HvJ-EU over afvalbeheer door gemeenten

Stand: 15.10.2026

HvJ-EU bakent economische activiteit af van overheidshandelen

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) heeft bij arrest van 10 september 2026 in de zaak C-11/25 beslist over de uitlegging van Art. 102 AEUV (Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, VWEU). Centraal stond de vraag of een gemeente als onderneming handelt wanneer zij het gemeentelijke afvalbeheer opdraagt aan een vennootschap die gedeeltelijk haar eigendom is.

De procedure betrof een rechtsgeding tussen de stadsgemeente Jelgava in Letland en de Letse mededingingsautoriteit. Volgens de mededingingsautoriteit had de gemeente naar nationaal mededingingsrecht misbruik gemaakt van een machtspositie; de gemeente heeft deze beoordeling door de autoriteit aangevochten, het HvJ-EU is haar bij de uitlegging van Art. 102 AEUV uiteindelijk niet gevolgd en de hoofdprocedure is nog niet onherroepelijk afgesloten. Uitgangspunt was besluit nr. 18 van de mededingingsautoriteit van 22 juli 2021 in procedure nr. KL\2.2-5\20\7, dat op 2 augustus 2021 in het Letse staatsblad werd gepubliceerd.

Het HvJ-EU verduidelijkte dat de beslissing van een gemeente om het gemeentelijke afvalbeheer op te dragen aan een rechtspersoon die gedeeltelijk haar eigendom is, geen uitoefening van een economische activiteit vormt. Daarmee valt een dergelijke beslissing onder de in het arrest beschreven omstandigheden niet als activiteit van een onderneming binnen de werkingssfeer van Art. 102 AEUV.

Achtergrond van de Letse hoofdprocedure

Gunning van het gemeentelijke afvalbeheer in Jelgava

De betrokken vennootschap naar Lets recht was actief op het gebied van afvalinzameling en afvalverwerking. De gemeente Jelgava hield 51% van het maatschappelijk kapitaal; de overige 49% werd gehouden door een privaatrechtelijke vennootschap.

De gemeente besloot het gemeentelijke afvalbeheer aan deze vennootschap op te dragen. Op 1 november 2004 sloten beide partijen een dienstverleningsovereenkomst over het afvalbeheer en over de ontwikkeling en bevordering van het afvalbeheersysteem op het grondgebied van de gemeente. De looptijd van de overeenkomst was voorzien tot en met 31 december 2029.

De gunning vond plaats zonder voorafgaande aanbesteding in het kader van een interne procedure. De grondslag was een in het Letse recht voorziene uitzondering voor bepaalde opdrachten aan entiteiten die zijn opgericht voor de vervulling van taken van de aanbestedende dienst.

Beslissing van de Letse mededingingsautoriteit

De Letse mededingingsautoriteit nam op 22 juli 2021 een beslissing waarbij aan de gemeente Jelgava een geldboete werd opgelegd; deze boetebeslissing is niet onherroepelijk, de cassatieprocedure bij de hoogste rechter van Letland (Augstākā tiesa) wordt na de prejudiciële beslissing van het HvJ-EU voortgezet. Volgens aanvullend gepubliceerde informatie bedroeg de boete meer dan 51.000 euro. Voorwerp van het onderzoek waren de organisatie van het huishoudelijk afvalbeheer in het stadsgebied van Jelgava en daarbij, naast de gemeente, ook de gemeentelijke vennootschap.

De mededingingsautoriteit definieerde de relevante markt als de markt voor de inzameling en het vervoer van gemeentelijk afval op het grondgebied van de gemeente Jelgava. Zij stelde zich op het standpunt dat de gemeente door de overdracht van het afvalbeheer en door haar deelneming in de activiteiten van de vennootschap als onderneming had gehandeld.

Volgens de beslissing van de mededingingsautoriteit hadden de gemeente en de vennootschap wegens het exclusieve recht om de betrokken diensten te verrichten een machtspositie op de relevante markt ingenomen. De mededingingsautoriteit zag misbruik daarin dat de gemeente in de interne procedure een exclusief recht tot het verrichten van het gemeentelijke afvalbeheer had gegund, hoewel zij geen volledige zeggenschap over de vennootschap uitoefende. Daardoor waren volgens de autoriteit andere mogelijke dienstverleners van de betrokken markt verdrongen.

Procedure voor de Letse rechterlijke instanties

De gemeente Jelgava verzocht om vernietiging van het besluit van de mededingingsautoriteit. Zij voerde aan dat zij bij de gunning van het afvalbeheer niet als onderneming, maar als publiekrechtelijke rechtspersoon had gehandeld.

De bevoegde regionale bestuursrechter wees het beroep op 28 juni 2022 af. Hij motiveerde dit met de overweging dat de gemeente door het sluiten van de overeenkomst met de vennootschap, waarvan zij aandeelhouder was, als onderneming in de zin van het nationale mededingingsrecht had gehandeld.

De gemeente stelde daartegen cassatieberoep in bij de hoogste rechter van Letland. De nationale procedure draagt het zaaknummer Lieta Nr. A43003821, SKA-18/2025; de beschikking van de hoogste rechter van 8 januari 2025 is geregistreerd onder ECLI:LV:AT:2025:0108.A43003821.6.L. De hoogste rechter verzocht het HvJ-EU om uitlegging van Art. 102 AEUV.

Juridisch kader van de procedure

Art. 102 AEUV en het ondernemingsbegrip

Art. 102 AEUV verbiedt het misbruik maken van een machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan door een of meer ondernemingen, voor zover de handel tussen lidstaten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed. Als voorbeeld noemt Art. 102 lid 2 onder b AEUV onder meer het beperken van de productie, de afzet of de technische ontwikkeling ten nadele van de verbruikers.

Het HvJ-EU sloot aan bij zijn vaste rechtspraak over het ondernemingsbegrip. Volgens die rechtspraak omvat het begrip onderneming in het mededingingsrecht van de Unie elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd.

Van een economische activiteit is volgens deze rechtspraak sprake wanneer goederen of diensten op een bepaalde markt worden aangeboden. Diensten zijn daarbij prestaties die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht; de vergoeding vormt de economische tegenprestatie voor de desbetreffende prestatie.

Overheidsbevoegdheden als afbakening

Van een economische activiteit moeten activiteiten worden onderscheiden die naar hun aard, de daarop toepasselijke regels en hun doel geen verband houden met het economisch leven of die verbonden zijn met de uitoefening van overheidsbevoegdheden. Dergelijke activiteiten kunnen aan de toepassing van de mededingingsregels van de Verdragen zijn onttrokken.

Een publieke entiteit kan daarom slechts ten aanzien van die activiteiten als onderneming worden aangemerkt die als economische activiteiten moeten worden gekwalificeerd. Voorwaarde is bovendien dat deze activiteiten van de uitoefening van overheidsbevoegdheden kunnen worden gescheiden.

Het HvJ-EU verwees in dit verband naar zijn eerdere rechtspraak, bijvoorbeeld over activiteiten van Eurocontrol op het gebied van de controle en bewaking van het luchtruim, over toezichthoudende taken ter bestrijding van milieuverontreiniging in een oliehaven en over de registratie van ondernemingsgegevens op grond van wettelijke meldplichten.

Gemeentelijk afvalbeheer naar Lets recht

Volgens het Letse gemeenterecht behoorde de organisatie van bepaalde openbare nutsvoorzieningen tot de taken van de gemeenten. Daartoe behoorde ook het beheer van het gemeentelijke afvalbeheer.

De Letse afvalbeheerwet bepaalde dat gemeenten, provincies en steden op hun bestuurlijk grondgebied het gemeentelijke afvalbeheer organiseren. Deze regeling hield verband met de omzetting van Unierechtelijke voorschriften uit Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen.

Volgens Art. 4 lid 1 van deze richtlijn moesten de lidstaten de nodige maatregelen nemen opdat afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd zonder de gezondheid van de mens in gevaar te brengen en zonder procédés of methoden te gebruiken die het milieu kunnen schaden. Volgens Art. 6 van de richtlijn moesten de lidstaten de bevoegde autoriteiten oprichten of aanwijzen die verantwoordelijk waren voor de uitvoering van de richtlijn.

Bevoegdheid van het HvJ-EU ondanks zuiver interne situatie

De verwijzende Letse rechter wees erop dat de door de mededingingsautoriteit bestrafte feiten een zuiver interne aard hadden en de handel tussen lidstaten niet ongunstig beïnvloedden. Niettemin achtte de nationale rechter verduidelijking nodig over de uitlegging van Art. 102 AEUV.

Het HvJ-EU bevestigde zijn bevoegdheid. Volgens zijn rechtspraak kan het ook beslissen over vragen van Unierecht wanneer de feiten niet rechtstreeks onder het Unierecht vallen, maar het nationale recht voor zuiver interne gevallen aansluit bij Unierechtelijke bepalingen.

In het onderhavige geval zette de Letse rechter uiteen dat de Letse mededingingswet is vormgegeven met het oog op harmonisatie met het mededingingsrecht van de Unie. In het bijzonder komt de nationale bepaling over de beperking van productie- of verkoophoeveelheden, afzet of technische ontwikkeling ten nadele van de verbruikers overeen met Art. 102 lid 2 onder b AEUV. De toepassing van het nationale recht mocht daarom niet afwijken van de toepassing van het Unierecht.

Beslissing van het HvJ-EU over gemeentelijk afvalbeheer

Afvalbeheer als dienst

Het HvJ-EU stelde om te beginnen vast dat gemeentelijk afvalbeheer als zodanig een economische activiteit kan vormen. Dit kwam ook overeen met de uiteenzetting van de verwijzende rechter en met het standpunt van de partijen in de procedure voor het HvJ-EU.

Doorslaggevend was echter niet alleen de kwalificatie van de dienst zelf. Beoordeeld moest veeleer worden of de gemeente bij de beslissing over de gunning van deze dienst als onderneming handelde, dan wel of zij overheidsbevoegdheden uitoefende.

Beslissing van de gemeente als uitoefening van overheidsbevoegdheden

Volgens de vaststellingen van het HvJ-EU werd de beslissing van de gemeente om aan een rechtspersoon die gedeeltelijk haar eigendom is het recht te verlenen om de afvalbeheerdienst te verrichten, genomen op grond van de Letse afvalbeheerwet. Deze verplichtte de gemeenten tot de organisatie van het gemeentelijke afvalbeheer op hun bestuurlijk grondgebied.

Onder deze omstandigheden biedt een gemeente die naar nationaal recht bevoegd is om de modaliteiten van het afvalbeheer op haar grondgebied vast te stellen, geen goederen of diensten tegen vergoeding op een markt aan. Zij handelt veeleer als bevoegde autoriteit in het kader van de haar wettelijk toegekende overheidsbevoegdheden.

Dit geldt volgens de beslissing van het HvJ-EU ook wanneer de gemeente de betrokken taak overdraagt aan een rechtspersoon die gedeeltelijk haar eigendom is. De gedeeltelijke deelneming in de opdrachtnemende onderneming verandert op zichzelf dus niets aan de kwalificatie van de gunningsbeslissing als overheidshandelen.

Geen andere beoordeling wegens mogelijke aanbestedingsrechtelijke kwesties

Het HvJ-EU verduidelijkte verder dat het voor de mededingingsrechtelijke kwalificatie op grond van Art. 102 AEUV niet relevant is of de beslissing van de gemeente mogelijk in strijd is met nationale of Unierechtelijke voorschriften inzake de gunning van overheidsopdrachten.

Zelfs indien niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden van de interne procedure volgens het nationale aanbestedingsrecht, zou een dergelijke mogelijke inbreuk van een publieke entiteit in het kader van overheidsbevoegdheden niet kunnen worden beoordeeld als misbruik van een machtspositie in de zin van Art. 102 AEUV.

Het Hof wees er bovendien op dat een dergelijke beslissing eventueel kan worden aangevochten bij de instanties die bevoegd zijn voor overheidsopdrachten. Daarmee scheidde het HvJ-EU de vraag van een mogelijke aanbestedingsrechtelijke toetsing van de toepassing van het verbod op misbruik op grond van Art. 102 AEUV.

Kwalificatie als concessie of dienstenopdracht niet relevant

Ook de mogelijke kwalificatie van de overeenkomst tussen de gemeente en de opdrachtnemende onderneming als concessie voor openbare diensten of als overheidsopdracht voor diensten wijzigde volgens het HvJ-EU niets aan de beoordeling.

Voor het geval van een concessie benadrukte het Hof dat Art. 102 AEUV in beginsel niet ziet op de gunning van een concessieovereenkomst door een gemeente wanneer deze als drager van openbaar gezag handelt. Voor het geval van een overheidsopdracht voor diensten wees het HvJ-EU erop dat de inkoopactiviteit niet los van het latere gebruik kan worden beschouwd. Bij een gemeente die in het kader van overheidsbevoegdheden het gemeentelijke afvalbeheer gunt, is echter geen sprake van later economisch gebruik van deze dienst door de gemeente.

Kernpunten van het arrest C-11/25

De beslissing van het HvJ-EU bevat meerdere afbakeningen die van belang zijn voor de toepassing van Art. 102 AEUV op publieke instanties:

• Het ondernemingsbegrip in het mededingingsrecht veronderstelt een economische activiteit.

• Publieke instanties kunnen alleen ten aanzien van economische activiteiten als ondernemingen gelden.

• Overheidshandelen moet worden onderscheiden van economische activiteiten.

• De organisatie van gemeentelijk afvalbeheer kan op grond van wettelijke bevoegdheid overheidshandelen vormen.

• De gedeeltelijke deelneming van de gemeente in de opdrachtnemende dienstverlener leidt niet zonder meer tot een economische activiteit van de gemeente.

• Mogelijke vragen van aanbestedingsrecht vervangen niet de voorwaarden voor misbruik van een machtspositie op grond van Art. 102 AEUV.

Het HvJ-EU beantwoordde de vraag van de Letse rechter aldus dat Art. 102 AEUV zo moet worden uitgelegd dat de beslissing van een gemeente om het gemeentelijke afvalbeheer op te dragen aan een rechtspersoon die gedeeltelijk haar eigendom is, geen uitoefening van een economische activiteit vormt.

Betekenis voor publieke instanties en marktdeelnemers

Het arrest preciseert de grens tussen de uitvoering van overheidstaken en economische activiteit in het Europese mededingingsrecht. Voor Art. 102 AEUV komt het niet uitsluitend erop aan of de overgedragen prestatie op de markt ook door ondernemingen zou kunnen worden verricht. Bepalend is veeleer of de publieke instantie zelf als marktdeelnemer optreedt of dat zij op wettelijke grondslag een publieke taak organiseert.

Voor ondernemingen die actief zijn op markten waarop publieke taken worden vervuld, blijft de nauwkeurige kwalificatie van het desbetreffende bestuurlijke handelen essentieel. Het HvJ-EU heeft in het concrete geval alleen de beslissing van de gemeente over de organisatie en gunning van het gemeentelijke afvalbeheer beoordeeld; over het hoofdgeding beslist de hoogste rechter van Letland, de procedure is in zoverre niet onherroepelijk afgesloten. De kernuitspraak betreft niet een algemene vrijstelling van gemeentelijke deelnemingsmodellen van aanbestedingsrechtelijke of andere controle.

Tegelijkertijd maakt de beslissing duidelijk dat mededingingsrecht en aanbestedingsrecht verschillende toetsingsmaatstaven hebben. Een mogelijke fout bij de gunning van overheidsopdrachten leidt volgens de beslissing niet automatisch tot misbruik van een machtspositie door de publieke instantie.

Veelgestelde vragen

HvJ-EU C-11/25 Art. 102 AEUV: Is een gemeente bij de gunning van gemeentelijk afvalbeheer een onderneming?

Volgens het arrest van het HvJ-EU is de beslissing van een gemeente om het gemeentelijke afvalbeheer op te dragen aan een rechtspersoon die gedeeltelijk haar eigendom is, geen uitoefening van een economische activiteit. Onder de door het Hof onderzochte omstandigheden handelt de gemeente als bevoegde autoriteit in het kader van overheidsbevoegdheden.

Art. 102 AEUV en aanbestedingsrecht: Leidt een mogelijke aanbestedingsfout automatisch tot misbruik van een machtspositie?

Nee. Het HvJ-EU verduidelijkte dat een mogelijke inbreuk op voorschriften inzake overheidsopdrachten door een instantie die als overheid handelt, niet kan worden gekwalificeerd als misbruik van een machtspositie in de zin van Art. 102 AEUV.

HvJ-EU C-11/25 praktische gevolgen voor ondernemingen bij gemeentelijk afvalbeheer?

Ondernemingen kunnen uit het arrest afleiden dat bij gemeentelijke organisatiebeslissingen eerst onderscheid moet worden gemaakt tussen overheidshandelen en economische activiteit. De beslissing sluit een controle op grond van andere toepasselijke regelingen niet uit, maar betreft de toepassing van Art. 102 AEUV op de concreet onderzochte gunningsbeslissing.

Duiding door MTR Legal Rechtsanwälte

De beslissing van het HvJ-EU in zaak C-11/25 laat zien hoe belangrijk de precieze afbakening tussen overheidshandelen, economische activiteit en aanbestedingsrechtelijke vraagstukken is. Juist bij gemeentelijke deelnemingen, openbare diensten en marktgerelateerde organisatiebeslissingen kunnen verschillende regelgevingsgebieden samenkomen zonder dat hun voorwaarden samenvallen.

MTR Legal Rechtsanwälte begeleidt ondernemingen, investeerders en vermogende particulieren bij mededingingsrechtelijke vraagstukken met betrekking tot machtsposities, aanbestedende diensten en gereguleerde markten. Wie juridische vragen heeft over de gevolgen van de beslissing of over vergelijkbare constellaties, vindt verdere ondersteuning op het gebied van juridisch advies in het mededingingsrecht.