El EuGH delimita la actividad económica frente a la actuación soberana
El Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH, Tribunal de Justicia de la Unión Europea) se pronunció mediante sentencia de 10 de septiembre de 2026 en el asunto C-11/25 sobre la interpretación del Art. 102 AEUV (Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). En el centro del asunto se encontraba la cuestión de si un municipio actúa como empresa cuando adjudica la gestión municipal de residuos a una sociedad que le pertenece parcialmente.
El procedimiento se refería a un litigio entre la ciudad municipal de Jelgava, en Letonia, y el Consejo de la Competencia letón. A juicio del Consejo de la Competencia, el municipio había abusado de una posición dominante conforme al Derecho nacional de la competencia; el municipio impugnó esta valoración de la autoridad, y el EuGH, en la interpretación del Art. 102 AEUV, se apartó en definitiva de dicha valoración de la autoridad; el procedimiento principal no ha concluido con fuerza de cosa juzgada. El punto de partida fue la Decisión n.º 18 del Consejo de la Competencia de 22 de julio de 2021 en el procedimiento n.º KL\2.2-5\20\7, publicada el 2 de agosto de 2021 en el Diario Oficial letón.
El EuGH aclaró que la decisión de un municipio de adjudicar la gestión municipal de residuos a una persona jurídica que le pertenece parcialmente no constituye el ejercicio de una actividad económica. Por tanto, en las circunstancias descritas en la sentencia, tal decisión no queda comprendida en el ámbito de aplicación del Art. 102 AEUV como actividad de una empresa.
Antecedentes del procedimiento principal letón
Adjudicación de la gestión municipal de residuos en Jelgava
La sociedad afectada, de Derecho letón, operaba en el ámbito de la recogida y el tratamiento de residuos. El municipio de Jelgava poseía el 51 % de su capital social; el 49 % restante estaba en manos de una sociedad de Derecho privado.
El municipio decidió adjudicar la gestión municipal de residuos a dicha sociedad. El 1 de noviembre de 2004, ambas partes celebraron un contrato de servicios relativo a la gestión de residuos, así como al desarrollo y fomento del sistema de gestión de residuos en el término municipal. La duración del contrato estaba prevista hasta el 31 de diciembre de 2029.
La adjudicación se realizó sin licitación previa, en el marco de un procedimiento interno. La base fue una excepción prevista en el Derecho letón para determinados contratos con entidades creadas para el cumplimiento de tareas del poder adjudicador.
Decisión del Consejo de la Competencia letón
El Consejo de la Competencia letón dictó el 22 de julio de 2021 una decisión por la que se impuso una multa al municipio de Jelgava; dicha decisión sancionadora no es firme, y el recurso de casación ante el Tribunal Supremo de Letonia continuará tras la cuestión prejudicial resuelta por el EuGH. Según información adicional publicada, la multa ascendía a más de 51.000 euros. El objeto de la investigación era la organización de la gestión de residuos domésticos en el término urbano de Jelgava y, además del municipio, también la sociedad municipal.
El Consejo de la Competencia definió el mercado pertinente como el mercado de recogida y transporte de residuos municipales en el territorio del municipio de Jelgava. Sostuvo que el municipio había actuado como empresa al transferir la gestión de residuos y mediante su participación en la actividad de la sociedad.
Según la decisión del Consejo de la Competencia, el municipio y la sociedad habrían ostentado una posición dominante en el mercado pertinente debido al derecho exclusivo de prestación de los servicios de que se trataba. El Consejo de la Competencia apreció un abuso en el hecho de que el municipio hubiera otorgado en el procedimiento interno un derecho exclusivo para la prestación de la gestión municipal de residuos, aunque no ejerciera un control total sobre la sociedad. Con ello, a juicio de la autoridad, otros posibles prestadores de servicios fueron desplazados del mercado correspondiente.
Procedimiento ante los tribunales letones
El municipio de Jelgava solicitó la anulación de la decisión del Consejo de la Competencia. Alegó que, al adjudicar la gestión de residuos, no había actuado como empresa, sino como persona jurídica de Derecho público.
El Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo competente desestimó el recurso el 28 de junio de 2022. Fundamentó su decisión en que el municipio, al celebrar el contrato con la sociedad de la que era accionista, había actuado como empresa en el sentido del Derecho nacional de la competencia.
El municipio interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo de Letonia. El procedimiento nacional lleva el número de asunto Lieta Nr. A43003821, SKA-18/2025; la resolución del Tribunal Supremo de 8 de enero de 2025 consta bajo el ECLI:LV:AT:2025:0108.A43003821.6.L. El Tribunal Supremo solicitó al EuGH una interpretación del Art. 102 AEUV.
Marco jurídico del procedimiento
Art. 102 AEUV y el concepto de empresa
El Art. 102 AEUV prohíbe la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado interior o en una parte sustancial del mismo por una o varias empresas, en la medida en que pueda afectar al comercio entre Estados miembros. Como ejemplo, el Art. 102, apartado 2, letra b), AEUV menciona, entre otros, la limitación de la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores.
El EuGH se remitió a su jurisprudencia reiterada sobre el concepto de empresa. Según esta, el concepto de empresa en el Derecho de la competencia de la Unión comprende toda entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su forma jurídica y de su modo de financiación.
Conforme a dicha jurisprudencia, existe una actividad económica cuando se ofrecen bienes o servicios en un mercado determinado. Los servicios son prestaciones que, por regla general, se realizan a cambio de una remuneración; la remuneración constituye la contraprestación económica de la prestación correspondiente.
Potestades públicas como criterio de delimitación
Deben distinguirse de una actividad económica aquellas actividades que, por su naturaleza, por las normas que las regulan y por su objeto, no guardan relación con la vida económica o están vinculadas al ejercicio de potestades públicas. Tales actividades pueden quedar excluidas de la aplicación de las normas de competencia de los Tratados.
Por tanto, una entidad pública solo puede ser considerada empresa respecto de aquellas actividades que deban calificarse como actividades económicas. Además, es requisito que dichas actividades puedan separarse del ejercicio de potestades públicas.
En este contexto, el EuGH remitió a su jurisprudencia anterior, por ejemplo, sobre actividades de Eurocontrol en el ámbito del control y la vigilancia del espacio aéreo, sobre tareas de vigilancia para combatir la contaminación medioambiental en un puerto petrolero y sobre la recopilación de datos empresariales sobre la base de obligaciones legales de comunicación.
Gestión municipal de residuos conforme al Derecho letón
Conforme al Derecho municipal letón, la organización de determinados servicios públicos de abastecimiento formaba parte de las competencias de los municipios. Entre ellas se incluía también la administración de la gestión municipal de residuos.
La Ley letona de gestión de residuos preveía que los municipios, provincias y ciudades organizaran la gestión municipal de residuos en su territorio administrativo. Esta regulación guardaba relación con la transposición de exigencias del Derecho de la Unión derivadas de la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos.
Según el Art. 4, apartado 1, de dicha Directiva, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para que los residuos fueran valorizados o eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos o métodos que pudieran perjudicar al medio ambiente. Conforme al Art. 6 de la Directiva, los Estados miembros debían crear o designar las autoridades competentes responsables de la aplicación de la Directiva.
Competencia del EuGH pese a tratarse de una situación interna
El tribunal letón remitente señaló que los hechos sancionados por el Consejo de la Competencia tenían carácter puramente interno y no afectaban al comercio entre Estados miembros. No obstante, el tribunal nacional consideró necesario aclarar la interpretación del Art. 102 AEUV.
El EuGH afirmó su competencia. Según su jurisprudencia, también puede pronunciarse sobre cuestiones de Derecho de la Unión cuando los hechos no están comprendidos directamente en el Derecho de la Unión, pero el Derecho nacional se remite a normas del Derecho de la Unión para supuestos puramente internos.
En el presente caso, el tribunal letón expuso que la Ley letona de competencia estaba configurada con vistas a una armonización con el Derecho de la competencia de la Unión. En particular, la disposición nacional sobre la restricción de cantidades de producción o venta, de mercados o del desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores se correspondía con el Art. 102, apartado 2, letra b), AEUV. Por ello, la aplicación del Derecho nacional no podía apartarse de la aplicación del Derecho de la Unión.
Decisión del EuGH sobre la gestión municipal de residuos
La gestión de residuos como servicio
El EuGH constató en primer lugar que la gestión municipal de residuos, como tal, puede constituir una actividad económica. Esto coincidía también con la exposición del tribunal remitente y con la postura de las partes en el procedimiento ante el EuGH.
Sin embargo, lo decisivo no era únicamente la calificación del propio servicio. Más bien debía valorarse si el municipio, al decidir sobre la adjudicación de dicho servicio, actuaba como empresa o si ejercía potestades públicas.
Decisión del municipio como ejercicio de potestades públicas
Según las apreciaciones del EuGH, la decisión del municipio de conceder a una persona jurídica que le pertenecía parcialmente el derecho a prestar el servicio de gestión de residuos se adoptó sobre la base de la Ley letona de gestión de residuos. Esta obligaba a los municipios a organizar la gestión municipal de residuos en su territorio administrativo.
En estas circunstancias, un municipio que, conforme al Derecho nacional, es competente para determinar las modalidades de la gestión de residuos en su territorio no ofrece bienes o servicios a cambio de remuneración en un mercado. Actúa, más bien, como autoridad competente en el marco de las potestades públicas que le han sido conferidas por ley.
Según la decisión del EuGH, esto también es aplicable cuando el municipio transfiere la tarea de que se trata a una persona jurídica que le pertenece parcialmente. Por tanto, la participación parcial en la empresa encargada no modifica por sí sola la calificación de la decisión de adjudicación como actuación soberana.
Sin valoración distinta por posibles cuestiones de contratación pública
El EuGH aclaró además que, para la calificación en materia de competencia conforme al Art. 102 AEUV, es irrelevante que la decisión del municipio pueda infringir normas nacionales o de la Unión sobre adjudicación de contratos públicos.
Aun cuando no se hubieran cumplido los requisitos del procedimiento interno conforme al Derecho nacional de contratación pública, tal posible infracción por parte de una entidad pública en el marco de potestades públicas no podría calificarse como explotación abusiva de una posición dominante en el sentido del Art. 102 AEUV.
El Tribunal de Justicia señaló asimismo que tal decisión podría, en su caso, impugnarse ante los órganos competentes en materia de contratación pública. Con ello, el EuGH separó la cuestión de un posible control en materia de contratación pública de la aplicación de la prohibición de abuso prevista en el Art. 102 AEUV.
Irrelevancia de la calificación como concesión o contrato de servicios
La posible calificación del contrato entre el municipio y la empresa encargada como concesión pública de servicios o como contrato público de servicios tampoco modificó, según el EuGH, la valoración.
Para el supuesto de una concesión, el Tribunal de Justicia destacó que el Art. 102 AEUV no se refiere, en principio, a la adjudicación de un contrato de concesión por un municipio cuando este actúa como autoridad pública. Para el supuesto de un contrato público de servicios, el EuGH señaló que la actividad de adquisición no puede contemplarse aisladamente de la utilización posterior. Sin embargo, en el caso de un municipio que adjudica la gestión municipal de residuos en el marco de potestades públicas, no existe una utilización económica posterior de dicho servicio por parte del municipio.
Mensajes clave de la sentencia C-11/25
La decisión del EuGH contiene varias delimitaciones que son relevantes para la aplicación del Art. 102 AEUV a entidades públicas:
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El concepto de empresa en el Derecho de la competencia presupone una actividad económica.
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Las entidades públicas solo pueden considerarse empresas respecto de actividades económicas.
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La actuación soberana debe separarse de la actividad económica.
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La organización de la gestión municipal de residuos puede constituir actuación soberana en virtud de una competencia legal.
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La participación parcial del municipio en el prestador de servicios encargado no conduce sin más a una actividad económica del municipio.
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Las posibles cuestiones de contratación pública no sustituyen los requisitos de un abuso de posición dominante conforme al Art. 102 AEUV.
El EuGH respondió a la cuestión del tribunal letón en el sentido de que el Art. 102 AEUV debe interpretarse en el sentido de que la decisión de un municipio de adjudicar la gestión municipal de residuos a una persona jurídica que le pertenece parcialmente no constituye el ejercicio de una actividad económica.
Relevancia para entidades públicas y operadores del mercado
La sentencia precisa la frontera entre el cumplimiento de funciones soberanas y la actividad económica en el Derecho europeo de la competencia. A efectos del Art. 102 AEUV, no basta con determinar si la prestación transferida también podría ser realizada en el mercado por empresas. Lo determinante es, más bien, si la entidad pública actúa ella misma como operador de mercado o si organiza una función pública sobre una base legal.
Para las empresas que operan en mercados con cumplimiento de funciones públicas, sigue siendo esencial la calificación exacta de la actuación administrativa correspondiente. En el caso concreto, el EuGH solo valoró la decisión del municipio sobre la organización y adjudicación de la gestión municipal de residuos; el litigio principal será resuelto por el Tribunal Supremo de Letonia, por lo que el procedimiento no ha concluido con fuerza de cosa juzgada en este extremo. La afirmación central no tiene por objeto una exención general de los modelos de participación municipal respecto del control en materia de contratación pública o de otros controles.
Al mismo tiempo, la decisión pone de manifiesto que el Derecho de la competencia y el Derecho de la contratación pública tienen criterios de examen distintos. Según la decisión, un posible error en la adjudicación de contratos públicos no conduce automáticamente a un abuso de posición dominante por parte de la entidad pública.
Preguntas frecuentes
EuGH C-11/25 Art. 102 AEUV: ¿Es un municipio una empresa al adjudicar la gestión municipal de residuos?
Según la sentencia del EuGH, la decisión de un municipio de adjudicar la gestión municipal de residuos a una persona jurídica que le pertenece parcialmente no constituye el ejercicio de una actividad económica. En las circunstancias examinadas por el Tribunal de Justicia, el municipio actúa como autoridad competente en el marco de potestades públicas.
Art. 102 AEUV y contratación pública: ¿Un posible error de adjudicación conduce automáticamente a un abuso de posición dominante?
No. El EuGH aclaró que una posible infracción de las normas sobre contratos públicos por parte de una entidad que actúa en ejercicio de potestades públicas no puede calificarse como abuso de una posición dominante en el sentido del Art. 102 AEUV.
EuGH C-11/25: consecuencias prácticas para empresas en la gestión municipal de residuos
Las empresas pueden extraer de la sentencia que, en las decisiones de organización municipal, primero debe distinguirse entre actuación soberana y actividad económica. La decisión no excluye un control conforme a otros marcos normativos aplicables, pero se refiere a la aplicación del Art. 102 AEUV a la decisión de adjudicación concretamente examinada.
Valoración de MTR Legal Rechtsanwälte
La decisión del EuGH en el asunto C-11/25 muestra la importancia de delimitar con precisión entre actuación soberana, actividad económica y cuestiones de contratación pública. Especialmente en participaciones municipales, servicios públicos y decisiones organizativas relacionadas con el mercado, pueden concurrir distintos ámbitos normativos sin que sus requisitos sean coincidentes.
MTR Legal Rechtsanwälte asesora a empresas, inversores y particulares con grandes patrimonios en cuestiones de Derecho de la competencia relacionadas con posiciones dominantes, poderes adjudicadores y mercados regulados. Quien tenga preguntas jurídicas sobre los efectos de la decisión o sobre configuraciones comparables puede encontrar apoyo adicional en el área de asesoramiento jurídico en Derecho de la competencia.
