La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha respinto l’impugnazione proposta da diverse società con sede a São Paulo nella controversia relativa alle agevolazioni fiscali nella zona franca di Madeira (CGUE, sentenza dell’8 ottobre 2026 – C‑173/25 P). Resta pertanto ferma la sentenza del Tribunale dell’Unione europea, che aveva respinto il ricorso contro gli artt. 1 e 4 della decisione (UE) 2022/1414 della Commissione europea. La Commissione ha dichiarato, il giorno della decisione, di aver preso atto della sentenza, che conferma così la sua decisione negativa del 2020.
Agevolazioni fiscali nella zona franca di Madeira
Il regime relativo alla zona franca di Madeira comprendeva diversi vantaggi fiscali connessi al Centro internazionale d’affari di Madeira, al Registro internazionale navale di Madeira e alla zona franca industriale.
La Commissione aveva autorizzato il regime per la prima volta nel 1987, qualificandolo come aiuto regionale compatibile con il mercato interno. Decisioni successive ne avevano consentito la proroga. Nel dicembre 2002 la Commissione aveva autorizzato una configurazione successiva, denominata regime II.
Autorizzazione del regime III
Sulla base degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo dal 2007 al 2013, nel giugno 2007 la Commissione ha autorizzato il regime III. Esso doveva applicarsi dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2013. Il regime è stato autorizzato come aiuto al funzionamento compatibile con il mercato interno, al fine di promuovere lo sviluppo regionale e la diversificazione della struttura economica di Madeira quale regione ultraperiferica ai sensi dell’art. 349 TFUE.
Il regime prevedeva un’aliquota ridotta dell’imposta sulle società applicabile agli utili derivanti da attività effettivamente e materialmente esercitate a Madeira. L’aliquota era pari al 3 per cento dal 2007 al 2009, al 4 per cento dal 2010 al 2012 e al 5 per cento dal 2013 al 2020. A ciò si aggiungevano esenzioni da imposte comunali e locali, nonché dall’imposta sui trasferimenti immobiliari in caso di costituzione di un’impresa nella zona franca.
Gli importi massimi ammissibili degli aiuti erano determinati in funzione dei massimali applicabili alla base imponibile annua. Tali massimali dipendevano dal numero di posti di lavoro mantenuti dal rispettivo beneficiario durante l’esercizio finanziario interessato.
Secondo quanto esposto dalla Commissione, il regime autorizzato era destinato a sostenere lo sviluppo economico di Madeira mediante incentivi fiscali a favore delle imprese che creavano posti di lavoro nella regione e vi esercitavano attività in modo effettivo e materiale.
Cerchia limitata di attività beneficiarie
Il regime III si applicava esclusivamente alle attività incluse in un elenco allegato alla decisione della Commissione del 2007. Erano escluse, in particolare:
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Le attività di intermediazione finanziaria e assicurativa, nonché le relative attività ausiliarie.
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I servizi infragruppo, inclusi i centri di coordinamento, finanziamento e distribuzione.
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Altri servizi prestati prevalentemente alle imprese, nella misura in cui rientravano nelle esclusioni previste.
Nel luglio 2013 la Commissione ha autorizzato una versione modificata del regime III per il periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre 2013. Le condizioni precedenti sono rimaste invariate. Soltanto i massimali della base imponibile alla quale poteva essere applicata la riduzione dell’imposta sulle società sono stati aumentati del 36,7 per cento.
Ulteriori decisioni della Commissione hanno prorogato il regime modificato dapprima fino al 30 giugno 2014 e successivamente fino alla fine del 2014.
Esame e decisione negativa della Commissione
Nel marzo 2015 la Commissione ha iniziato a monitorare l’applicazione del regime III negli anni 2012 e 2013. Nel luglio 2018 ha informato il Portogallo dell’avvio del procedimento di indagine formale ai sensi dell’art. 108, par. 2, TFUE.
La Commissione nutriva dubbi sul fatto che le esenzioni fiscali fossero state applicate esclusivamente ai redditi derivanti da attività effettivamente e materialmente esercitate nella Regione autonoma di Madeira. Ha inoltre esaminato il rapporto tra l’importo degli aiuti e la creazione o il mantenimento di posti di lavoro effettivi a Madeira.
Disposto il recupero
Al termine del procedimento di indagine, nella decisione del 4 dicembre 2020 la Commissione ha constatato che il Portogallo aveva attuato il regime III, nella misura accertata, in violazione delle decisioni di autorizzazione del 2007 e del 2013. Entro tali limiti, il regime era stato attuato illegittimamente, in violazione dell’art. 108, par. 3, TFUE, ed era incompatibile con il mercato interno.
Il Portogallo è stato obbligato a recuperare presso i beneficiari gli aiuti incompatibili. Lo Stato membro doveva inoltre abolire il regime nella misura accertata e sospendere, dalla data di notifica della decisione, i pagamenti ancora pendenti. Il recupero doveva essere effettuato immediatamente ed efficacemente; per l’attuazione la Commissione ha fissato un termine di otto mesi dalla notifica.
Ricorso dinanzi al Tribunale dell’Unione europea
Nel novembre 2022 diverse società hanno proposto un ricorso per l’annullamento degli artt. 1 e 4 della decisione della Commissione. Il ricorso si fondava sostanzialmente su cinque motivi:
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La Commissione non avrebbe motivato adeguatamente la propria decisione.
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Avrebbe erroneamente qualificato come illegittimi e incompatibili con il mercato interno i vantaggi concessi alle società portoghesi di gestione di partecipazioni, le cosiddette SGPS.
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La riduzione dell’imposta sulle società a favore delle SGPS sarebbe stata erroneamente qualificata come aiuto di Stato.
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La conclusione secondo cui il Portogallo avrebbe attuato il regime III in contrasto con le decisioni del 2007 e del 2013 sarebbe viziata da un errore di diritto.
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La decisione violerebbe la tutela del legittimo affidamento, la certezza del diritto e il diritto di proprietà.
Il Tribunale dell’Unione europea ha respinto il ricorso con sentenza del 18 dicembre 2024 nella causa T‑716/22. La decisione è stata pronunciata dalla Quinta Sezione. La comunicazione relativa all’impugnazione successivamente proposta è stata pubblicata il 22 aprile 2025 nella serie C della Gazzetta ufficiale.
Motivazione della decisione della Commissione
Il Tribunale dell’Unione europea non ha ravvisato alcuna violazione dell’obbligo di motivazione previsto dall’art. 296, par. 2, TFUE. Dai considerando della decisione della Commissione emergeva in modo sufficientemente comprensibile che la condizione relativa alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro a Madeira doveva applicarsi a tutte le imprese registrate nella zona franca. Secondo la valutazione del Tribunale dell’Unione europea, ciò includeva anche le SGPS.
Natura di impresa delle SGPS
Il Tribunale dell’Unione europea ha ritenuto irrilevante ai fini della decisione l’argomento secondo cui le SGPS interessate sarebbero, in base al diritto portoghese, mere società holding e, pertanto, non costituirebbero imprese ai sensi dell’art. 107, par. 1, TFUE.
Secondo il Tribunale dell’Unione europea, anche qualora singoli beneficiari non fossero qualificabili come imprese, ciò non avrebbe inciso sulla legittimità della decisione della Commissione. Una questione di questo tipo avrebbe dovuto essere presa in considerazione, piuttosto, nell’ambito delle misure nazionali di recupero nei confronti dei rispettivi beneficiari.
Nessuna deroga autorizzata per le SGPS
Il Tribunale dell’Unione europea ha inoltre constatato che non era stata validamente notificata alcuna deroga alla condizione relativa ai posti di lavoro. Essa non poteva pertanto considerarsi autorizzata dalla decisione del 2007.
Gli aiuti concessi alle SGPS senza il rispetto di tale condizione non potevano quindi essere considerati aiuti esistenti ai sensi dell’art. 1, lett. b), punto ii), del regolamento (UE) 2015/1589. Il Tribunale dell’Unione europea è giunto alla stessa conclusione con riferimento all’autorizzazione del 2013.
A tale riguardo ha tenuto conto di una dichiarazione del Portogallo del 30 aprile 2013. Con essa, il Portogallo aveva accettato di assoggettare gli aiuti versati alle SGPS ai massimali applicabili. Tali massimali dipendevano dal numero di posti di lavoro mantenuti durante il rispettivo esercizio fiscale.
Legittimo affidamento e certezza del diritto
Il Tribunale dell’Unione europea non ha ravvisato alcuna violazione né del principio della tutela del legittimo affidamento né del principio della certezza del diritto. Il recupero costituiva la conseguenza logica, proporzionata e conforme agli artt. 107 e 108 TFUE dell’accertamento secondo cui gli aiuti erano illegittimi e incompatibili con il mercato interno.
Quattro motivi di impugnazione dinanzi alla CGUE
Con la loro impugnazione, diverse società hanno chiesto l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea.
Hanno inoltre chiesto l’annullamento degli artt. 1 e 4 della decisione della Commissione per difetto di motivazione o, in ogni caso, nella misura in cui tali disposizioni erano state applicate alle SGPS. La Commissione ha chiesto il rigetto dell’impugnazione.
Primo motivo di impugnazione: obbligo di motivazione
Le ricorrenti hanno sostenuto che il Tribunale dell’Unione europea avesse erroneamente considerato sufficiente la motivazione della decisione della Commissione. La Commissione non avrebbe spiegato espressamente per quale ragione il trattamento fiscale applicabile alle SGPS costituisse un aiuto nuovo, attuato illegittimamente e incompatibile con il mercato interno.
La CGUE non ha accolto tale argomentazione. La motivazione richiesta dall’art. 296 TFUE deve far emergere in modo chiaro e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione autrice dell’atto. Essa deve consentire agli interessati di comprendere le ragioni del provvedimento e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. Non è invece necessario esporre espressamente tutti gli elementi di fatto e di diritto.
Secondo la CGUE, il Tribunale dell’Unione europea poteva ritenere che la Commissione avesse implicitamente, ma necessariamente, constatato che la condizione relativa ai posti di lavoro si applicava a tutte le imprese registrate nella zona franca e, quindi, anche alle SGPS. La motivazione era sufficiente per comprendere gli effetti della decisione su tali società. Il primo motivo di impugnazione era pertanto infondato.
Secondo motivo di impugnazione: qualificazione come aiuto di Stato
Con il secondo motivo di impugnazione, le società hanno contestato la conclusione secondo cui il regime III, nella sua applicazione alle SGPS, potesse costituire un aiuto di Stato. Hanno sostenuto che, in base al quadro normativo portoghese loro applicabile, le SGPS sarebbero mere società holding e non potrebbero esercitare alcuna attività economica.
La CGUE ha precisato che, nell’ambito di un procedimento di impugnazione, può in linea di principio verificare la valutazione del diritto nazionale compiuta dal Tribunale dell’Unione europea soltanto sotto il profilo di un eventuale snaturamento di tale diritto. Le ricorrenti, tuttavia, non avevano dedotto un simile snaturamento, ma avevano chiesto un nuovo esame delle disposizioni portoghesi. Il secondo motivo di impugnazione era pertanto irricevibile.
Terzo motivo di impugnazione: notifica di una deroga
Il terzo motivo di impugnazione era articolato in due parti. Da un lato, le ricorrenti contestavano la constatazione secondo cui, nel 2006, il Portogallo non avrebbe validamente notificato una deroga a favore delle SGPS rispetto alla condizione relativa alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro. Dall’altro lato, contestavano la valutazione della decisione di autorizzazione del 2013 e della corrispondenza intercorsa tra il Portogallo e la Commissione.
La CGUE non ha ravvisato alcuno snaturamento manifesto degli elementi di prova. Il Tribunale dell’Unione europea non aveva oltrepassato i limiti di una valutazione ragionevole nel considerare la gestione di partecipazioni in altre società come un servizio potenzialmente rientrante nel regime notificato.
Le ricorrenti non avevano inoltre dimostrato, sulla base di elementi di prova concreti, che le SGPS non potessero prestare servizi nel senso rilevante a causa di restrizioni previste dalla legge. Neppure il riferimento a un trattamento asseritamente identico nell’ambito del precedente regime II era sufficiente. Non era stato dimostrato che il Portogallo avesse già validamente comunicato una deroga corrispondente al momento della notifica di tale regime precedente.
Per quanto riguarda la decisione del 2013, la CGUE ha parimenti confermato la valutazione del Tribunale dell’Unione europea. La lettera del Portogallo del 30 aprile 2013 conteneva anche il consenso ad assoggettare gli aiuti alle SGPS ai massimali del regime III. Questi dipendevano dal numero di posti di lavoro mantenuti.
Nella misura in cui le ricorrenti chiedevano una nuova valutazione dei fatti, le loro argomentazioni erano irricevibili. Per il resto, il motivo di impugnazione era infondato.
Quarto motivo di impugnazione: affidamento, certezza del diritto e legalità
Infine, le ricorrenti hanno invocato la tutela del legittimo affidamento, la certezza del diritto e il principio di legalità. Hanno sostenuto, tra l’altro, che il trattamento fiscale delle SGPS fosse già stato autorizzato negli anni precedenti. Inoltre, la Commissione sarebbe rimasta inattiva per un lungo periodo.
La CGUE ha considerato le argomentazioni relative alla tutela del legittimo affidamento e alla certezza del diritto, nella sostanza, come una richiesta di riesaminare la valutazione dei fatti compiuta dal Tribunale dell’Unione europea. Le ricorrenti non avevano tuttavia dedotto alcuno snaturamento di tali fatti. Questa parte del motivo di impugnazione era pertanto irricevibile.
Anche le argomentazioni relative alla tutela della proprietà e al principio di legalità non soddisfacevano i requisiti di una motivazione dell’impugnazione sufficientemente precisa. Secondo la CGUE, le società si erano limitate a considerazioni di carattere generale, senza indicare uno specifico errore di diritto nella sentenza impugnata. L’intero quarto motivo di impugnazione è stato pertanto respinto in quanto irricevibile.
Impugnazione integralmente respinta
Poiché nessuno dei quattro motivi di impugnazione è stato accolto, la CGUE ha respinto integralmente l’impugnazione. Le sei ricorrenti devono sostenere, oltre alle proprie spese, anche quelle della Commissione europea.
La decisione conferma quindi la valutazione secondo cui gli aiuti alle SGPS non potevano essere trattati come aiuti esistenti nella misura in cui erano stati concessi senza rispettare la condizione relativa alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro nella Regione autonoma di Madeira. L’ordine di recupero contenuto nella decisione della Commissione resta in vigore.
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