La CJUE distingue l’activité économique de l’action de puissance publique
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a statué, par arrêt du 10 septembre 2026 dans l’affaire C-11/25, sur l’interprétation de l’art. 102 TFUE. La question centrale était de savoir si une commune agit en tant qu’entreprise lorsqu’elle attribue la gestion communale des déchets à une société dont elle détient une partie du capital.
La procédure concernait un litige opposant la commune urbaine de Jelgava, en Lettonie, au Conseil letton de la concurrence. Selon le Conseil de la concurrence, la commune aurait abusé d’une position dominante au sens du droit national de la concurrence ; la commune a contesté cette appréciation de l’autorité, la CJUE lui a, en substance, donné tort dans l’interprétation de l’art. 102 TFUE, et la procédure au principal n’est pas définitivement close. Le point de départ était la décision n° 18 du Conseil de la concurrence du 22 juillet 2021 dans la procédure n° KL\2.2-5\20\7, publiée le 2 août 2021 au Journal officiel letton.
La CJUE a précisé que la décision d’une commune d’attribuer la gestion communale des déchets à une personne morale dont elle détient une partie du capital ne constitue pas l’exercice d’une activité économique. Ainsi, dans les circonstances décrites dans l’arrêt, une telle décision ne relève pas, en tant qu’activité d’une entreprise, du champ d’application de l’art. 102 TFUE.
Contexte de la procédure principale lettone
Attribution de la gestion communale des déchets à Jelgava
La société de droit letton concernée exerçait ses activités dans le domaine de la collecte et du traitement des déchets. La commune de Jelgava détenait 51 % de son capital social ; les 49 % restants étaient détenus par une société de droit privé.
La commune a décidé d’attribuer la gestion communale des déchets à cette société. Le 1er novembre 2004, les deux parties ont conclu un contrat de services portant sur la gestion des déchets ainsi que sur le développement et la promotion du système de gestion des déchets sur le territoire communal. La durée du contrat était prévue jusqu’au 31 décembre 2029.
L’attribution est intervenue sans appel d’offres préalable, dans le cadre d’une procédure interne. Elle reposait sur une exception prévue par le droit letton pour certains marchés attribués à des entités créées en vue de l’accomplissement de missions du pouvoir adjudicateur.
Décision du Conseil letton de la concurrence
Le Conseil letton de la concurrence a adopté, le 22 juillet 2021, une décision infligeant une amende à la commune de Jelgava ; cette décision d’amende n’est pas définitive, la procédure de cassation devant la Cour suprême de Lettonie se poursuivant après la décision préjudicielle de la CJUE. Selon des informations publiées en complément, l’amende s’élevait à plus de 51 000 euros. L’enquête portait sur l’organisation de la gestion des déchets ménagers dans la zone urbaine de Jelgava et visait, outre la commune, également la société communale.
Le Conseil de la concurrence a défini le marché pertinent comme étant le marché de la collecte et du transport des déchets municipaux sur le territoire de la commune de Jelgava. Il a considéré que la commune avait agi en tant qu’entreprise en transférant la gestion des déchets et en participant à l’activité de la société.
Selon la décision du Conseil de la concurrence, la commune et la société auraient détenu une position dominante sur le marché pertinent en raison du droit exclusif de fournir les services en cause. Le Conseil de la concurrence a vu un abus dans le fait que la commune avait, dans le cadre de la procédure interne, attribué un droit exclusif de fournir la gestion communale des déchets alors qu’elle n’exerçait pas un contrôle complet sur la société. Selon l’autorité, cela aurait évincé d’autres prestataires potentiels du marché concerné.
Procédure devant les juridictions lettones
La commune de Jelgava a demandé l’annulation de la décision du Conseil de la concurrence. Elle a fait valoir qu’en attribuant la gestion des déchets, elle n’avait pas agi en tant qu’entreprise, mais en tant que personne morale de droit public.
Le tribunal administratif régional compétent a rejeté le recours le 28 juin 2022. Il a motivé sa décision par le fait que la commune, en concluant le contrat avec la société dont elle était actionnaire, avait agi en tant qu’entreprise au sens du droit national de la concurrence.
La commune a formé un pourvoi en cassation devant la Cour suprême de Lettonie. La procédure nationale porte le numéro de dossier Lieta Nr. A43003821, SKA-18/2025 ; la décision de la Cour suprême du 8 janvier 2025 est répertoriée sous l’ECLI:LV:AT:2025:0108.A43003821.6.L. La Cour suprême a demandé à la CJUE une interprétation de l’art. 102 TFUE.
Cadre juridique de la procédure
Art. 102 TFUE et notion d’entreprise
L’art. 102 TFUE interdit l’exploitation abusive d’une position dominante sur le marché intérieur ou dans une partie substantielle de celui-ci par une ou plusieurs entreprises, dans la mesure où cela peut affecter le commerce entre États membres. À titre d’exemple, l’art. 102, paragraphe 2, sous b), TFUE mentionne notamment la limitation de la production, des débouchés ou du développement technique au préjudice des consommateurs.
La CJUE s’est référée à sa jurisprudence constante relative à la notion d’entreprise. Selon celle-ci, la notion d’entreprise en droit de la concurrence de l’Union comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment de sa forme juridique et de son mode de financement.
Selon cette jurisprudence, il y a activité économique lorsque des biens ou des services sont offerts sur un marché donné. Les services sont des prestations normalement fournies contre rémunération ; la rémunération constitue la contrepartie économique de la prestation concernée.
Prérogatives de puissance publique comme critère de délimitation
Il convient de distinguer d’une activité économique les activités qui, par leur nature, les règles auxquelles elles sont soumises et leur objet, n’ont pas de rapport avec la vie économique ou sont liées à l’exercice de prérogatives de puissance publique. De telles activités peuvent être soustraites à l’application des règles de concurrence des traités.
Une entité publique ne peut donc être considérée comme une entreprise qu’au regard des activités qui doivent être qualifiées d’activités économiques. Il faut en outre que ces activités puissent être dissociées de l’exercice de prérogatives de puissance publique.
La CJUE a renvoyé à cet égard à sa jurisprudence antérieure, notamment concernant les activités d’Eurocontrol dans le domaine du contrôle et de la surveillance de l’espace aérien, les missions de surveillance destinées à lutter contre la pollution dans un port pétrolier et la collecte de données d’entreprises sur la base d’obligations légales de déclaration.
Gestion communale des déchets selon le droit letton
Selon le droit letton des collectivités locales, l’organisation de certains services publics relevait des missions des communes. En faisait également partie l’administration de la gestion communale des déchets.
La loi lettone sur la gestion des déchets prévoyait que les communes, provinces et villes organisent, sur leur territoire administratif, la gestion communale des déchets. Cette réglementation s’inscrivait dans le cadre de la transposition d’exigences du droit de l’Union issues de la directive 75/442/CEE relative aux déchets.
Selon l’art. 4, paragraphe 1, de cette directive, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour que les déchets soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé humaine et sans utiliser des procédés ou méthodes susceptibles de porter atteinte à l’environnement. Selon l’art. 6 de la directive, les États membres devaient établir ou désigner les autorités compétentes chargées de la mise en œuvre de la directive.
Compétence de la CJUE malgré une situation purement interne
La juridiction lettone de renvoi a indiqué que les faits sanctionnés par le Conseil de la concurrence étaient de nature purement interne et n’affectaient pas le commerce entre États membres. Elle a néanmoins estimé qu’une clarification de l’interprétation de l’art. 102 TFUE était nécessaire.
La CJUE a admis sa compétence. Selon sa jurisprudence, elle peut également statuer sur des questions de droit de l’Union lorsque les faits ne relèvent pas directement du droit de l’Union, mais que le droit national se réfère, pour des situations purement internes, à des règles du droit de l’Union.
En l’espèce, la juridiction lettone a exposé que la loi lettone sur la concurrence était conçue dans une perspective d’harmonisation avec le droit de la concurrence de l’Union. En particulier, la disposition nationale relative à la limitation des volumes de production ou de vente, des débouchés ou du développement technique au préjudice des consommateurs correspondrait à l’art. 102, paragraphe 2, sous b), TFUE. L’application du droit national ne devait donc pas diverger de l’application du droit de l’Union.
Décision de la CJUE sur la gestion communale des déchets
La gestion des déchets comme service
La CJUE a d’abord constaté que la gestion communale des déchets peut, en tant que telle, constituer une activité économique. Cela correspondait également à l’exposé de la juridiction de renvoi et à la position des parties dans la procédure devant la CJUE.
Toutefois, la qualification du service lui-même n’était pas seule déterminante. Il fallait plutôt apprécier si la commune, en décidant de l’attribution de ce service, agissait en tant qu’entreprise ou si elle exerçait des prérogatives de puissance publique.
La décision de la commune comme exercice de prérogatives de puissance publique
Selon les constatations de la CJUE, la décision de la commune d’accorder à une personne morale dont elle détenait une partie du capital le droit de fournir le service de gestion des déchets a été prise sur le fondement de la loi lettone sur la gestion des déchets. Celle-ci obligeait les communes à organiser la gestion communale des déchets sur leur territoire administratif.
Dans ces circonstances, une commune qui, en vertu du droit national, est compétente pour définir les modalités de la gestion des déchets sur son territoire n’offre pas de biens ou de services contre rémunération sur un marché. Elle agit au contraire en tant qu’autorité compétente dans le cadre des prérogatives de puissance publique qui lui sont conférées par la loi.
Selon la décision de la CJUE, il en va de même lorsque la commune transfère la mission concernée à une personne morale dont elle détient une partie du capital. La participation partielle dans l’entreprise mandatée ne modifie donc pas, à elle seule, la qualification de la décision d’attribution comme action de puissance publique.
Pas d’appréciation différente en raison d’éventuelles questions de droit des marchés publics
La CJUE a en outre précisé qu’il est indifférent, pour la qualification au regard du droit de la concurrence selon l’art. 102 TFUE, que la décision de la commune soit susceptible de violer des dispositions nationales ou de l’Union relatives à la passation de marchés publics.
Même si les conditions de la procédure interne prévues par le droit national des marchés publics n’avaient pas été remplies, une telle violation éventuelle par une entité publique agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique ne saurait être qualifiée d’exploitation abusive d’une position dominante au sens de l’art. 102 TFUE.
La Cour a en outre indiqué qu’une telle décision peut, le cas échéant, être contestée devant les instances compétentes en matière de marchés publics. La CJUE a ainsi dissocié la question d’un éventuel contrôle au titre du droit des marchés publics de l’application de l’interdiction des abus prévue à l’art. 102 TFUE.
Qualification comme concession ou marché de services sans incidence
Selon la CJUE, la qualification éventuelle du contrat conclu entre la commune et l’entreprise mandatée comme concession de services publics ou comme marché public de services ne modifiait pas non plus l’appréciation.
Dans l’hypothèse d’une concession, la Cour a souligné que l’art. 102 TFUE ne vise en principe pas l’attribution d’un contrat de concession par une commune lorsque celle-ci agit en tant que titulaire de l’autorité publique. Dans l’hypothèse d’un marché public de services, la CJUE a rappelé que l’activité d’achat ne peut être examinée isolément de l’utilisation ultérieure. Or, dans le cas d’une commune qui attribue la gestion communale des déchets dans le cadre de prérogatives de puissance publique, il n’existe pas d’utilisation économique ultérieure de ce service par la commune.
Principaux enseignements de l’arrêt C-11/25
La décision de la CJUE contient plusieurs distinctions importantes pour l’application de l’art. 102 TFUE aux personnes publiques :
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La notion d’entreprise en droit de la concurrence suppose l’exercice d’une activité économique.
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Les personnes publiques ne peuvent être considérées comme des entreprises qu’au regard d’activités économiques.
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L’action de puissance publique doit être distinguée de l’activité économique.
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L’organisation de la gestion communale des déchets peut constituer une action de puissance publique en raison d’une compétence légale.
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La participation partielle de la commune dans le prestataire mandaté ne conduit pas automatiquement à une activité économique de la commune.
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D’éventuelles questions de droit des marchés publics ne se substituent pas aux conditions d’un abus de position dominante au sens de l’art. 102 TFUE.
La CJUE a répondu à la question de la juridiction lettone en ce sens que l’art. 102 TFUE doit être interprété comme signifiant que la décision d’une commune d’attribuer la gestion communale des déchets à une personne morale dont elle détient une partie du capital ne constitue pas l’exercice d’une activité économique.
Portée pour les personnes publiques et les acteurs du marché
L’arrêt précise la frontière entre l’accomplissement de missions de puissance publique et l’activité économique en droit européen de la concurrence. Pour l’art. 102 TFUE, la question ne dépend pas uniquement du point de savoir si la prestation transférée pourrait également être fournie sur le marché par des entreprises. Ce qui est déterminant, c’est plutôt de savoir si la personne publique agit elle-même comme opérateur de marché ou si elle organise une mission publique sur une base légale.
Pour les entreprises actives sur des marchés liés à l’accomplissement de missions publiques, la qualification précise de l’action administrative concernée demeure essentielle. Dans le cas concret, la CJUE n’a apprécié que la décision de la commune relative à l’organisation et à l’attribution de la gestion communale des déchets ; il appartient à la Cour suprême de Lettonie de statuer sur le litige au principal, la procédure n’étant pas définitivement close à cet égard. L’enseignement central de la décision ne consiste pas en une exonération générale des modèles de participation communale de tout contrôle au titre du droit des marchés publics ou d’autres contrôles.
La décision montre en même temps que le droit de la concurrence et le droit des marchés publics reposent sur des critères d’examen différents. Selon la décision, une éventuelle erreur dans la passation de marchés publics ne conduit pas automatiquement à un abus de position dominante de la part de la personne publique.
Questions fréquentes
CJUE C-11/25 art. 102 TFUE : une commune est-elle une entreprise lorsqu’elle attribue la gestion communale des déchets ?
Selon l’arrêt de la CJUE, la décision d’une commune d’attribuer la gestion communale des déchets à une personne morale dont elle détient une partie du capital ne constitue pas l’exercice d’une activité économique. Dans les circonstances examinées par la Cour, la commune agit en tant qu’autorité compétente dans le cadre de prérogatives de puissance publique.
Art. 102 TFUE et droit des marchés publics : une éventuelle erreur de passation entraîne-t-elle automatiquement un abus de position dominante ?
Non. La CJUE a précisé qu’une éventuelle violation des règles relatives aux marchés publics par une entité agissant dans l’exercice de prérogatives de puissance publique ne peut pas être qualifiée d’abus de position dominante au sens de l’art. 102 TFUE.
CJUE C-11/25 : conséquences pratiques pour les entreprises dans la gestion communale des déchets ?
Les entreprises peuvent déduire de l’arrêt qu’en présence de décisions d’organisation communales, il convient d’abord de distinguer entre action de puissance publique et activité économique. La décision n’exclut pas un contrôle au regard d’autres cadres réglementaires applicables, mais concerne l’application de l’art. 102 TFUE à la décision d’attribution concrètement examinée.
Analyse par MTR Legal Rechtsanwälte
La décision de la CJUE dans l’affaire C-11/25 montre l’importance d’une délimitation précise entre action de puissance publique, activité économique et questions de droit des marchés publics. En particulier dans le cas de participations communales, de services publics et de décisions d’organisation liées au marché, différents domaines réglementaires peuvent se recouper sans que leurs conditions soient identiques.
MTR Legal Rechtsanwälte accompagne les entreprises, les investisseurs et les particuliers fortunés dans les questions de droit de la concurrence relatives aux positions dominantes, aux pouvoirs adjudicateurs et aux marchés régulés. Toute personne ayant des questions juridiques sur les effets de la décision ou sur des situations comparables trouvera une assistance complémentaire dans le domaine du conseil juridique en droit de la concurrence.
