O Tribunal de Justiça da União Europeia rejeitou o recurso interposto por várias sociedades brasileiras no contexto de benefícios fiscais concedidos na Zona Franca da Madeira (TJUE, acórdão de 8 de outubro de 2026 – C‑173/25 P). A Sétima Secção confirmou, assim, o acórdão da Quinta Secção do Tribunal Geral da União Europeia de 18 de dezembro de 2024 no processo T‑716/22. O TJUE pronunciou-se, em particular, sobre a fundamentação da decisão da Comissão, a qualificação como auxílio de Estado, os requisitos de um auxílio existente e a proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.
Benefícios fiscais na Zona Franca da Madeira
A Zona Franca da Madeira abrange diversos benefícios fiscais no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial. A Comissão Europeia tinha aprovado o regime pela primeira vez em 1987 como auxílio regional compatível com o mercado interno. Decisões posteriores autorizaram a sua prorrogação e, subsequentemente, um segundo regime de auxílios.
Autorização do terceiro regime de auxílios
Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período de 2007 a 2013, a Comissão aprovou, em 27 de junho de 2007, um terceiro regime, o denominado Regime III. Este deveria vigorar de 1 de janeiro de 2007 a 31 de dezembro de 2013.
A Comissão qualificou o regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno. O seu objetivo era promover o desenvolvimento regional e a diversificação da estrutura económica da Madeira enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 349.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).
O Regime III previa, em particular, os seguintes benefícios:
- A taxa do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas incidente sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente exercidas na Madeira foi reduzida para 3% nos anos de 2007 a 2009, para 4% nos anos de 2010 a 2012 e para 5% nos anos de 2013 a 2020.
- Determinados impostos e taxas municipais e locais não eram cobrados.
- A constituição de uma empresa na Zona Franca beneficiava de uma isenção do imposto sobre a transmissão de imóveis.
- Os montantes máximos dos auxílios eram determinados por limites máximos da matéria coletável. Esses limites dependiam do número de postos de trabalho mantidos pelo respetivo beneficiário durante um exercício.
O acesso ao Regime III estava limitado às atividades enumeradas na decisão da Comissão de 2007. A intermediação financeira e de seguros, as atividades auxiliares conexas e os serviços intragrupo, como os serviços de coordenação, tesouraria e distribuição, estavam excluídos.
Alteração e prorrogação do regime
Por decisão de 2 de julho de 2013, a Comissão aprovou, para o período de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2013, uma versão alterada do Regime III. As condições até então vigentes foram mantidas. No entanto, os limites máximos da matéria coletável aos quais era aplicável a taxa reduzida do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas foram aumentados em 36,7%.
Posteriormente, a Comissão autorizou primeiro uma prorrogação até 30 de junho de 2014 e, em seguida, até ao final de 2014.
Fiscalização pela Comissão Europeia
Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou uma fiscalização do Regime III relativamente aos anos de 2012 e 2013. Essa fiscalização baseou-se no artigo 108.º, n.º 1, TFUE e nas disposições processuais então aplicáveis aos auxílios de Estado.
Por carta de 6 de julho de 2018, a Comissão informou Portugal de que tinha decidido dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.º, n.º 2, TFUE. As suas dúvidas incidiam sobre dois requisitos essenciais: por um lado, a concessão de isenções fiscais a rendimentos resultantes de atividades efetiva e materialmente exercidas na Região Autónoma da Madeira e, por outro, a relação entre o montante do auxílio e a criação ou manutenção efetiva de postos de trabalho na Madeira.
Decisão negativa e recuperação
Após a conclusão do procedimento de investigação, a Comissão adotou, em 4 de dezembro de 2020, a Decisão (UE) 2022/1414. Segundo esta decisão, Portugal tinha executado ilegalmente o Regime III, em violação do artigo 108.º, n.º 3, TFUE, na medida em que a sua execução se afastava das decisões de 2007 e 2013. Nessa medida, o regime era incompatível com o mercado interno.
Portugal foi obrigado a recuperar junto dos beneficiários os auxílios incompatíveis. Além disso, o Estado-Membro teve de suprimir o regime contestado na medida constatada e suspender todos os pagamentos ainda pendentes a partir da data da notificação da decisão. A recuperação deveria ser efetuada de forma imediata e efetiva; para a sua execução, a Comissão fixou um prazo de oito meses a contar da notificação.
Ação no Tribunal Geral da União Europeia
Em 14 de novembro de 2022, várias sociedades intentaram uma ação de anulação dos artigos 1.º e 4.º da decisão da Comissão. O Tribunal Geral julgou a ação improcedente por acórdão de 18 de dezembro de 2024.
As recorrentes basearam o seu pedido essencialmente em cinco fundamentos:
- A Comissão tinha violado o seu dever de fundamentação.
- Os benefícios concedidos às sociedades gestoras de participações sociais portuguesas, as denominadas SGPS, tinham sido erradamente considerados ilegais e incompatíveis com o mercado interno.
- A redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas aplicada às SGPS tinha sido erradamente qualificada como auxílio de Estado.
- Portugal não tinha executado o Regime III em violação das decisões de 2007 e 2013.
- A decisão da Comissão violava a proteção da confiança legítima, a segurança jurídica e o direito de propriedade.
O Tribunal Geral não acolheu estas alegações. Segundo a sua apreciação, a decisão da Comissão deixava suficientemente claro que o requisito da criação ou manutenção de postos de trabalho na Madeira se aplicava a todas as empresas registadas na Zona Franca e, por conseguinte, também às SGPS.
O Tribunal Geral considerou irrelevante para a legalidade da decisão da Comissão a questão de saber se as sociedades recorrentes, devido à sua qualidade de sociedades holding puras, constituíam sequer empresas na aceção do artigo 107.º, n.º 1, TFUE. Essa questão poderia, eventualmente, afetar as medidas nacionais de recuperação, mas não a validade da própria decisão.
Recurso para o Tribunal de Justiça da União Europeia
A comunicação relativa ao recurso no processo C‑173/25 P foi publicada em 22 de abril de 2025 no Jornal Oficial da União Europeia. A língua do processo era o português.
As recorrentes pediram a anulação do acórdão do Tribunal Geral e o acolhimento do pedido apresentado em primeira instância de anulação dos artigos 1.º e 4.º da decisão da Comissão por fundamentação insuficiente ou, em qualquer caso, no que respeita à sua aplicação às SGPS. A Comissão pediu que fosse negado provimento ao recurso.
As sociedades invocaram quatro fundamentos de recurso. Contestaram a fundamentação da decisão da Comissão, a qualificação do Regime III como auxílio de Estado relativamente às SGPS, a desvirtuação dos elementos de prova quanto à alegada exceção ao requisito relativo aos postos de trabalho, bem como violações da proteção da confiança legítima, da segurança jurídica e do princípio da legalidade.
Fundamentação suficiente da decisão da Comissão
O TJUE julgou improcedente o primeiro fundamento de recurso. Nos termos do artigo 296.º, segundo parágrafo, TFUE, a fundamentação de um ato da União deve ser adaptada à natureza desse ato e revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição que o adotou. Os interessados devem poder compreender as razões da medida; simultaneamente, o tribunal competente deve poder exercer a sua fiscalização.
Não é necessário que todos os elementos de facto e de direito sejam expressamente indicados. A suficiência da fundamentação deve ser apreciada não apenas à luz da sua redação, mas também do seu contexto e das normas aplicáveis.
O requisito relativo aos postos de trabalho também se aplicava às SGPS
O TJUE confirmou a apreciação do Tribunal Geral segundo a qual a Comissão tinha considerado, implícita mas necessariamente, que o requisito da criação ou manutenção de postos de trabalho na Madeira abrangia todas as empresas registadas na Zona Franca, incluindo as SGPS. Assim, as decisões de 2007 e 2013 não continham qualquer exceção em benefício dessas sociedades.
A fundamentação era suficiente para permitir às recorrentes compreender os efeitos da decisão sobre as SGPS. Uma vez que o Regime III, na sua execução efetiva, não respeitava o requisito relativo aos postos de trabalho, podia, nessa medida, ser qualificado como auxílio novo e ilegal.
Qualidade de empresa das sociedades gestoras de participações
Com o segundo fundamento de recurso, as sociedades contestaram a sua qualificação como empresas na aceção do artigo 107.º, n.º 1, TFUE. Alegaram que, ao abrigo do direito português, as SGPS eram sociedades holding puras e não podiam exercer qualquer atividade económica. Limitavam-se a deter participações e não administravam, controlavam ou dirigiam outras sociedades.
O TJUE declarou este fundamento de recurso inadmissível. Na medida em que a argumentação se referia ao direito português, o Tribunal de Justiça apenas podia verificar, no âmbito do recurso, se o Tribunal Geral tinha desvirtuado esse direito nacional. Contudo, as recorrentes pretendiam, em substância, uma nova análise das disposições nacionais, sem alegarem tal desvirtuação.
Inexistência de uma exceção autorizada ao requisito relativo aos postos de trabalho
O terceiro fundamento de recurso dizia respeito à questão de saber se Portugal tinha notificado validamente uma exceção à obrigação de criar ou manter postos de trabalho em benefício das SGPS. As recorrentes consideravam juridicamente errada a apreciação contrária do Tribunal Geral e entendiam que esta constituía uma desvirtuação dos elementos de prova.
Notificação do regime em 2006
O Tribunal Geral tinha considerado que as SGPS prestavam serviços de gestão de participações noutras sociedades. Segundo a sua apreciação, estes podiam ser considerados outros serviços não excluídos do Regime III.
O TJUE não identificou nisso qualquer desvirtuação manifesta dos autos. Em particular, as recorrentes não tinham indicado quaisquer elementos de prova dos quais resultassem as alegadas restrições legais à atividade das SGPS. Por conseguinte, não ficou demonstrado que essas sociedades não podiam prestar serviços na aceção do regime notificado.
Também não procedeu a referência a um tratamento alegadamente idêntico das SGPS no âmbito do anterior Regime II. As sociedades não tinham demonstrado que Portugal já tinha comunicado validamente uma exceção correspondente ao requisito relativo aos postos de trabalho quando notificou o Regime II em 2002. Por conseguinte, o mero tratamento semelhante ao abrigo de ambos os regimes não dispensava Portugal do seu dever de cooperação leal na notificação do Regime III.
Relevância da carta portuguesa de 2013
As recorrentes alegaram ainda que o Tribunal Geral tinha interpretado incorretamente a carta de Portugal de 30 de abril de 2013 e a correspondência anterior com a Comissão. Na sua opinião, os compromissos nela contidos diziam respeito apenas a um regime de auxílios posterior.
O TJUE confirmou, pelo contrário, a interpretação do Tribunal Geral. Nessa carta, Portugal tinha aceitado sujeitar os auxílios concedidos às SGPS aos limites máximos previstos no quadro regulamentar aplicável. Esses limites eram determinados em função do número de postos de trabalho mantidos por um beneficiário em cada exercício fiscal.
O facto de a carta também conter compromissos para o período a partir de 2014 não alterava esta conclusão. A carta reconhecia simultaneamente que os auxílios concedidos às SGPS estavam sujeitos aos requisitos do Regime III e, em particular, aos limites máximos aplicáveis. Por conseguinte, o Tribunal Geral não tinha desvirtuado manifestamente o conteúdo da carta, a correspondência ou o considerando 19 da decisão de 2013.
Na medida em que as recorrentes pretendiam uma nova apreciação dos factos, a sua argumentação era inadmissível. Quanto ao restante, era improcedente. Por conseguinte, o terceiro fundamento de recurso não procedeu, em parte por inadmissibilidade e em parte quanto ao mérito.
Confiança legítima, segurança jurídica e propriedade
Com o quarto fundamento de recurso, as sociedades invocaram a proteção da confiança legítima, a segurança jurídica e o princípio da legalidade. Alegaram que os benefícios fiscais já tinham sido considerados compatíveis com o mercado interno nos anos de 2002, 2007 e 2013. Além disso, a Comissão não tinha intervindo durante um longo período.
O TJUE considerou que esta argumentação constituía, em substância, um pedido de nova apreciação dos factos que o Tribunal Geral já tinha examinado. As recorrentes não alegaram qualquer desvirtuação desses factos. Por conseguinte, esta parte do fundamento de recurso era inadmissível.
As considerações relativas à proteção do direito de propriedade também não cumpriam os requisitos aplicáveis a um recurso. As sociedades tinham apresentado apenas considerações gerais, sem identificar um erro de direito concreto no acórdão recorrido. Por esse motivo, o TJUE declarou inadmissível a totalidade do quarto fundamento de recurso.
Recurso integralmente rejeitado
Uma vez que nenhum dos quatro fundamentos de recurso foi acolhido, o TJUE negou provimento ao recurso na íntegra. Além das suas próprias despesas, as seis recorrentes devem suportar as despesas da Comissão Europeia.
A decisão esclarece que a execução de um regime de auxílios autorizado deve respeitar as condições estabelecidas pela Comissão. Se um requisito destinado a assegurar a compatibilidade com o mercado interno não for respeitado na execução efetiva, os benefícios em causa podem ser tratados como auxílios novos, ilegalmente executados e incompatíveis. Uma exceção que não tenha sido validamente notificada não passa a integrar a autorização pelo simples facto de as autoridades nacionais considerarem que essa exceção é aplicável.
Relevância para questões de direito fiscal
A qualificação de benefícios fiscais como auxílios de Estado pode ter consequências significativas para empresas e investidores, em especial quando esteja em causa a sua recuperação ou seja necessário determinar o alcance de uma decisão de autorização. Para questões relacionadas com os efeitos fiscais das decisões da União em matéria de auxílios de Estado, a MTR Legal disponibiliza assessoria jurídica individualizada em direito fiscal.
