La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha respinto l’impugnazione proposta da diverse società brasiliane in relazione alle agevolazioni fiscali nella zona franca di Madeira (CGUE, sentenza dell’8 ottobre 2026 – C‑173/25 P). La Settima Sezione ha così confermato la sentenza della Quinta Sezione del Tribunale dell’Unione europea del 18 dicembre 2024 nella causa T‑716/22. La CGUE si è pronunciata, in particolare, sulla motivazione della decisione della Commissione, sulla qualificazione come aiuto di Stato, sui presupposti di un aiuto esistente nonché sulla tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
Agevolazioni fiscali nella zona franca di Madeira
La zona franca di Madeira comprende diverse agevolazioni fiscali nell’ambito del Centro internazionale d’affari di Madeira, del Registro navale internazionale di Madeira e della zona franca industriale. Nel 1987 la Commissione europea aveva autorizzato per la prima volta il regime come aiuto a finalità regionale compatibile con il mercato interno. Decisioni successive ne avevano consentito la proroga e, in seguito, avevano autorizzato un secondo regime di aiuti.
Autorizzazione del terzo regime di aiuti
Sulla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo 2007-2013, il 27 giugno 2007 la Commissione autorizzò un terzo regime, il cosiddetto regime III. Esso avrebbe dovuto applicarsi dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2013.
La Commissione qualificò il regime come aiuto al funzionamento compatibile con il mercato interno. Esso era destinato a promuovere lo sviluppo regionale e la diversificazione della struttura economica di Madeira in quanto regione ultraperiferica ai sensi dell’art. 349 TFUE.
Il regime III prevedeva, in particolare, i seguenti vantaggi:
- L’imposta sulle società applicabile agli utili derivanti da attività effettivamente e materialmente esercitate a Madeira era ridotta al 3 per cento per gli anni dal 2007 al 2009, al 4 per cento per gli anni dal 2010 al 2012 e al 5 per cento per gli anni dal 2013 al 2020.
- Determinati tributi comunali e locali non venivano riscossi.
- La costituzione di un’impresa nella zona franca beneficiava di un’esenzione dall’imposta sul trasferimento di immobili.
- Gli importi massimi degli aiuti erano determinati in base a massimali della base imponibile. Tali massimali dipendevano dal numero di posti di lavoro mantenuti dal rispettivo beneficiario durante un esercizio finanziario.
L’accesso al regime III era limitato alle attività elencate nella decisione della Commissione del 2007. Erano escluse l’intermediazione finanziaria e assicurativa, le attività ausiliarie connesse nonché i servizi infragruppo, quali i servizi di coordinamento, tesoreria e distribuzione.
Modifica e proroga del regime
Con una decisione del 2 luglio 2013, la Commissione autorizzò, per il periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre 2013, una versione modificata del regime III. Le condizioni precedenti rimasero invariate. Tuttavia, i massimali della base imponibile ai quali era applicabile l’aliquota ridotta dell’imposta sulle società furono aumentati del 36,7 per cento.
Successivamente, la Commissione consentì dapprima una proroga fino al 30 giugno 2014 e poi fino alla fine del 2014.
Esame da parte della Commissione europea
Il 12 marzo 2015 la Commissione avviò il monitoraggio del regime III per gli anni 2012 e 2013. Tale controllo si fondava sull’art. 108, paragrafo 1, TFUE e sulle norme procedurali allora vigenti in materia di aiuti di Stato.
Con lettera del 6 luglio 2018, la Commissione comunicò al Portogallo di aver avviato il procedimento d’indagine formale ai sensi dell’art. 108, paragrafo 2, TFUE. I suoi dubbi riguardavano due condizioni fondamentali: da un lato, la concessione delle esenzioni fiscali per i redditi derivanti da attività effettivamente e materialmente esercitate nella Regione autonoma di Madeira e, dall’altro, il nesso tra l’importo dell’aiuto e l’effettiva creazione o il mantenimento di posti di lavoro a Madeira.
Decisione negativa e recupero
Al termine del procedimento d’indagine, il 4 dicembre 2020 la Commissione adottò la decisione (UE) 2022/1414. Secondo tale decisione, il Portogallo aveva dato esecuzione al regime III in modo illegale, in violazione dell’art. 108, paragrafo 3, TFUE, nella misura in cui la sua attuazione si discostava dalle decisioni del 2007 e del 2013. Entro tali limiti, il regime era incompatibile con il mercato interno.
Il Portogallo fu obbligato a recuperare presso i beneficiari gli aiuti incompatibili. Lo Stato membro doveva inoltre abolire il regime contestato nei limiti accertati e sospendere tutti i pagamenti ancora dovuti a decorrere dalla data di notifica della decisione. Il recupero doveva essere effettuato immediatamente ed efficacemente; per l’attuazione, la Commissione fissò un termine di otto mesi dalla notifica.
Ricorso dinanzi al Tribunale dell’Unione europea
Il 14 novembre 2022 diverse società proposero un ricorso diretto all’annullamento degli artt. 1 e 4 della decisione della Commissione. Il Tribunale respinse il ricorso con sentenza del 18 dicembre 2024.
Le ricorrenti fondavano sostanzialmente la propria domanda su cinque motivi:
- La Commissione avrebbe violato il proprio obbligo di motivazione.
- I vantaggi concessi alle società portoghesi di gestione di partecipazioni, le cosiddette SGPS, sarebbero stati erroneamente qualificati come illegali e incompatibili con il mercato interno.
- La riduzione dell’imposta sulle società applicata alle SGPS sarebbe stata erroneamente qualificata come aiuto di Stato.
- Il Portogallo non avrebbe attuato il regime III in contrasto con le decisioni del 2007 e del 2013.
- La decisione della Commissione violerebbe la tutela del legittimo affidamento, la certezza del diritto e il diritto di proprietà.
Il Tribunale non accolse tali censure. Secondo la sua valutazione, dalla decisione della Commissione risultava in modo sufficientemente comprensibile che la condizione relativa alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro a Madeira si applicava a tutte le imprese registrate nella zona franca e, pertanto, anche alle SGPS.
Il Tribunale ritenne irrilevante, ai fini della legittimità della decisione della Commissione, la questione se le società ricorrenti, in quanto mere holding, fossero imprese ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, TFUE. Tale questione avrebbe potuto eventualmente riguardare le misure nazionali di recupero, ma non la validità della decisione stessa.
Impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea
La comunicazione relativa all’impugnazione nella causa C‑173/25 P fu pubblicata il 22 aprile 2025 nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La lingua processuale era il portoghese.
Le ricorrenti in impugnazione chiedevano l’annullamento della sentenza del Tribunale e l’accoglimento della loro domanda formulata in primo grado, diretta all’annullamento degli artt. 1 e 4 della decisione della Commissione per insufficienza di motivazione o, in ogni caso, nella parte in cui erano applicati alle SGPS. La Commissione chiedeva il rigetto dell’impugnazione.
Le società deducevano quattro motivi di impugnazione. Contestavano la motivazione della decisione della Commissione, la qualificazione del regime III come aiuto di Stato nei confronti delle SGPS, uno snaturamento degli elementi di prova relativo alla presunta deroga alla condizione concernente i posti di lavoro, nonché violazioni della tutela del legittimo affidamento, della certezza del diritto e del principio di legalità.
Motivazione sufficiente della decisione della Commissione
La CGUE ha respinto il primo motivo di impugnazione in quanto infondato. Ai sensi dell’art. 296, paragrafo 2, TFUE, la motivazione di un atto dell’Unione deve essere adeguata alla natura dell’atto e deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione che lo ha adottato. Gli interessati devono poter comprendere le ragioni della misura e, al contempo, il giudice competente deve poter esercitare il proprio controllo.
Non è necessario che siano espressamente indicati tutti gli elementi di fatto e di diritto. Per valutare la sufficienza della motivazione occorre considerare, oltre al suo tenore letterale, anche il contesto e le norme pertinenti.
La condizione relativa ai posti di lavoro si applicava anche alle SGPS
La CGUE ha confermato la valutazione del Tribunale secondo cui la Commissione aveva implicitamente, ma necessariamente, ritenuto che la condizione relativa alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro a Madeira si applicasse a tutte le imprese registrate nella zona franca, comprese le SGPS. Le decisioni del 2007 e del 2013 non contenevano quindi alcuna deroga a favore di tali società.
La motivazione era sufficiente per consentire alle ricorrenti in impugnazione di comprendere gli effetti della decisione sulle SGPS. Poiché, nella sua concreta attuazione, il regime III non aveva rispettato la condizione relativa ai posti di lavoro, entro tali limiti poteva essere qualificato come aiuto nuovo e illegale.
Qualità di impresa delle società di partecipazione
Con il secondo motivo di impugnazione, le società contestavano la loro qualificazione come imprese ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, TFUE. Esse sostenevano che, secondo il diritto portoghese, le SGPS fossero mere holding e non potessero esercitare alcuna attività economica. La loro attività si limitava alla detenzione di partecipazioni e non comprendeva la gestione, il controllo o la direzione di altre società.
La CGUE ha dichiarato irricevibile tale motivo di impugnazione. Nella misura in cui l’argomentazione si riferiva al diritto portoghese, nell’ambito dell’impugnazione la Corte poteva unicamente verificare se il Tribunale avesse snaturato tale diritto nazionale. Tuttavia, le ricorrenti in impugnazione chiedevano sostanzialmente un nuovo esame delle disposizioni nazionali senza invocare un simile snaturamento.
Nessuna deroga autorizzata alla condizione relativa ai posti di lavoro
Il terzo motivo di impugnazione riguardava la questione se il Portogallo avesse validamente notificato una deroga, a favore delle SGPS, all’obbligo di creare o mantenere posti di lavoro. Le ricorrenti in impugnazione ritenevano che la valutazione contraria del Tribunale fosse viziata da un errore di diritto e comportasse uno snaturamento degli elementi di prova.
Notifica del regime nel 2006
Il Tribunale aveva ritenuto che le SGPS fornissero servizi di gestione delle partecipazioni di altre società. Secondo la sua valutazione, tali servizi potevano essere considerati altri servizi non esclusi dal regime III.
La CGUE non ha ravvisato alcuno snaturamento manifesto degli atti di causa. In particolare, le ricorrenti in impugnazione non avevano indicato elementi di prova dai quali risultassero le asserite limitazioni legislative all’attività delle SGPS. Non era pertanto dimostrato che tali società non potessero fornire servizi ai sensi del regime notificato.
Anche il riferimento a un trattamento asseritamente identico delle SGPS nell’ambito del precedente regime II è rimasto privo di esito. Le società non avevano dimostrato che il Portogallo avesse validamente comunicato una corrispondente deroga alla condizione relativa ai posti di lavoro già al momento della notifica del regime II, nel 2002. Il solo fatto che entrambi i regimi prevedessero un trattamento analogo non esonerava quindi il Portogallo dall’obbligo di leale cooperazione in sede di notifica del regime III.
Rilevanza della lettera portoghese del 2013
Le ricorrenti in impugnazione sostenevano inoltre che il Tribunale avesse interpretato erroneamente la lettera del Portogallo del 30 aprile 2013 e la precedente corrispondenza con la Commissione. A loro avviso, gli impegni ivi contenuti si riferivano esclusivamente a un successivo regime di aiuti.
La CGUE ha invece confermato l’interpretazione del Tribunale. Nella lettera, il Portogallo aveva accettato di assoggettare gli aiuti concessi alle SGPS ai massimali previsti dalla disciplina pertinente. Tali massimali erano determinati in funzione del numero di posti di lavoro mantenuti da un beneficiario in ciascun esercizio fiscale.
Il fatto che la lettera contenesse anche impegni per il periodo a decorrere dal 2014 non modificava tale conclusione. Essa riguardava al contempo il riconoscimento del fatto che gli aiuti alle SGPS erano soggetti ai requisiti del regime III e, in particolare, ai massimali pertinenti. Il Tribunale non aveva quindi manifestamente snaturato né il contenuto della lettera, né la corrispondenza, né il considerando 19 della decisione del 2013.
Nella misura in cui le ricorrenti in impugnazione chiedevano una nuova valutazione dei fatti, la loro argomentazione era irricevibile. Per il resto, essa era infondata. Il terzo motivo di impugnazione è stato pertanto respinto in parte per irricevibilità e in parte nel merito.
Legittimo affidamento, certezza del diritto e proprietà
Con il quarto motivo di impugnazione, le società invocavano la tutela del legittimo affidamento, la certezza del diritto e il principio di legalità. Esse sostenevano che le agevolazioni fiscali fossero già state considerate compatibili con il mercato interno negli anni 2002, 2007 e 2013. Inoltre, la Commissione non era intervenuta per un lungo periodo.
La CGUE ha interpretato tale argomentazione, in sostanza, come una richiesta di nuova valutazione dei fatti già esaminati dal Tribunale. Le ricorrenti in impugnazione non avevano dedotto alcuno snaturamento di tali fatti. Questa parte del motivo di impugnazione era pertanto irricevibile.
Neppure le considerazioni relative alla tutela della proprietà soddisfacevano i requisiti di un’impugnazione. Le società si erano limitate a formulare osservazioni generali senza indicare uno specifico errore di diritto nella sentenza impugnata. La CGUE ha pertanto dichiarato irricevibile l’intero quarto motivo di impugnazione.
Impugnazione integralmente respinta
Poiché nessuno dei quattro motivi è stato accolto, la CGUE ha respinto integralmente l’impugnazione. Le sei ricorrenti in impugnazione devono sostenere, oltre alle proprie spese, anche quelle della Commissione europea.
La decisione chiarisce che l’attuazione di un regime di aiuti autorizzato deve rispettare le condizioni stabilite dalla Commissione. Qualora, in sede di concreta attuazione, non venga rispettata una condizione diretta a garantire la compatibilità con il mercato interno, i vantaggi interessati possono essere considerati aiuti nuovi, attuati illegalmente e incompatibili. Una deroga non validamente notificata non diviene parte integrante dell’autorizzazione per il solo fatto che le autorità nazionali ne presumano l’applicabilità.
Rilevanza per le questioni di diritto tributario
La qualificazione delle agevolazioni fiscali come aiuti di Stato può avere conseguenze rilevanti per imprese e investitori, in particolare quando sussiste il rischio di recupero o occorre determinare la portata di una decisione di autorizzazione. Per questioni relative agli effetti tributari delle decisioni dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato, MTR Legal offre una consulenza legale personalizzata in diritto tributario.
