TSUE o gospodarowaniu odpadami przez gminy

Stand: 15.10.2026

TSUE odróżnia działalność gospodarczą od działania władczego

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE, Court of Justice of the European Union) wyrokiem z 10 września 2026 r. w sprawie C-11/25 rozstrzygnął kwestię wykładni art. 102 AEUV (Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, TFUE). W centrum sprawy znajdowało się pytanie, czy gmina działa jako przedsiębiorstwo, gdy powierza komunalne gospodarowanie odpadami spółce, której częściowo jest właścicielem.

Postępowanie dotyczyło sporu między miastem Jelgava na Łotwie a łotewską Radą ds. Konkurencji. Zdaniem Rady ds. Konkurencji gmina nadużyła pozycji dominującej na podstawie krajowego prawa konkurencji; gmina zakwestionowała tę ocenę organu, a TSUE w rezultacie sprzeciwił się jej w zakresie wykładni art. 102 AEUV, przy czym postępowanie główne nie zostało prawomocnie zakończone. Punktem wyjścia była decyzja nr 18 Rady ds. Konkurencji z 22 lipca 2021 r. w postępowaniu nr KL\2.2-5\20\7, opublikowana 2 sierpnia 2021 r. w łotewskim dzienniku urzędowym.

TSUE wyjaśnił, że decyzja gminy o powierzeniu komunalnego gospodarowania odpadami osobie prawnej, której gmina częściowo jest właścicielem, nie stanowi wykonywania działalności gospodarczej. Tym samym taka decyzja, w okolicznościach opisanych w wyroku, nie podlega zakresowi zastosowania art. 102 AEUV jako działalność przedsiębiorstwa.

Tło łotewskiego postępowania głównego

Powierzenie komunalnego gospodarowania odpadami w Jelgavie

Spółka prawa łotewskiego, której dotyczyła sprawa, prowadziła działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Gmina Jelgava posiadała 51% jej kapitału zakładowego; pozostałe 49% należało do spółki prawa prywatnego.

Gmina postanowiła powierzyć komunalne gospodarowanie odpadami tej spółce. 1 listopada 2004 r. obie strony zawarły umowę o świadczenie usług w zakresie gospodarowania odpadami oraz rozwoju i wspierania systemu gospodarowania odpadami na obszarze gminy. Okres obowiązywania umowy przewidziano do 31 grudnia 2029 r.

Powierzenie nastąpiło bez wcześniejszego przetargu, w ramach procedury wewnętrznej. Podstawą był przewidziany w prawie łotewskim wyjątek dla określonych zamówień udzielanych podmiotom utworzonym w celu realizacji zadań instytucji zamawiającej.

Decyzja łotewskiej Rady ds. Konkurencji

Łotewska Rada ds. Konkurencji wydała 22 lipca 2021 r. decyzję, na mocy której na gminę Jelgava nałożono karę pieniężną; decyzja ta nie jest ostateczna, a postępowanie kasacyjne przed Sądem Najwyższym Łotwy (Supreme Court of Latvia) będzie kontynuowane po wydaniu orzeczenia prejudycjalnego przez TSUE. Z dodatkowo opublikowanych informacji wynika, że kara pieniężna wynosiła ponad 51 000 euro. Przedmiotem badania była organizacja gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych na obszarze miasta Jelgava, przy czym obok gminy analizą objęto również spółkę komunalną.

Rada ds. Konkurencji zdefiniowała rynek właściwy jako rynek zbierania i transportu odpadów komunalnych na obszarze gminy Jelgava. Uznała, że gmina, przekazując gospodarowanie odpadami oraz uczestnicząc w działalności spółki, działała jako przedsiębiorstwo.

Zgodnie z decyzją Rady ds. Konkurencji gmina i spółka, ze względu na wyłączne prawo do świadczenia danych usług, posiadały pozycję dominującą na rynku właściwym. Rada ds. Konkurencji dopatrzyła się nadużycia w tym, że gmina w procedurze wewnętrznej przyznała wyłączne prawo do świadczenia usług komunalnego gospodarowania odpadami, mimo że nie sprawowała pełnej kontroli nad spółką. W ocenie organu doprowadziło to do wyparcia z danego rynku innych potencjalnych usługodawców.

Postępowanie przed sądami łotewskimi

Gmina Jelgava wniosła o uchylenie decyzji Rady ds. Konkurencji. Podnosiła, że przy powierzaniu gospodarowania odpadami działała nie jako przedsiębiorstwo, lecz jako osoba prawna prawa publicznego.

Właściwy regionalny sąd administracyjny oddalił skargę 28 czerwca 2022 r. Uzasadnił to tym, że gmina, zawierając umowę ze spółką, której była wspólnikiem, działała jako przedsiębiorstwo w rozumieniu krajowego prawa konkurencji.

Gmina wniosła od tego skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego Łotwy. Postępowanie krajowe nosi sygnaturę akt Lieta Nr. A43003821, SKA-18/2025; postanowienie Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2025 r. zostało udokumentowane pod numerem ECLI:LV:AT:2025:0108.A43003821.6.L. Sąd Najwyższy zwrócił się do TSUE o wykładnię art. 102 AEUV.

Ramy prawne postępowania

Art. 102 AEUV i pojęcie przedsiębiorstwa

Art. 102 AEUV zakazuje nadużywania przez jedno lub więcej przedsiębiorstw pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub na jego znacznej części, o ile może to wpływać na handel między państwami członkowskimi. Jako przykład art. 102 ust. 2 lit. b AEUV wymienia między innymi ograniczanie produkcji, zbytu lub postępu technicznego ze szkodą dla konsumentów.

TSUE nawiązał do swojego utrwalonego orzecznictwa dotyczącego pojęcia przedsiębiorstwa. Zgodnie z nim pojęcie przedsiębiorstwa w unijnym prawie konkurencji obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy prawnej i sposobu finansowania.

Zgodnie z tym orzecznictwem działalność gospodarcza występuje wtedy, gdy towary lub usługi są oferowane na określonym rynku. Usługami są przy tym świadczenia wykonywane co do zasady za wynagrodzeniem; wynagrodzenie stanowi ekonomiczne świadczenie wzajemne za dane świadczenie.

Uprawnienia władcze jako kryterium rozgraniczenia

Od działalności gospodarczej należy odróżnić czynności, które ze względu na swój charakter, obowiązujące je zasady i swój przedmiot nie mają związku z życiem gospodarczym albo są związane z wykonywaniem uprawnień władzy publicznej. Takie czynności mogą pozostawać poza zakresem stosowania reguł konkurencji przewidzianych w traktatach.

Jednostka publiczna może zatem zostać uznana za przedsiębiorstwo wyłącznie w odniesieniu do takich czynności, które należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą. Warunkiem jest ponadto możliwość oddzielenia tych czynności od wykonywania uprawnień władczych.

TSUE odwołał się w tym kontekście do swojego wcześniejszego orzecznictwa, między innymi dotyczącego działalności Eurocontrol w zakresie kontroli i nadzoru przestrzeni powietrznej, zadań nadzorczych służących zwalczaniu zanieczyszczenia środowiska w porcie naftowym oraz gromadzenia danych przedsiębiorstw na podstawie ustawowych obowiązków sprawozdawczych.

Komunalne gospodarowanie odpadami według prawa łotewskiego

Zgodnie z łotewskim prawem gminnym organizacja określonych publicznych usług użyteczności należała do zadań gmin. Obejmowało to także zarządzanie komunalnym gospodarowaniem odpadami.

Łotewska ustawa o gospodarowaniu odpadami przewidywała, że gminy, prowincje i miasta organizują komunalne gospodarowanie odpadami na swoim obszarze administracyjnym. Regulacja ta pozostawała w związku z wdrożeniem unijnych wymogów wynikających z dyrektywy 75/442/EWG w sprawie odpadów.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie były zobowiązane do podjęcia niezbędnych środków, aby odpady były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod mogących szkodzić środowisku. Zgodnie z art. 6 dyrektywy państwa członkowskie musiały ustanowić lub wyznaczyć właściwe organy odpowiedzialne za wykonanie dyrektywy.

Właściwość TSUE mimo krajowego charakteru stanu faktycznego

Łotewski sąd odsyłający wskazał, że stan faktyczny ukarany przez Radę ds. Konkurencji miał charakter czysto wewnętrzny i nie wpływał na handel między państwami członkowskimi. Mimo to sąd krajowy uznał, że potrzebne jest wyjaśnienie wykładni art. 102 AEUV.

TSUE potwierdził swoją właściwość. Zgodnie z jego orzecznictwem może on rozstrzygać kwestie prawa Unii także wtedy, gdy stan faktyczny nie podlega bezpośrednio prawu Unii, jeżeli prawo krajowe w sprawach czysto wewnętrznych odwołuje się do regulacji unijnych.

W niniejszej sprawie sąd łotewski wyjaśnił, że łotewska ustawa o konkurencji została ukształtowana z myślą o harmonizacji z unijnym prawem konkurencji. W szczególności krajowy przepis dotyczący ograniczania wielkości produkcji lub sprzedaży, zbytu albo postępu technicznego ze szkodą dla konsumentów odpowiada art. 102 ust. 2 lit. b AEUV. Stosowanie prawa krajowego nie powinno zatem odbiegać od stosowania prawa Unii.

Rozstrzygnięcie TSUE dotyczące komunalnego gospodarowania odpadami

Gospodarowanie odpadami jako usługa

TSUE stwierdził najpierw, że komunalne gospodarowanie odpadami jako takie może stanowić działalność gospodarczą. Odpowiadało to również stanowisku sądu odsyłającego oraz poglądom uczestników postępowania przed TSUE.

Decydująca nie była jednak wyłącznie kwalifikacja samej usługi. Należało raczej ocenić, czy gmina, podejmując decyzję o powierzeniu tej usługi, działała jako przedsiębiorstwo, czy też wykonywała uprawnienia władcze.

Decyzja gminy jako wykonywanie uprawnień władczych

Zgodnie z ustaleniami TSUE decyzja gminy o przyznaniu osobie prawnej, której gmina częściowo jest właścicielem, prawa do świadczenia usług gospodarowania odpadami została podjęta na podstawie łotewskiej ustawy o gospodarowaniu odpadami. Ustawa ta zobowiązywała gminy do organizacji komunalnego gospodarowania odpadami na ich obszarze administracyjnym.

W takich okolicznościach gmina, która zgodnie z prawem krajowym jest właściwa do określenia sposobów gospodarowania odpadami na swoim obszarze, nie oferuje na rynku towarów ani usług za wynagrodzeniem. Działa raczej jako właściwy organ w ramach ustawowo przyznanych jej uprawnień władczych.

Zgodnie z rozstrzygnięciem TSUE dotyczy to również sytuacji, gdy gmina przekazuje dane zadanie osobie prawnej, której częściowo jest właścicielem. Częściowy udział w zleceniobiorcy sam w sobie nie zmienia zatem kwalifikacji decyzji o powierzeniu zadania jako działania władczego.

Brak odmiennej oceny z powodu możliwych kwestii z zakresu zamówień publicznych

TSUE wyjaśnił ponadto, że dla kwalifikacji na gruncie prawa konkurencji zgodnie z art. 102 AEUV bez znaczenia jest to, czy decyzja gminy mogła ewentualnie naruszać krajowe lub unijne przepisy dotyczące udzielania zamówień publicznych.

Nawet jeśli przesłanki procedury wewnętrznej przewidzianej w krajowym prawie zamówień publicznych nie byłyby spełnione, takie ewentualne naruszenie przez podmiot publiczny działający w ramach uprawnień władczych nie mogłoby zostać ocenione jako nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 AEUV.

Trybunał wskazał ponadto, że taka decyzja może być ewentualnie kwestionowana przed organami właściwymi w sprawach zamówień publicznych. W ten sposób TSUE oddzielił kwestię możliwej kontroli na gruncie prawa zamówień publicznych od stosowania zakazu nadużycia przewidzianego w art. 102 AEUV.

Kwalifikacja jako koncesja albo zamówienie na usługi bez znaczenia

Także możliwa kwalifikacja umowy między gminą a wybranym przedsiębiorstwem jako koncesji na usługi publiczne albo jako zamówienia publicznego na usługi nie zmieniła, zdaniem TSUE, tej oceny.

W przypadku koncesji Trybunał podkreślił, że art. 102 AEUV zasadniczo nie dotyczy udzielenia umowy koncesji przez gminę, jeżeli działa ona jako organ władzy publicznej. W przypadku zamówienia publicznego na usługi TSUE wskazał, że działalności zakupowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od późniejszego wykorzystania. W przypadku gminy, która w ramach uprawnień władczych powierza komunalne gospodarowanie odpadami, nie występuje jednak późniejsze gospodarcze wykorzystanie tej usługi przez gminę.

Kluczowe tezy wyroku C-11/25

Rozstrzygnięcie TSUE zawiera kilka rozgraniczeń istotnych dla stosowania art. 102 AEUV wobec podmiotów publicznych:

• Pojęcie przedsiębiorstwa w prawie konkurencji wymaga prowadzenia działalności gospodarczej.

• Podmioty publiczne mogą być uznane za przedsiębiorstwa wyłącznie w odniesieniu do działalności gospodarczej.

• Działanie władcze należy odróżnić od działalności gospodarczej.

• Organizacja komunalnego gospodarowania odpadami może, ze względu na ustawową właściwość, stanowić działanie władcze.

• Częściowy udział gminy w wybranym usługodawcy nie prowadzi automatycznie do uznania działalności gminy za działalność gospodarczą.

• Możliwe kwestie z zakresu prawa zamówień publicznych nie zastępują przesłanek nadużycia pozycji dominującej zgodnie z art. 102 AEUV.

TSUE odpowiedział na pytanie sądu łotewskiego w ten sposób, że art. 102 AEUV należy interpretować tak, iż decyzja gminy o powierzeniu komunalnego gospodarowania odpadami osobie prawnej, której gmina częściowo jest właścicielem, nie stanowi wykonywania działalności gospodarczej.

Znaczenie dla podmiotów publicznych i uczestników rynku

Wyrok doprecyzowuje granicę między wykonywaniem zadań publicznych w formie władczej a działalnością gospodarczą w europejskim prawie konkurencji. Dla art. 102 AEUV nie jest decydujące wyłącznie to, czy przekazana usługa mogłaby być również świadczona na rynku przez przedsiębiorstwa. Istotne jest raczej to, czy sam podmiot publiczny występuje jako uczestnik rynku, czy też organizuje zadanie publiczne na podstawie ustawy.

Dla przedsiębiorstw działających na rynkach związanych z wykonywaniem zadań publicznych zasadnicze znaczenie ma nadal dokładna kwalifikacja danego działania administracji. TSUE w konkretnej sprawie ocenił jedynie decyzję gminy dotyczącą organizacji i powierzenia komunalnego gospodarowania odpadami; o sporze głównym rozstrzyga Sąd Najwyższy Łotwy, a postępowanie w tym zakresie nie zostało prawomocnie zakończone. Główna teza wyroku nie dotyczy ogólnego wyłączenia komunalnych modeli udziałowych spod kontroli na gruncie prawa zamówień publicznych ani innych form kontroli.

Jednocześnie rozstrzygnięcie pokazuje, że prawo konkurencji i prawo zamówień publicznych posługują się różnymi kryteriami oceny. Zgodnie z wyrokiem ewentualny błąd przy udzielaniu zamówień publicznych nie prowadzi automatycznie do nadużycia pozycji dominującej przez podmiot publiczny.

Częste pytania

TSUE C-11/25 art. 102 AEUV: czy gmina przy powierzaniu komunalnego gospodarowania odpadami jest przedsiębiorstwem?

Zgodnie z wyrokiem TSUE decyzja gminy o powierzeniu komunalnego gospodarowania odpadami osobie prawnej, której gmina częściowo jest właścicielem, nie stanowi wykonywania działalności gospodarczej. W okolicznościach zbadanych przez Trybunał gmina działa jako właściwy organ w ramach uprawnień władczych.

Art. 102 AEUV i prawo zamówień publicznych: czy możliwy błąd przetargowy automatycznie prowadzi do nadużycia pozycji dominującej?

Nie. TSUE wyjaśnił, że ewentualne naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych przez podmiot działający władczo nie może zostać zakwalifikowane jako nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 AEUV.

TSUE C-11/25: praktyczne skutki dla przedsiębiorstw przy komunalnym gospodarowaniu odpadami?

Przedsiębiorstwa mogą wywieść z wyroku, że przy decyzjach organizacyjnych gmin należy najpierw odróżnić działanie władcze od działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcie nie wyłącza kontroli na podstawie innych właściwych regulacji, lecz dotyczy stosowania art. 102 AEUV do konkretnie zbadanej decyzji o powierzeniu zadania.

Ocena MTR Legal Rechtsanwälte

Rozstrzygnięcie TSUE w sprawie C-11/25 pokazuje, jak istotne jest precyzyjne rozgraniczenie między działaniem władczym, działalnością gospodarczą i zagadnieniami z zakresu prawa zamówień publicznych. Zwłaszcza przy udziałach komunalnych, usługach publicznych i decyzjach organizacyjnych związanych z rynkiem mogą zbiegać się różne obszary regulacji, choć ich przesłanki nie są tożsame.

MTR Legal Rechtsanwälte wspiera przedsiębiorstwa, inwestorów oraz zamożne osoby prywatne w kwestiach z zakresu prawa konkurencji związanych z pozycją dominującą, instytucjami zamawiającymi i rynkami regulowanymi. Osoby mające pytania prawne dotyczące skutków tego rozstrzygnięcia lub porównywalnych sytuacji znajdą dalsze wsparcie w obszarze doradztwa prawnego w prawie konkurencji.