Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft de hogere voorziening van meerdere Braziliaanse vennootschappen in verband met belastingvoordelen in de vrijhandelszone van Madeira afgewezen (HvJ-EU, arrest van 8 oktober 2026 – C‑173/25 P). De Zevende kamer bevestigde daarmee het arrest van de Vijfde kamer van het Gerecht van de Europese Unie van 18 december 2024 in zaak T‑716/22. Het HvJ-EU oordeelde in het bijzonder over de motivering van het besluit van de Commissie, de kwalificatie als staatssteun, de voorwaarden voor bestaande steun en de bescherming van het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid.
Belastingvoordelen in de vrijhandelszone van Madeira
De vrijhandelszone van Madeira omvat verschillende belastingvoordelen in het kader van het Internationaal Bedrijvencentrum van Madeira, het internationale scheepsregister van Madeira en de industriële vrijhandelszone. De Europese Commissie had de regeling in 1987 voor het eerst goedgekeurd als regionale steun die verenigbaar was met de interne markt. Latere besluiten stonden de verlenging ervan en vervolgens een tweede steunregeling toe.
Goedkeuring van de derde steunregeling
Op grond van de richtsnoeren inzake regionale staatssteun voor de periode 2007 tot en met 2013 keurde de Commissie op 27 juni 2007 een derde regeling goed, de zogenoemde Regeling III. Deze zou gelden van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013.
De Commissie kwalificeerde de regeling als exploitatiesteun die verenigbaar was met de interne markt. Zij moest de regionale ontwikkeling en de diversificatie van de economische structuur van Madeira bevorderen als ultraperifeer gebied in de zin van artikel 349 VWEU.
Regeling III voorzag in het bijzonder in de volgende voordelen:
- De vennootschapsbelasting op winst uit activiteiten die daadwerkelijk en materieel op Madeira werden uitgeoefend, werd verlaagd tot 3 procent voor de jaren 2007 tot en met 2009, 4 procent voor de jaren 2010 tot en met 2012 en 5 procent voor de jaren 2013 tot en met 2020.
- Bepaalde gemeentelijke en lokale heffingen werden niet geïnd.
- Voor de oprichting van een onderneming in de vrijhandelszone gold een vrijstelling van belasting op de overdracht van onroerende zaken.
- De maximumbedragen van de steun waren gebaseerd op plafonds voor de belastbare grondslag. Deze plafonds waren afhankelijk van het aantal arbeidsplaatsen dat de betrokken begunstigde gedurende een boekjaar in stand hield.
De toegang tot Regeling III was beperkt tot de activiteiten die waren vermeld in het besluit van de Commissie uit 2007. Financiële en verzekeringsbemiddeling, daarmee samenhangende ondersteunende activiteiten en intragroepsdiensten, zoals coördinatie-, treasury- en distributiediensten, waren uitgesloten.
Wijziging en verlenging van de regeling
Bij besluit van 2 juli 2013 keurde de Commissie voor de periode van 1 januari tot en met 31 december 2013 een gewijzigde versie van Regeling III goed. De bestaande voorwaarden bleven van kracht. De plafonds voor de belastbare grondslag waarop het verlaagde tarief van de vennootschapsbelasting van toepassing was, werden echter met 36,7 procent verhoogd.
De Commissie stond vervolgens eerst een verlenging tot en met 30 juni 2014 en daarna tot het einde van 2014 toe.
Onderzoek door de Europese Commissie
Op 12 maart 2015 begon de Commissie met het toezicht op Regeling III voor de jaren 2012 en 2013. Dit was gebaseerd op artikel 108, lid 1, VWEU en de destijds geldende procedureregels voor staatssteun.
Bij brief van 6 juli 2018 deelde de Commissie Portugal mee dat zij de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU inleidde. Haar twijfels betroffen twee centrale voorwaarden: enerzijds de toekenning van belastingvrijstellingen voor inkomsten uit activiteiten die daadwerkelijk en materieel in de Autonome Regio Madeira werden uitgeoefend, en anderzijds het verband tussen de hoogte van de steun en de daadwerkelijke schepping of instandhouding van arbeidsplaatsen op Madeira.
Negatief besluit en terugvordering
Na afronding van de onderzoeksprocedure stelde de Commissie op 4 december 2020 Besluit (EU) 2022/1414 vast. Volgens dit besluit had Portugal Regeling III onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU uitgevoerd voor zover de uitvoering afweek van de besluiten uit 2007 en 2013. In zoverre was de regeling onverenigbaar met de interne markt.
Portugal werd verplicht de onverenigbare steun van de begunstigden terug te vorderen. Bovendien moest de lidstaat de betwiste regeling in de vastgestelde omvang afschaffen en alle nog uitstaande betalingen vanaf de datum van kennisgeving van het besluit stopzetten. De terugvordering moest onverwijld en daadwerkelijk plaatsvinden; voor de uitvoering stelde de Commissie een termijn van acht maanden vanaf de kennisgeving vast.
Beroep bij het Gerecht van de Europese Unie
Meerdere vennootschappen stelden op 14 november 2022 beroep in tot nietigverklaring van de artikelen 1 en 4 van het besluit van de Commissie. Het Gerecht verwierp het beroep bij arrest van 18 december 2024.
De verzoeksters baseerden hun vordering in wezen op vijf middelen:
- De Commissie zou haar motiveringsplicht hebben geschonden.
- De voordelen voor Portugese vennootschappen voor het beheer van deelnemingen, de zogenoemde SGPS, zouden ten onrechte als onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt zijn beoordeeld.
- De op SGPS toegepaste verlaging van de vennootschapsbelasting zou ten onrechte als staatssteun zijn gekwalificeerd.
- Portugal zou Regeling III niet in strijd met de besluiten uit 2007 en 2013 hebben uitgevoerd.
- Het besluit van de Commissie zou het gewettigd vertrouwen, de rechtszekerheid en het eigendomsrecht schenden.
Het Gerecht volgde deze bezwaren niet. Naar zijn oordeel bleek uit het besluit van de Commissie voldoende duidelijk dat de voorwaarde inzake de schepping of instandhouding van arbeidsplaatsen op Madeira gold voor alle in de vrijhandelszone geregistreerde ondernemingen en dus ook voor SGPS.
De vraag of de verzoekende vennootschappen vanwege hun hoedanigheid van zuivere holdingvennootschappen überhaupt ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU waren, achtte het Gerecht niet relevant voor de rechtmatigheid van het besluit van de Commissie. Deze vraag kon eventueel van belang zijn voor de nationale terugvorderingsmaatregelen, maar niet voor de geldigheid van het besluit zelf.
Hogere voorziening bij het Hof van Justitie
De mededeling over de hogere voorziening in zaak C‑173/25 P werd op 22 april 2025 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. De procestaal was Portugees.
De rekwirantes verzochten om vernietiging van het arrest van het Gerecht en om toewijzing van hun in eerste aanleg ingestelde vordering tot nietigverklaring van de artikelen 1 en 4 van het besluit van de Commissie wegens een ontoereikende motivering, of in ieder geval voor zover deze artikelen op SGPS werden toegepast. De Commissie verzocht om afwijzing van de hogere voorziening.
De vennootschappen voerden vier middelen in hogere voorziening aan. Zij betwistten de motivering van het besluit van de Commissie, de kwalificatie van Regeling III als staatssteun ten aanzien van SGPS, een onjuiste opvatting van het bewijs over de gestelde uitzondering op de arbeidsplaatsenvoorwaarde en schendingen van het gewettigd vertrouwen, de rechtszekerheid en het legaliteitsbeginsel.
Toereikende motivering van het besluit van de Commissie
Het HvJ-EU wees het eerste middel in hogere voorziening af als ongegrond. Volgens artikel 296, tweede alinea, VWEU moet de motivering van een handeling van de Unie passend zijn bij de aard ervan en de redenering van de handelende instelling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen. Belanghebbenden moeten de redenen voor de maatregel kunnen begrijpen; tegelijkertijd moet de bevoegde rechter zijn toezicht kunnen uitoefenen.
Het is niet vereist dat alle feitelijke en juridische aspecten uitdrukkelijk worden vermeld. Of de motivering toereikend is, wordt naast de bewoordingen ook bepaald aan de hand van de context en de toepasselijke regels.
Arbeidsplaatsenvoorwaarde gold ook voor SGPS
Het HvJ-EU bevestigde het oordeel van het Gerecht dat de Commissie impliciet, maar noodzakelijkerwijs ervan was uitgegaan dat de voorwaarde inzake de schepping of instandhouding van arbeidsplaatsen op Madeira gold voor alle in de vrijhandelszone geregistreerde ondernemingen, met inbegrip van SGPS. De besluiten uit 2007 en 2013 bevatten volgens het Hof geen uitzondering ten gunste van deze vennootschappen.
De motivering was voldoende om de rekwirantes in staat te stellen de gevolgen van het besluit voor SGPS te begrijpen. Omdat bij de feitelijke uitvoering van Regeling III niet aan de arbeidsplaatsenvoorwaarde was voldaan, mocht de regeling in zoverre als nieuwe, onrechtmatige steun worden gekwalificeerd.
Hoedanigheid van onderneming van de holdingvennootschappen
Met het tweede middel in hogere voorziening kwamen de vennootschappen op tegen hun kwalificatie als onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Zij voerden aan dat SGPS naar Portugees recht zuivere holdingvennootschappen waren en geen economische activiteit mochten uitoefenen. Zij beperkten zich tot het houden van deelnemingen en beheerden, controleerden of bestuurden geen andere vennootschappen.
Het HvJ-EU verklaarde dit middel in hogere voorziening niet-ontvankelijk. Voor zover het betoog betrekking had op het Portugese recht, kon het Hof in hogere voorziening uitsluitend onderzoeken of het Gerecht dat nationale recht onjuist had opgevat. De rekwirantes verlangden inhoudelijk echter een nieuwe beoordeling van de nationale bepalingen zonder een dergelijke onjuiste opvatting aan te voeren.
Geen goedgekeurde uitzondering op de arbeidsplaatsenvoorwaarde
Het derde middel in hogere voorziening betrof de vraag of Portugal rechtsgeldig een uitzondering op de verplichting tot schepping of instandhouding van arbeidsplaatsen ten gunste van SGPS had aangemeld. De rekwirantes achtten het tegenovergestelde oordeel van het Gerecht juridisch onjuist en zagen daarin een onjuiste opvatting van het bewijs.
Aanmelding van de regeling in 2006
Het Gerecht had aangenomen dat SGPS diensten verrichtten voor het beheer van deelnemingen in andere vennootschappen. Deze konden naar zijn oordeel worden beschouwd als andere diensten die niet van Regeling III waren uitgesloten.
Het HvJ-EU zag hierin geen kennelijk onjuiste opvatting van de processtukken. De rekwirantes hadden met name geen bewijsmiddelen aangewezen waaruit de gestelde wettelijke beperkingen van de activiteiten van SGPS bleken. Daarom was niet aangetoond dat deze vennootschappen geen diensten in de zin van de aangemelde regeling konden verrichten.
Ook de verwijzing naar een vermeend identieke behandeling van SGPS onder de voorafgaande Regeling II slaagde niet. De vennootschappen hadden niet aangetoond dat Portugal reeds bij de aanmelding van Regeling II in 2002 rechtsgeldig een overeenkomstige uitzondering op de arbeidsplaatsenvoorwaarde had meegedeeld. Een vergelijkbare behandeling onder beide regelingen ontsloeg Portugal daarom niet van zijn verplichting tot loyale samenwerking bij de aanmelding van Regeling III.
Betekenis van de Portugese brief uit 2013
De rekwirantes voerden verder aan dat het Gerecht de brief van Portugal van 30 april 2013 en de daaraan voorafgaande correspondentie met de Commissie onjuist had uitgelegd. Volgens hen hadden de daarin opgenomen toezeggingen uitsluitend betrekking op een latere steunregeling.
Het HvJ-EU bevestigde daarentegen de uitlegging door het Gerecht. Portugal had in de brief aanvaard dat de aan SGPS verleende steun werd onderworpen aan de in de toepasselijke regeling vastgestelde plafonds. Deze plafonds waren gebaseerd op het aantal arbeidsplaatsen dat een begunstigde in elk belastingjaar in stand hield.
Dat de brief ook toezeggingen voor de periode vanaf 2014 bevatte, deed daaraan niet af. De brief behelsde tevens de erkenning dat steun voor SGPS onderworpen was aan de vereisten van Regeling III en in het bijzonder aan de toepasselijke plafonds. Het Gerecht had daarom noch de inhoud van de brief, noch de correspondentie of overweging 19 van het besluit uit 2013 kennelijk onjuist opgevat.
Voor zover de rekwirantes om een nieuwe beoordeling van de feiten verzochten, was hun betoog niet-ontvankelijk. Voor het overige was het ongegrond. Het derde middel in hogere voorziening slaagde daarom deels niet wegens niet-ontvankelijkheid en deels niet ten gronde.
Gewettigd vertrouwen, rechtszekerheid en eigendom
Met hun vierde middel in hogere voorziening beriepen de vennootschappen zich op de bescherming van het gewettigd vertrouwen, de rechtszekerheid en het legaliteitsbeginsel. Zij voerden aan dat de belastingvoordelen reeds in 2002, 2007 en 2013 als verenigbaar met de interne markt waren beschouwd. Bovendien had de Commissie gedurende lange tijd niet ingegrepen.
Het HvJ-EU beschouwde dit betoog in wezen als een verzoek om een nieuwe beoordeling van de feiten die het Gerecht reeds had onderzocht. De rekwirantes stelden niet dat deze feiten onjuist waren opgevat. Dit onderdeel van het middel in hogere voorziening was daarom niet-ontvankelijk.
Ook de uiteenzettingen over de bescherming van eigendom voldeden niet aan de vereisten voor een hogere voorziening. De vennootschappen hadden slechts algemene overwegingen aangevoerd zonder een concrete juridische fout in het bestreden arrest aan te wijzen. Het HvJ-EU verklaarde daarom het volledige vierde middel in hogere voorziening niet-ontvankelijk.
Hogere voorziening volledig afgewezen
Omdat geen van de vier middelen in hogere voorziening slaagde, wees het HvJ-EU de hogere voorziening in haar geheel af. De zes rekwirantes moeten naast hun eigen kosten ook de kosten van de Europese Commissie dragen.
De beslissing maakt duidelijk dat de uitvoering van een goedgekeurde steunregeling binnen de door de Commissie vastgestelde voorwaarden moet blijven. Wanneer bij de feitelijke uitvoering niet wordt voldaan aan een voorwaarde die de verenigbaarheid met de interne markt waarborgt, kunnen de betrokken voordelen worden behandeld als nieuwe, onrechtmatig uitgevoerde en onverenigbare steun. Een niet rechtsgeldig aangemelde uitzondering wordt niet reeds onderdeel van de goedkeuring doordat nationale autoriteiten ervan uitgaan dat zij van toepassing is.
Betekenis voor fiscale vraagstukken
De kwalificatie van belastingvoordelen als staatssteun kan aanzienlijke gevolgen hebben voor ondernemingen en investeerders, met name wanneer terugvordering dreigt of de reikwijdte van een goedkeuringsbesluit moet worden vastgesteld. Voor vragen over de fiscale gevolgen van Unierechtelijke staatssteunbesluiten biedt MTR Legal individueel juridisch advies over belastingrecht aan.
