen Rechts zur Erbringung der betreffenden Dienstleistungen eine beherrschende Stellung auf dem relevanten Markt innegehabt. Der Wettbewerbsrat sah einen Missbrauch darin, dass die Gemeinde im internen Verfahren ein ausschließliches Recht zur Erbringung der kommunalen Abfallbewirtschaftung vergeben habe, obwohl sie keine vollständige Kontrolle über die Gesellschaft ausgeübt habe. Dadurch seien nach Auffassung der Behörde andere mögliche Dienstleister von dem betreffenden Markt verdrängt worden.

Verfahren vor den lettischen Gerichten

Die Gemeinde Jelgava beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Wettbewerbsrats. Sie machte geltend, sie habe bei der Vergabe der Abfallbewirtschaftung nicht als Unternehmen, sondern als juristische Person des öffentlichen Rechts gehandelt.

Das zuständige Regionalverwaltungsgericht wies die Klage am 28. Juni 2022 ab. Es begründete dies damit, dass die Gemeinde durch den Vertragsschluss mit der Gesellschaft, deren Anteilseignerin sie war, als Unternehmen im Sinne des nationalen Wettbewerbsrechts gehandelt habe.

Die Gemeinde legte dagegen Kassationsbeschwerde beim Obersten Gericht Lettlands ein. Das nationale Verfahren trägt das Aktenzeichen Lieta Nr. A43003821, SKA-18/2025; der Beschluss des Obersten Gerichts vom 8. Januar 2025 ist unter der ECLI:LV:AT:2025:0108.A43003821.6.L nachgewiesen. Das Oberste Gericht ersuchte den EuGH um Auslegung von Art. 102 AEUV.

Rechtlicher Rahmen des Verfahrens

Art. 102 AEUV und der Unternehmensbegriff

Art. 102 AEUV verbietet die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Binnenmarkt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere Unternehmen, soweit dies den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann. Als Beispiel nennt Art. 102 Abs. 2 Buchst. b AEUV unter anderem die Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung zum Schaden der Verbraucher.

Der EuGH knüpfte an seine ständige Rechtsprechung zum Unternehmensbegriff an. Danach umfasst der Begriff des Unternehmens im Wettbewerbsrecht der Union jede Einheit, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung.

Eine wirtschaftliche Tätigkeit liegt nach dieser Rechtsprechung vor, wenn Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt angeboten werden. Dienstleistungen sind dabei Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden; das Entgelt bildet die wirtschaftliche Gegenleistung für die jeweilige Leistung.

Hoheitliche Befugnisse als Abgrenzung

Von einer wirtschaftlichen Tätigkeit zu unterscheiden sind Tätigkeiten, die nach ihrer Art, den für sie geltenden Regeln und ihrem Gegenstand keinen Bezug zum Wirtschaftsleben haben oder mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden sind. Solche Tätigkeiten können der Anwendung der Wettbewerbsregeln der Verträge entzogen sein.

Eine öffentliche Einheit kann daher nur hinsichtlich solcher Tätigkeiten als Unternehmen angesehen werden, die als wirtschaftliche Tätigkeiten einzuordnen sind. Voraussetzung ist außerdem, dass diese Tätigkeiten von der Ausübung hoheitlicher Befugnisse getrennt werden können.

Der EuGH verwies in diesem Zusammenhang auf seine frühere Rechtsprechung, etwa zu Tätigkeiten von Eurocontrol im Bereich der Kontrolle und Überwachung des Luftraums, zu Überwachungsaufgaben zur Bekämpfung von Umweltverschmutzung in einem Erdölhafen und zur Erfassung von Unternehmensdaten auf Grundlage gesetzlicher Meldepflichten.

Kommunale Abfallbewirtschaftung nach lettischem Recht

Nach dem lettischen Gemeinderecht gehörte die Organisation bestimmter öffentlicher Versorgungsleistungen zu den Aufgaben der Gemeinden. Dazu zählte auch die Verwaltung der kommunalen Abfallbewirtschaftung.

Das lettische Abfallbewirtschaftungsgesetz sah vor, dass Gemeinden, Provinzen und Städte in ihrem Verwaltungsgebiet die kommunale Abfallbewirtschaftung organisieren. Diese Regelung stand im Zusammenhang mit der Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben aus der Richtlinie 75/442/EWG über Abfälle.

Nach Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit Abfälle verwertet oder beseitigt werden, ohne die menschliche Gesundheit zu gefährden und ohne Verfahren oder Methoden einzusetzen, die die Umwelt schädigen können. Nach Art. 6 der Richtlinie mussten die Mitgliedstaaten die zuständigen Behörden einrichten oder benennen, die für die Durchführung der Richtlinie verantwortlich waren.

Zuständigkeit des EuGH trotz innerstaatlichem Sachverhalt

Das vorlegende lettische Gericht wies darauf hin, dass der vom Wettbewerbsrat geahndete Sachverhalt rein innerstaatlicher Natur war und den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigte. Gleichwohl sah das nationale Gericht Klärungsbedarf zur Auslegung von Art. 102 AEUV.

Der EuGH bejahte seine Zuständigkeit. Nach seiner Rechtsprechung kann er auch dann über Fragen des Unionsrechts entscheiden, wenn der Sachverhalt nicht unmittelbar unter das Unionsrecht fällt, das nationale Recht aber für rein innerstaatliche Fälle an unionsrechtliche Regelungen anknüpft.

Im vorliegenden Fall stellte das lettische Gericht dar, dass das lettische Wettbewerbsgesetz im Hinblick auf eine Harmonisierung mit dem Wettbewerbsrecht der Union ausgestaltet sei. Insbesondere entspreche die nationale Vorschrift über die Einschränkung von Produktions- oder Verkaufsmengen, Absatz oder technischer Entwicklung zum Nachteil der Verbraucher Art. 102 Abs. 2 Buchst. b AEUV. Die Anwendung des nationalen Rechts dürfe daher nicht von der Anwendung des Unionsrechts abweichen.

Entscheidung des EuGH zur kommunalen Abfallbewirtschaftung

Abfallbewirtschaftung als Dienstleistung

Der EuGH hielt zunächst fest, dass die kommunale Abfallbewirtschaftung als solche eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen kann. Dies entsprach auch der Darstellung des vorlegenden Gerichts und der Auffassung der Beteiligten im Verfahren vor dem EuGH.

Entscheidend war jedoch nicht allein die Einordnung der Dienstleistung selbst. Zu beurteilen war vielmehr, ob die Gemeinde bei der Entscheidung über die Vergabe dieser Dienstleistung als Unternehmen handelte oder ob sie hoheitliche Befugnisse ausübte.

Entscheidung der Gemeinde als Ausübung hoheitlicher Befugnisse

Nach den Feststellungen des EuGH erging die Entscheidung der Gemeinde, einer ihr teilweise gehörenden juristischen Person das Recht zur Erbringung der Abfallbewirtschaftungsdienstleistung einzuräumen, auf Grundlage des lettischen Abfallbewirtschaftungsgesetzes. Dieses verpflichtete die Gemeinden zur Organisation der kommunalen Abfallbewirtschaftung in ihrem Verwaltungsgebiet.

Unter diesen Umständen bietet eine Gemeinde, die nach nationalem Recht für die Festlegung der Modalitäten der Abfallbewirtschaftung in ihrem Gebiet zuständig ist, keine Güter oder Dienstleistungen gegen Entgelt auf einem Markt an. Sie handelt vielmehr als zuständige Behörde im Rahmen der ihr gesetzlich eingeräumten hoheitlichen Befugnisse.

Dies gilt nach der Entscheidung des EuGH auch dann, wenn die Gemeinde die betreffende Aufgabe einer juristischen Person überträgt, die ihr teilweise gehört. Die teilweise Beteiligung an dem beauftragten Unternehmen ändert daher für sich genommen nichts an der Einordnung der Vergabeentscheidung als hoheitliches Handeln.

Keine andere Bewertung wegen möglicher Vergaberechtsfragen

Der EuGH stellte weiter klar, dass es für die wettbewerbsrechtliche Einordnung nach Art. 102 AEUV unerheblich ist, ob die Entscheidung der Gemeinde möglicherweise gegen nationale oder unionsrechtliche Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge verstößt.

Auch wenn die Voraussetzungen des internen Verfahrens nach nationalem Vergaberecht nicht erfüllt gewesen sein sollten, könnte ein solcher möglicher Verstoß einer öffentlichen Einrichtung im Rahmen hoheitlicher Befugnisse nicht als missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne von Art. 102 AEUV bewertet werden.

Der Gerichtshof wies zudem darauf hin, dass eine solche Entscheidung gegebenenfalls vor den für öffentliche Auftragsvergaben zuständigen Stellen angegriffen werden kann. Damit trennte der EuGH die Frage einer möglichen vergaberechtlichen Kontrolle von der Anwendung des Missbrauchsverbots nach Art. 102 AEUV.

Einordnung als Konzession oder Dienstleistungsauftrag unerheblich

Auch die mögliche Einordnung des Vertrags zwischen der Gemeinde und dem beauftragten Unternehmen als öffentliche Dienstleistungskonzession oder als öffentlicher Dienstleistungsauftrag änderte nach dem EuGH nichts an der Bewertung.

Für den Fall einer Konzession stellte der Gerichtshof heraus, dass Art. 102 AEUV grundsätzlich nicht die Vergabe eines Konzessionsvertrags durch eine Gemeinde betrifft, wenn diese als Träger öffentlicher Gewalt handelt. Für den Fall eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags verwies der EuGH darauf, dass die Einkaufstätigkeit nicht isoliert von der späteren Verwendung betrachtet werden kann. Bei einer Gemeinde, die im Rahmen hoheitlicher Befugnisse die kommunale Abfallbewirtschaftung vergibt, liegt jedoch keine spätere wirtschaftliche Verwendung dieser Dienstleistung durch die Gemeinde vor.

Kernaussagen des Urteils C-11/25

Die Entscheidung des EuGH enthält mehrere Abgrenzungen, die für die Anwendung von Art. 102 AEUV bei öffentlichen Stellen von Bedeutung sind:

• Der Unternehmensbegriff im Wettbewerbsrecht setzt eine wirtschaftliche Tätigkeit voraus.

• Öffentliche Stellen können nur hinsichtlich wirtschaftlicher Tätigkeiten als Unternehmen gelten.

• Hoheitliches Handeln ist von wirtschaftlicher Betätigung zu trennen.

• Die Organisation der kommunalen Abfallbewirtschaftung kann aufgrund gesetzlicher Zuständigkeit hoheitliches Handeln darstellen.

• Die teilweise Beteiligung der Gemeinde an dem beauftragten Dienstleister führt nicht ohne Weiteres zu einer wirtschaftlichen Tätigkeit der Gemeinde.

• Mögliche Fragen des Vergaberechts ersetzen nicht die Voraussetzungen eines Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung nach Art. 102 AEUV.

Der EuGH beantwortete die Frage des lettischen Gerichts dahin, dass Art. 102 AEUV so auszulegen ist, dass die Entscheidung einer Gemeinde, die kommunale Abfallbewirtschaftung an eine juristische Person zu vergeben, die ihr teilweise gehört, keine Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit darstellt.

Bedeutung für öffentliche Stellen und Marktteilnehmer

Das Urteil präzisiert die Grenze zwischen hoheitlicher Aufgabenerfüllung und wirtschaftlicher Tätigkeit im europäischen Wettbewerbsrecht. Für Art. 102 AEUV kommt es nicht allein darauf an, ob die übertragene Leistung am Markt auch von Unternehmen erbracht werden könnte. Maßgeblich ist vielmehr, ob die öffentliche Stelle selbst als Marktteilnehmerin auftritt oder ob sie auf gesetzlicher Grundlage eine öffentliche Aufgabe organisiert.

Für Unternehmen, die an Märkten mit öffentlicher Aufgabenerfüllung tätig sind, bleibt die genaue Einordnung des jeweiligen Verwaltungshandelns wesentlich. Der EuGH hat im konkreten Fall nur die Entscheidung der Gemeinde über die Organisation und Vergabe der kommunalen Abfallbewirtschaftung beurteilt; über den Ausgangsrechtsstreit entscheidet das Oberste Gericht Lettlands, das Verfahren ist insoweit nicht rechtskräftig abgeschlossen. Nicht Gegenstand der Kernaussage ist eine allgemeine Freistellung kommunaler Beteiligungsmodelle von vergaberechtlicher oder sonstiger Kontrolle.

Zugleich verdeutlicht die Entscheidung, dass Wettbewerbsrecht und Vergaberecht unterschiedliche Prüfungsmaßstäbe haben. Ein möglicher Fehler bei der Vergabe öffentlicher Aufträge führt nach der Entscheidung nicht automatisch zu einem Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung durch die öffentliche Stelle.

Häufige Fragen

EuGH C-11/25 Art. 102 AEUV: Ist eine Gemeinde bei der Vergabe kommunaler Abfallbewirtschaftung ein Unternehmen?

Nach dem Urteil des EuGH ist die Entscheidung einer Gemeinde, die kommunale Abfallbewirtschaftung an eine ihr teilweise gehörende juristische Person zu vergeben, keine Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit. Unter den vom Gerichtshof geprüften Umständen handelt die Gemeinde als zuständige Behörde im Rahmen hoheitlicher Befugnisse.

Art. 102 AEUV und Vergaberecht: Führt ein möglicher Vergabefehler automatisch zu Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung?

Nein. Der EuGH stellte klar, dass ein möglicher Verstoß gegen Vorschriften über öffentliche Aufträge durch eine Stelle, die hoheitlich handelt, nicht als Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne von Art. 102 AEUV eingeordnet werden kann.

EuGH C-11/25 praktische Folgen für Unternehmen bei kommunaler Abfallbewirtschaftung?

Unternehmen können dem Urteil entnehmen, dass bei kommunalen Organisationsentscheidungen zunächst zwischen hoheitlichem Handeln und wirtschaftlicher Tätigkeit zu unterscheiden ist. Die Entscheidung schließt eine Kontrolle nach anderen einschlägigen Regelwerken nicht aus, betrifft aber die Anwendung von Art. 102 AEUV auf die konkret geprüfte Vergabeentscheidung.

Einordnung durch MTR Legal Rechtsanwälte

Die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache C-11/25 zeigt, wie bedeutsam die präzise Abgrenzung zwischen hoheitlichem Handeln, wirtschaftlicher Betätigung und vergaberechtlichen Fragestellungen ist. Gerade bei kommunalen Beteiligungen, öffentlichen Dienstleistungen und marktbezogenen Organisationsentscheidungen können unterschiedliche Regelungsbereiche zusammentreffen, ohne dass ihre Voraussetzungen deckungsgleich sind.

MTR Legal Rechtsanwälte begleitet Unternehmen, Investoren und vermögende Privatpersonen bei wettbewerbsrechtlichen Fragestellungen mit Bezug zu marktbeherrschenden Stellungen, öffentlichen Auftraggebern und regulierten Märkten. Wer rechtliche Fragen zu den Auswirkungen der Entscheidung oder zu vergleichbaren Konstellationen hat, findet weiterführende Unterstützung im Bereich Rechtsberatung im Wettbewerbsrecht.