El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha desestimado el recurso de casación interpuesto por varias sociedades brasileñas en relación con las ventajas fiscales concedidas en la Zona Franca de Madeira (TJUE, sentencia de 8 de octubre de 2026 – C‑173/25 P). De este modo, la Sala Séptima confirmó la sentencia de la Sala Quinta del Tribunal General de la Unión Europea de 18 de diciembre de 2024, dictada en el asunto T‑716/22. El TJUE se pronunció, en particular, sobre la motivación de la decisión de la Comisión, la calificación como ayuda estatal, los requisitos de una ayuda existente y la protección de la confianza legítima y de la seguridad jurídica.
Ventajas fiscales en la Zona Franca de Madeira
La Zona Franca de Madeira comprende diversas ventajas fiscales en el marco del Centro Internacional de Negocios de Madeira, del Registro Internacional de Buques de Madeira y de la Zona Franca Industrial. La Comisión Europea autorizó por primera vez el régimen en 1987 como ayuda regional compatible con el mercado interior. Decisiones posteriores permitieron su prórroga y, posteriormente, un segundo régimen de ayudas.
Autorización del tercer régimen de ayudas
Sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013, la Comisión autorizó el 27 de junio de 2007 un tercer régimen, denominado Régimen III. Debía estar vigente desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2013.
La Comisión calificó el régimen como ayuda de funcionamiento compatible con el mercado interior. Su objetivo era promover el desarrollo regional y la diversificación de la estructura económica de Madeira como región ultraperiférica en el sentido del artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
El Régimen III contemplaba, en particular, las siguientes ventajas:
- El impuesto sobre sociedades aplicable a los beneficios procedentes de actividades efectiva y materialmente desarrolladas en Madeira se redujo al 3 % para los años 2007 a 2009, al 4 % para los años 2010 a 2012 y al 5 % para los años 2013 a 2020.
- Determinados tributos municipales y locales quedaban exentos.
- La constitución de una empresa en la Zona Franca estaba exenta del impuesto sobre transmisiones inmobiliarias.
- Los importes máximos de las ayudas se determinaban en función de límites máximos de la base imponible. Estos límites dependían del número de puestos de trabajo que cada beneficiario mantuviera durante un ejercicio.
El acceso al Régimen III estaba limitado a las actividades enumeradas en la decisión de la Comisión de 2007. Quedaban excluidas la intermediación financiera y de seguros, las actividades auxiliares vinculadas a estas, así como los servicios intragrupo, entre ellos los servicios de coordinación, tesorería y distribución.
Modificación y prórroga del régimen
Mediante una decisión de 2 de julio de 2013, la Comisión autorizó una versión modificada del Régimen III para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2013. Se mantuvieron las condiciones anteriores. No obstante, los límites máximos de la base imponible a la que resultaba aplicable el tipo reducido del impuesto sobre sociedades se incrementaron en un 36,7 %.
Posteriormente, la Comisión autorizó primero una prórroga hasta el 30 de junio de 2014 y, después, hasta finales de 2014.
Examen de la Comisión Europea
El 12 de marzo de 2015, la Comisión inició la supervisión del Régimen III respecto de los años 2012 y 2013. Dicha supervisión se basó en el artículo 108, apartado 1, del TFUE y en las normas procedimentales sobre ayudas estatales vigentes en aquel momento.
Mediante escrito de 6 de julio de 2018, la Comisión comunicó a Portugal la apertura del procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108, apartado 2, del TFUE. Sus dudas se referían a dos requisitos esenciales: por un lado, la concesión de exenciones fiscales a los ingresos procedentes de actividades efectiva y materialmente desarrolladas en la Región Autónoma de Madeira y, por otro, la relación entre la cuantía de la ayuda y la creación o el mantenimiento efectivos de puestos de trabajo en Madeira.
Decisión negativa y recuperación
Una vez concluido el procedimiento de investigación, la Comisión adoptó el 4 de diciembre de 2020 la Decisión (UE) 2022/1414. Según esta decisión, Portugal había ejecutado ilegalmente el Régimen III, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, en la medida en que su aplicación se apartaba de las decisiones de 2007 y 2013. En ese alcance, el régimen era incompatible con el mercado interior.
Portugal fue obligado a recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles. Además, el Estado miembro debía suprimir el régimen impugnado en el alcance constatado y suspender todos los pagos pendientes desde la fecha de notificación de la decisión. La recuperación debía efectuarse de forma inmediata y efectiva; la Comisión fijó para su ejecución un plazo de ocho meses desde la notificación.
Recurso ante el Tribunal General de la Unión Europea
El 14 de noviembre de 2022, varias sociedades interpusieron un recurso de anulación de los artículos 1 y 4 de la decisión de la Comisión. El Tribunal General desestimó el recurso mediante sentencia de 18 de diciembre de 2024.
Las demandantes fundamentaron esencialmente sus pretensiones en cinco motivos:
- La Comisión había incumplido su obligación de motivación.
- Las ventajas concedidas a las sociedades portuguesas gestoras de participaciones sociales, las denominadas SGPS, habían sido calificadas erróneamente como ayudas ilegales e incompatibles con el mercado interior.
- La reducción del impuesto sobre sociedades aplicada a las SGPS había sido calificada erróneamente como ayuda estatal.
- Portugal no había aplicado el Régimen III en contra de las decisiones de 2007 y 2013.
- La decisión de la Comisión vulneraba la protección de la confianza legítima, la seguridad jurídica y el derecho de propiedad.
El Tribunal General no acogió estas objeciones. A su juicio, la decisión de la Comisión dejaba suficientemente claro que el requisito de crear o mantener puestos de trabajo en Madeira se aplicaba a todas las empresas registradas en la Zona Franca y, por tanto, también a las SGPS.
El Tribunal General consideró irrelevante para la legalidad de la decisión de la Comisión la cuestión de si las sociedades demandantes, por su condición de sociedades holding puras, tenían siquiera la consideración de empresas en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Esta cuestión podía afectar, en su caso, a las medidas nacionales de recuperación, pero no a la validez de la propia decisión.
Recurso de casación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
La comunicación relativa al recurso de casación en el asunto C‑173/25 P se publicó el 22 de abril de 2025 en el Diario Oficial de la Unión Europea. La lengua de procedimiento fue el portugués.
Las recurrentes solicitaron que se anulara la sentencia del Tribunal General y que se estimaran sus pretensiones formuladas en primera instancia, dirigidas a la anulación de los artículos 1 y 4 de la decisión de la Comisión por motivación insuficiente o, en todo caso, en lo relativo a su aplicación a las SGPS. La Comisión solicitó la desestimación del recurso de casación.
Las sociedades invocaron cuatro motivos de casación. Impugnaron la motivación de la decisión de la Comisión, la calificación del Régimen III como ayuda estatal respecto de las SGPS, una supuesta desnaturalización de las pruebas relativas a la alegada excepción al requisito de creación de empleo y diversas vulneraciones de la protección de la confianza legítima, de la seguridad jurídica y del principio de legalidad.
Motivación suficiente de la decisión de la Comisión
El TJUE desestimó por infundado el primer motivo de casación. De conformidad con el artículo 296, párrafo segundo, del TFUE, la motivación de un acto de la Unión debe adaptarse a su naturaleza y mostrar de forma clara e inequívoca el razonamiento de la institución que lo adopta. Los interesados deben poder comprender las razones de la medida y, al mismo tiempo, el órgano jurisdiccional competente debe poder ejercer su control.
No es necesario que se expongan expresamente todos los elementos de hecho y de Derecho. La suficiencia de la motivación debe apreciarse no solo a la luz de su tenor literal, sino también de su contexto y de las normas aplicables.
El requisito de creación de empleo también se aplicaba a las SGPS
El TJUE confirmó la apreciación del Tribunal General según la cual la Comisión había partido implícita, pero necesariamente, de que el requisito de creación o mantenimiento de puestos de trabajo en Madeira comprendía a todas las empresas registradas en la Zona Franca, incluidas las SGPS. Por consiguiente, las decisiones de 2007 y 2013 no contenían ninguna excepción en favor de estas sociedades.
La motivación era suficiente para que las recurrentes pudieran comprender los efectos de la decisión sobre las SGPS. Dado que el Régimen III, en su aplicación efectiva, no había respetado el requisito relativo a los puestos de trabajo, podía calificarse, en esa medida, como una ayuda nueva e ilegal.
Condición de empresa de las sociedades de cartera
Mediante el segundo motivo de casación, las sociedades se opusieron a su calificación como empresas en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Alegaron que, conforme al Derecho portugués, las SGPS eran sociedades holding puras y no podían ejercer ninguna actividad económica. Se limitaban a mantener participaciones y no gestionaban, controlaban ni dirigían otras sociedades.
El TJUE declaró inadmisible este motivo de casación. En la medida en que las alegaciones se referían al Derecho portugués, el Tribunal de Justicia únicamente podía examinar en casación si el Tribunal General había desnaturalizado ese Derecho nacional. Sin embargo, las recurrentes solicitaban, en esencia, un nuevo examen de las disposiciones nacionales sin alegar tal desnaturalización.
Inexistencia de una excepción autorizada al requisito de empleo
El tercer motivo de casación se refería a la cuestión de si Portugal había notificado válidamente una excepción a la obligación de crear o mantener puestos de trabajo en favor de las SGPS. Las recurrentes consideraban que la apreciación contraria del Tribunal General incurría en error de Derecho y suponía una desnaturalización de las pruebas.
Notificación del régimen en 2006
El Tribunal General había considerado que las SGPS prestaban servicios de gestión de participaciones en otras sociedades. A su juicio, estos podían considerarse otros servicios no excluidos del Régimen III.
El TJUE no apreció ninguna desnaturalización manifiesta de los autos. En particular, las recurrentes no habían identificado pruebas de las que se desprendieran las supuestas restricciones legales a la actividad de las SGPS. Por tanto, no se había demostrado que estas sociedades no pudieran prestar servicios en el sentido del régimen notificado.
Tampoco prosperó la referencia a un trato supuestamente idéntico de las SGPS bajo el anterior Régimen II. Las sociedades no habían demostrado que Portugal ya hubiera comunicado válidamente, al notificar el Régimen II en 2002, una excepción de ese tipo al requisito de creación de empleo. Por tanto, el mero hecho de que ambos regímenes dispensaran un trato similar no eximía a Portugal de su deber de cooperación leal al notificar el Régimen III.
Relevancia del escrito portugués de 2013
Las recurrentes alegaron asimismo que el Tribunal General había interpretado erróneamente el escrito de Portugal de 30 de abril de 2013 y la correspondencia previa con la Comisión. A su juicio, los compromisos contenidos en ellos se referían exclusivamente a un régimen de ayudas posterior.
Por el contrario, el TJUE confirmó la interpretación del Tribunal General. En dicho escrito, Portugal había aceptado someter las ayudas concedidas a las SGPS a los límites máximos previstos en la normativa aplicable. Estos límites se determinaban en función del número de puestos de trabajo que un beneficiario mantuviera en cada ejercicio fiscal.
El hecho de que el escrito también incluyera compromisos para el período posterior a 2014 no alteraba esta conclusión. Asimismo, implicaba el reconocimiento de que las ayudas a las SGPS estaban sujetas a los requisitos del Régimen III y, en particular, a los límites máximos aplicables. Por tanto, el Tribunal General no había desnaturalizado manifiestamente ni el contenido del escrito ni la correspondencia ni el considerando 19 de la decisión de 2013.
En la medida en que las recurrentes solicitaban una nueva apreciación de los hechos, sus alegaciones eran inadmisibles. Por lo demás, carecían de fundamento. En consecuencia, el tercer motivo de casación no prosperó, en parte por ser inadmisible y en parte por razones de fondo.
Confianza legítima, seguridad jurídica y propiedad
Mediante su cuarto motivo de casación, las sociedades invocaron la protección de la confianza legítima, la seguridad jurídica y el principio de legalidad. Alegaron que las ventajas fiscales ya habían sido consideradas compatibles con el mercado interior en los años 2002, 2007 y 2013. Además, la Comisión no había intervenido durante un período prolongado.
El TJUE consideró que estas alegaciones constituían, en esencia, una solicitud de nueva apreciación de los hechos que el Tribunal General ya había examinado. Las recurrentes no alegaron que esos hechos hubieran sido desnaturalizados. Por tanto, esta parte del motivo de casación era inadmisible.
Las consideraciones relativas a la protección de la propiedad tampoco cumplían los requisitos exigibles a un recurso de casación. Las sociedades se habían limitado a formular consideraciones generales sin identificar ningún error de Derecho concreto en la sentencia recurrida. Por ello, el TJUE declaró inadmisible el cuarto motivo de casación en su totalidad.
Desestimación íntegra del recurso de casación
Dado que ninguno de los cuatro motivos prosperó, el TJUE desestimó íntegramente el recurso de casación. Las seis recurrentes deberán abonar, además de sus propias costas, las de la Comisión Europea.
La resolución pone de manifiesto que la aplicación de un régimen de ayudas autorizado debe mantenerse dentro de las condiciones fijadas por la Comisión. Si en su ejecución efectiva se incumple un requisito destinado a garantizar su compatibilidad con el mercado interior, las ventajas correspondientes pueden tratarse como ayudas nuevas, ejecutadas ilegalmente e incompatibles. Una excepción que no haya sido notificada válidamente no pasa a formar parte de la autorización por el mero hecho de que las autoridades nacionales consideren que resulta aplicable.
Relevancia para las cuestiones de Derecho tributario
La calificación de las ventajas fiscales como ayudas estatales puede tener consecuencias considerables para las empresas y los inversores, especialmente cuando existe la posibilidad de una recuperación o cuando debe determinarse el alcance de una decisión de autorización. Para cuestiones relativas a los efectos fiscales de las decisiones sobre ayudas estatales de la Unión, MTR Legal ofrece asesoramiento jurídico individualizado en materia tributaria.
