Het Hof van Justitie van de Europese Unie (EuGH) heeft het beroep van meerdere in São Paulo gevestigde vennootschappen in het geschil over fiscale voordelen in de vrije zone van Madeira verworpen (EuGH, arrest van 8 oktober 2026 – C‑173/25 P). Daarmee blijft het arrest van het Gerecht van de Europese Unie in stand, waarbij het beroep tegen de artikelen 1 en 4 van Besluit (EU) 2022/1414 van de Europese Commissie was verworpen. De Commissie verklaarde op de dag van de uitspraak dat zij kennis had genomen van het arrest; daarmee werd haar negatieve besluit uit 2020 bevestigd.
Fiscale voordelen in de vrije zone van Madeira
De regeling voor de vrije zone van Madeira omvatte verschillende fiscale voordelen in verband met het Internationale Zakencentrum van Madeira, het Internationale Scheepsregister van Madeira en de industriële vrije zone.
De Commissie had de regeling in 1987 voor het eerst goedgekeurd als regionale steun die verenigbaar was met de interne markt. Latere besluiten stonden verlenging ervan toe. Een daaropvolgende versie, die regeling II werd genoemd, werd in december 2002 door de Commissie goedgekeurd.
Goedkeuring van regeling III
Op basis van de richtsnoeren inzake regionale staatssteun voor de periode 2007 tot en met 2013 keurde de Commissie in juni 2007 regeling III goed. Deze zou van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013 gelden. Zij werd toegestaan als met de interne markt verenigbare exploitatiesteun om de regionale ontwikkeling en de diversificatie van de economische structuur van Madeira als ultraperifeer gebied in de zin van Art. 349 AEUV (Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) te bevorderen.
De regeling voorzag in een verlaagd vennootschapsbelastingtarief voor winsten uit activiteiten die daadwerkelijk en materieel op Madeira werden uitgeoefend. Het belastingtarief bedroeg van 2007 tot en met 2009 3 procent, van 2010 tot en met 2012 4 procent en van 2013 tot en met 2020 5 procent. Daarnaast golden vrijstellingen van gemeentelijke en lokale heffingen en van de belasting op de overdracht van onroerende zaken bij de oprichting van een onderneming in de vrije zone.
De toegestane maximumbedragen van de steun waren gebaseerd op plafonds voor de jaarlijkse heffingsgrondslag. Deze plafonds waren afhankelijk van het aantal arbeidsplaatsen dat de desbetreffende begunstigde gedurende het betrokken boekjaar in stand hield.
Volgens de Commissie was de goedgekeurde regeling bedoeld om de economische ontwikkeling van Madeira te ondersteunen door middel van fiscale prikkels voor ondernemingen die in de regio arbeidsplaatsen creëren en daar daadwerkelijk en materieel activiteiten uitoefenen.
Beperkte kring van begunstigde activiteiten
Regeling III gold uitsluitend voor activiteiten die waren opgenomen in een lijst die als bijlage bij het besluit van de Commissie uit 2007 was gevoegd. Uitgesloten waren in het bijzonder:
-
Activiteiten op het gebied van financiële bemiddeling en verzekeringsbemiddeling, evenals daarmee verband houdende ondersteunende activiteiten.
-
Intragroepdiensten, waaronder coördinatie-, financierings- en distributiecentra.
-
Andere hoofdzakelijk aan ondernemingen verleende diensten, voor zover deze onder de vastgestelde uitsluitingen vielen.
In juli 2013 keurde de Commissie een gewijzigde versie van regeling III goed voor de periode van 1 januari tot en met 31 december 2013. De bestaande voorwaarden bleven gelden. Alleen de plafonds van de heffingsgrondslag waarop de vennootschapsbelastingvermindering kon worden toegepast, werden met 36,7 procent verhoogd.
Verdere besluiten van de Commissie verlengden de gewijzigde regeling eerst tot en met 30 juni 2014 en vervolgens tot het einde van 2014.
Onderzoek en negatief besluit van de Commissie
In maart 2015 begon de Commissie toezicht te houden op de toepassing van regeling III in 2012 en 2013. In juli 2018 stelde zij Portugal in kennis van de opening van de formele onderzoeksprocedure op grond van Art. 108 Abs. 2 AEUV (artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie).
De Commissie betwijfelde of de belastingvrijstellingen uitsluitend waren toegepast op inkomsten uit activiteiten die daadwerkelijk en materieel in de Autonome Regio Madeira werden uitgeoefend. Daarnaast onderzocht zij het verband tussen de hoogte van de steun en het creëren of in stand houden van daadwerkelijke arbeidsplaatsen op Madeira.
Terugvordering gelast
Na afronding van de onderzoeksprocedure stelde de Commissie in haar besluit van 4 december 2020 vast dat Portugal regeling III in zoverre in strijd met de goedkeuringsbesluiten van 2007 en 2013 had uitgevoerd. In die omvang was de regeling in strijd met Art. 108 Abs. 3 AEUV (artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) onrechtmatig ten uitvoer gelegd en onverenigbaar met de interne markt.
Portugal werd verplicht de onverenigbare steun van de begunstigden terug te vorderen. Bovendien diende de lidstaat de regeling in de vastgestelde omvang af te schaffen en vanaf de datum van kennisgeving van het besluit nog uitstaande betalingen stop te zetten. De terugvordering moest onverwijld en daadwerkelijk plaatsvinden; voor de uitvoering stelde de Commissie een termijn van acht maanden vanaf de kennisgeving vast.
Beroep bij het Gerecht van de Europese Unie
Meerdere vennootschappen stelden in november 2022 beroep in tot nietigverklaring van de artikelen 1 en 4 van het besluit van de Commissie. Zij baseerden hun beroep hoofdzakelijk op vijf middelen:
-
De Commissie zou haar besluit onvoldoende hebben gemotiveerd.
-
Zij zou de voordelen voor Portugese houdstermaatschappijen, de zogenoemde SGPS, ten onrechte als onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt hebben aangemerkt.
-
De verlaging van de vennootschapsbelasting ten gunste van de SGPS zou ten onrechte als staatssteun zijn gekwalificeerd.
-
De aanname dat Portugal regeling III in strijd met de besluiten van 2007 en 2013 had uitgevoerd, zou op een onjuiste rechtsopvatting berusten.
-
Het besluit zou inbreuk maken op het vertrouwensbeginsel, de rechtszekerheid en het eigendomsrecht.
Het Gerecht verwierp het beroep bij arrest van 18 december 2024 in zaak T‑716/22. De uitspraak werd gedaan door de Vijfde kamer. De mededeling over de vervolgens ingestelde hogere voorziening werd op 22 april 2025 gepubliceerd in de C-serie van het Publicatieblad.
Motivering van het besluit van de Commissie
Het Gerecht stelde geen schending vast van de motiveringsplicht uit Art. 296 Abs. 2 AEUV (artikel 296, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). Uit de overwegingen van het besluit van de Commissie bleek voldoende duidelijk dat de voorwaarde inzake het creëren of in stand houden van arbeidsplaatsen op Madeira voor alle in de vrije zone geregistreerde ondernemingen diende te gelden. Volgens de beoordeling van het Gerecht vielen ook de SGPS daaronder.
Hoedanigheid van onderneming van de SGPS
Het betoog dat de betrokken SGPS naar Portugees recht zuivere houdstermaatschappijen waren en daarom geen ondernemingen in de zin van Art. 107 Abs. 1 AEUV (artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie), achtte het Gerecht niet relevant voor de beslissing.
Zelfs indien afzonderlijke begunstigden niet als onderneming zouden kunnen worden aangemerkt, zou dit volgens het Gerecht de rechtmatigheid van het besluit van de Commissie niet hebben aangetast. Een dergelijke vraag diende veeleer in aanmerking te worden genomen bij de nationale terugvorderingsmaatregelen jegens de respectieve ontvangers.
Geen goedgekeurde uitzondering voor SGPS
Het Gerecht stelde bovendien vast dat een uitzondering op de arbeidsplaatsgerelateerde voorwaarde niet naar behoren was aangemeld. Zij kon daarom niet worden beschouwd als goedgekeurd bij het besluit van 2007.
De steun die zonder naleving van deze voorwaarde aan SGPS was toegekend, kon daarom niet worden aangemerkt als bestaande steun in de zin van Art. 1 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung (EU) 2015/1589 (artikel 1, onder b), ii), van Verordening (EU) 2015/1589). Het Gerecht kwam tot dezelfde conclusie ten aanzien van de goedkeuring uit 2013.
Daarbij hield het rekening met een verklaring van Portugal van 30 april 2013. Volgens die verklaring had Portugal ermee ingestemd de aan SGPS betaalde steun aan de toepasselijke plafonds te onderwerpen. Deze plafonds waren gebaseerd op het aantal arbeidsplaatsen dat gedurende het desbetreffende belastingjaar in stand werd gehouden.
Gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid
Het Gerecht stelde noch een schending van het vertrouwensbeginsel noch een schending van het rechtszekerheidsbeginsel vast. De terugvordering was het logische, evenredige en met de artikelen 107 en 108 AEUV verenigbare gevolg van de vaststelling dat de steun onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt was.
Vier middelen in hogere voorziening voor het EuGH
Met hun hogere voorziening verzochten meerdere vennootschappen om vernietiging van het arrest van het Gerecht.
Daarnaast vorderden zij nietigverklaring van de artikelen 1 en 4 van het besluit van de Commissie wegens een motiveringsgebrek, of in ieder geval voor zover deze bepalingen op SGPS werden toegepast. De Commissie verzocht de hogere voorziening af te wijzen.
Eerste middel: motiveringsplicht
De rekwirantes voerden aan dat het Gerecht de motivering van het besluit van de Commissie ten onrechte voldoende had geacht. De Commissie had niet uitdrukkelijk toegelicht waarom de fiscale behandeling van SGPS nieuwe, onrechtmatig ten uitvoer gelegde en met de interne markt onverenigbare steun vormde.
Het EuGH volgde dit betoog niet. De op grond van Art. 296 AEUV vereiste motivering moest de redenering van de handelende instelling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen. Zij moest de betrokkenen in staat stellen de redenen voor de maatregel te begrijpen en de bevoegde rechter in staat stellen zijn toezicht uit te oefenen. Het was daarentegen niet noodzakelijk om alle feitelijke en juridische aspecten uitdrukkelijk te vermelden.
Volgens het EuGH mocht het Gerecht aannemen dat de Commissie stilzwijgend, maar noodzakelijkerwijs had vastgesteld dat de arbeidsplaatsgerelateerde voorwaarde gold voor alle in de vrije zone geregistreerde ondernemingen en daarmee ook voor SGPS. De motivering was toereikend om de gevolgen van het besluit voor deze vennootschappen te onderkennen. Het eerste middel was daarom ongegrond.
Tweede middel: kwalificatie als staatssteun
Met het tweede middel keerden de vennootschappen zich tegen de aanname dat regeling III bij toepassing op SGPS staatssteun kon vormen. Zij voerden aan dat SGPS volgens het op hen toepasselijke Portugese regelgevingskader zuivere houdstermaatschappijen waren en geen economische activiteit mochten uitoefenen.
Het EuGH verduidelijkte dat het in een hogere voorziening de beoordeling van het nationale recht door het Gerecht in beginsel alleen kon toetsen op een onjuiste voorstelling van dat recht. De rekwirantes hadden echter geen dergelijke onjuiste voorstelling aangevoerd, maar om een nieuwe beoordeling van de Portugese voorschriften verzocht. Het tweede middel was daarom niet-ontvankelijk.
Derde middel: aanmelding van een uitzondering
Het derde middel bestond uit twee onderdelen. Enerzijds bestreden de rekwirantes de vaststelling dat Portugal in 2006 niet naar behoren een uitzondering ten gunste van SGPS op de voorwaarde inzake het creëren of in stand houden van arbeidsplaatsen had aangemeld. Anderzijds keerden zij zich tegen de beoordeling van het goedkeuringsbesluit uit 2013 en van de correspondentie tussen Portugal en de Commissie.
Het EuGH stelde geen kennelijke onjuiste voorstelling van het bewijs vast. Het Gerecht had de grenzen van een verdedigbare beoordeling niet overschreden door het beheer van deelnemingen in andere vennootschappen aan te merken als een dienst die onder de aangemelde regeling kon vallen.
De rekwirantes hadden bovendien niet aan de hand van concreet bewijs aangetoond dat SGPS wegens wettelijke beperkingen geen diensten in de relevante zin konden verrichten. Ook de verwijzing naar een vermeend identieke behandeling onder de eerdere regeling II volstond niet. Niet was aangetoond dat Portugal reeds bij de aanmelding van die eerdere regeling een overeenkomstige uitzondering naar behoren had meegedeeld.
Ook ten aanzien van het besluit uit 2013 bevestigde het EuGH de beoordeling van het Gerecht. De brief van Portugal van 30 april 2013 omvatte eveneens de instemming om steun aan SGPS aan de plafonds van regeling III te onderwerpen. Deze waren afhankelijk van het aantal in stand gehouden arbeidsplaatsen.
Voor zover de rekwirantes om een nieuwe beoordeling van de feiten verzochten, was hun betoog niet-ontvankelijk. Voor het overige was het middel ongegrond.
Vierde middel: vertrouwen, rechtszekerheid en legaliteit
Ten slotte beriepen de rekwirantes zich op het vertrouwensbeginsel, de rechtszekerheid en het legaliteitsbeginsel. Zij voerden onder meer aan dat de fiscale behandeling van SGPS reeds in eerdere jaren was goedgekeurd. Bovendien had de Commissie gedurende een lange periode niet gehandeld.
Het EuGH beschouwde het betoog inzake het vertrouwensbeginsel en de rechtszekerheid in wezen als een verzoek om de beoordeling van de feiten door het Gerecht opnieuw te onderzoeken. De rekwirantes hadden echter niet aangevoerd dat deze feiten onjuist waren voorgesteld. Dit onderdeel van het middel was daarom niet-ontvankelijk.
Ook het betoog inzake de bescherming van eigendom en het legaliteitsbeginsel voldeed niet aan de vereisten voor een voldoende nauwkeurige motivering van een hogere voorziening. Volgens het EuGH beperkten de vennootschappen zich tot algemene uiteenzettingen zonder een concrete onjuiste rechtsopvatting in het bestreden arrest aan te wijzen. Het volledige vierde middel werd daarom niet-ontvankelijk verklaard.
Hogere voorziening volledig afgewezen
Aangezien geen van de vier middelen slaagde, wees het EuGH de hogere voorziening in haar geheel af. De zes rekwirantes moeten naast hun eigen kosten ook de kosten van de Europese Commissie dragen.
De uitspraak bevestigt daarmee de beoordeling dat de steun aan SGPS niet als bestaande steun kon worden behandeld voor zover deze was toegekend zonder naleving van de voorwaarde inzake het creëren of in stand houden van arbeidsplaatsen in de Autonome Regio Madeira. Het terugvorderingsbevel uit het besluit van de Commissie blijft in stand.
MTR Legal Rechtsanwälte adviseert ondernemingen, investeerders en vermogende particulieren over vraagstukken op het gebied van het ondernemingsrecht.
