O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) negou provimento ao recurso interposto por várias sociedades sediadas em São Paulo no litígio relativo a benefícios fiscais na Zona Franca da Madeira (TJUE, acórdão de 8 de outubro de 2026 – C‑173/25 P). Mantém-se, assim, o acórdão do Tribunal Geral da União Europeia, que julgou improcedente o recurso de anulação dos artigos 1.º e 4.º da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão Europeia. A Comissão declarou, no dia da decisão, que tomava conhecimento do acórdão, o qual confirmava a sua decisão negativa de 2020.
Benefícios fiscais na Zona Franca da Madeira
O regime da Zona Franca da Madeira abrangia vários benefícios fiscais relacionados com o Centro Internacional de Negócios da Madeira, o Registo Internacional de Navios da Madeira e a Zona Franca Industrial.
A Comissão tinha aprovado o regime pela primeira vez em 1987 como auxílio regional compatível com o mercado interno. Decisões posteriores autorizaram a sua prorrogação. Uma configuração subsequente, denominada Regime II, foi aprovada pela Comissão em dezembro de 2002.
Aprovação do Regime III
Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período de 2007 a 2013, a Comissão aprovou o Regime III em junho de 2007. Este deveria vigorar de 1 de janeiro de 2007 a 31 de dezembro de 2013. Foi autorizado como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno, a fim de promover o desenvolvimento regional e a diversificação da estrutura económica da Madeira enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 349.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).
O regime previa uma taxa reduzida de imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas aplicável aos lucros provenientes de atividades efetiva e materialmente exercidas na Madeira. A taxa de imposto era de 3% entre 2007 e 2009, de 4% entre 2010 e 2012 e de 5% entre 2013 e 2020. Acresciam isenções de impostos municipais e locais, bem como do imposto sobre a transmissão de imóveis aquando da constituição de uma empresa na Zona Franca.
Os montantes máximos admissíveis dos auxílios eram determinados por limites máximos aplicáveis à matéria coletável anual. Esses limites dependiam do número de postos de trabalho mantidos pelo respetivo beneficiário durante o exercício em causa.
Segundo a Comissão, o regime aprovado destinava-se a apoiar o desenvolvimento económico da Madeira através de incentivos fiscais concedidos a empresas que criassem postos de trabalho na região e aí exercessem efetiva e materialmente as suas atividades.
Círculo limitado de atividades beneficiárias
O Regime III aplicava-se apenas às atividades incluídas numa lista anexa à decisão da Comissão de 2007. Estavam excluídas, em especial:
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Atividades de intermediação financeira e de seguros, bem como atividades auxiliares conexas.
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Serviços intragrupo, incluindo centros de coordenação, financiamento e distribuição.
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Outros serviços prestados predominantemente a empresas, na medida em que estivessem abrangidos pelas exclusões previstas.
Em julho de 2013, a Comissão aprovou uma versão alterada do Regime III para o período de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2013. As condições anteriores mantiveram-se. Apenas os limites máximos da matéria coletável à qual podia ser aplicada a redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas foram aumentados em 36,7%.
Outras decisões da Comissão prorrogaram o regime alterado, primeiro até 30 de junho de 2014 e, posteriormente, até ao final de 2014.
Investigação e decisão negativa da Comissão
Em março de 2015, a Comissão iniciou a monitorização da aplicação do Regime III nos anos de 2012 e 2013. Em julho de 2018, informou Portugal da abertura do procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.º, n.º 2, TFUE.
A Comissão tinha dúvidas quanto à questão de saber se as isenções fiscais tinham sido aplicadas exclusivamente a rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente exercidas na Região Autónoma da Madeira. Além disso, analisou a relação entre o montante dos auxílios e a criação ou manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
Ordenada a recuperação dos auxílios
Após a conclusão do procedimento de investigação, a Comissão concluiu, na sua decisão de 4 de dezembro de 2020, que Portugal tinha executado o Regime III, nessa medida, em violação das decisões de aprovação de 2007 e 2013. Nessa extensão, o regime tinha sido ilegalmente executado, em violação do artigo 108.º, n.º 3, TFUE, e era incompatível com o mercado interno.
Portugal foi obrigado a recuperar junto dos beneficiários os auxílios incompatíveis. Além disso, o Estado-Membro deveria revogar o regime na medida apurada e suspender os pagamentos ainda pendentes a partir da data da notificação da decisão. A recuperação deveria ser efetuada de forma imediata e efetiva; para a sua execução, a Comissão fixou um prazo de oito meses a contar da notificação.
Recurso perante o Tribunal Geral da União Europeia
Em novembro de 2022, várias sociedades interpuseram um recurso de anulação dos artigos 1.º e 4.º da decisão da Comissão. O recurso baseou-se, essencialmente, em cinco fundamentos:
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A Comissão não teria fundamentado suficientemente a sua decisão.
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Teria classificado indevidamente os benefícios concedidos às sociedades gestoras de participações sociais portuguesas, as denominadas SGPS, como ilegais e incompatíveis com o mercado interno.
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A redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas a favor das SGPS teria sido erradamente qualificada de auxílio estatal.
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A conclusão de que Portugal tinha executado o Regime III em violação das decisões de 2007 e 2013 estaria viciada por erro de direito.
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A decisão violaria os princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, bem como o direito de propriedade.
Por acórdão de 18 de dezembro de 2024, proferido no processo T‑716/22, o Tribunal Geral julgou o recurso improcedente. A decisão foi proferida pela Quinta Secção. A comunicação relativa ao recurso posteriormente interposto foi publicada em 22 de abril de 2025 na série C do Jornal Oficial.
Fundamentação da decisão da Comissão
O Tribunal Geral não constatou qualquer violação do dever de fundamentação previsto no artigo 296.º, segundo parágrafo, TFUE. Resultava de forma suficientemente compreensível dos considerandos da decisão da Comissão que a condição relativa à criação ou manutenção de postos de trabalho na Madeira deveria aplicar-se a todas as empresas registadas na Zona Franca. Segundo a apreciação do Tribunal Geral, isso incluía igualmente as SGPS.
Qualidade de empresa das SGPS
O Tribunal Geral considerou irrelevante para a decisão o argumento de que as SGPS em causa eram, ao abrigo do direito português, sociedades holding puras e, por conseguinte, não eram empresas na aceção do artigo 107.º, n.º 1, TFUE.
Segundo o Tribunal Geral, mesmo que determinados beneficiários não pudessem ser qualificados de empresas, isso não afetaria a legalidade da decisão da Comissão. Tal questão deveria, pelo contrário, ser tida em conta nas medidas nacionais de recuperação adotadas em relação aos respetivos beneficiários.
Inexistência de uma exceção aprovada para as SGPS
O Tribunal Geral concluiu ainda que não tinha sido validamente notificada qualquer exceção à condição relativa aos postos de trabalho. Por conseguinte, esta não podia ser considerada aprovada pela decisão de 2007.
Os auxílios concedidos às SGPS sem observância dessa condição não podiam, portanto, ser considerados auxílios existentes na aceção do artigo 1.º, alínea b), subalínea ii), do Regulamento (UE) 2015/1589. O Tribunal Geral chegou à mesma conclusão quanto à aprovação de 2013.
Para o efeito, teve em conta uma declaração de Portugal de 30 de abril de 2013. Nessa declaração, Portugal tinha aceitado sujeitar os auxílios pagos às SGPS aos limites máximos aplicáveis. Esses limites eram determinados pelo número de postos de trabalho mantidos durante o respetivo exercício fiscal.
Proteção da confiança legítima e segurança jurídica
O Tribunal Geral não reconheceu qualquer violação do princípio da proteção da confiança legítima nem do princípio da segurança jurídica. A recuperação constituía a consequência lógica, proporcionada e conforme com os artigos 107.º e 108.º TFUE da constatação de que os auxílios eram ilegais e incompatíveis com o mercado interno.
Quatro fundamentos de recurso perante o TJUE
Com o seu recurso, várias sociedades pediram a anulação do acórdão do Tribunal Geral.
Além disso, pediram a anulação dos artigos 1.º e 4.º da decisão da Comissão por falta de fundamentação ou, em qualquer caso, na medida em que essas disposições fossem aplicadas às SGPS. A Comissão pediu que fosse negado provimento ao recurso.
Primeiro fundamento de recurso: dever de fundamentação
As recorrentes alegaram que o Tribunal Geral tinha considerado indevidamente suficiente a fundamentação da decisão da Comissão. A Comissão não teria explicado expressamente por que motivo o tratamento fiscal aplicável às SGPS constituía um auxílio novo, ilegalmente executado e incompatível com o mercado interno.
O TJUE não acolheu este argumento. A fundamentação exigida pelo artigo 296.º TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição autora do ato. Deve permitir aos interessados compreender os fundamentos da medida e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. Em contrapartida, não é necessário especificar expressamente todos os elementos de facto e de direito.
Segundo o TJUE, o Tribunal Geral podia considerar que a Comissão tinha concluído, implícita mas necessariamente, que a condição relativa aos postos de trabalho se aplicava a todas as empresas registadas na Zona Franca e, consequentemente, também às SGPS. A fundamentação era suficiente para permitir compreender os efeitos da decisão sobre essas sociedades. Por conseguinte, o primeiro fundamento de recurso era improcedente.
Segundo fundamento de recurso: qualificação como auxílio estatal
Com o segundo fundamento, as sociedades contestaram a conclusão de que o Regime III podia, na sua aplicação às SGPS, constituir um auxílio estatal. Alegaram que, de acordo com o quadro jurídico português que lhes era aplicável, as SGPS eram sociedades holding puras e não podiam exercer qualquer atividade económica.
O TJUE esclareceu que, em sede de recurso, só podia, em princípio, fiscalizar a apreciação do direito nacional efetuada pelo Tribunal Geral quanto à existência de uma desvirtuação desse direito. Contudo, as recorrentes não tinham alegado tal desvirtuação, mas solicitado uma nova apreciação das disposições portuguesas. O segundo fundamento de recurso era, por isso, inadmissível.
Terceiro fundamento de recurso: notificação de uma exceção
O terceiro fundamento de recurso era composto por duas partes. Por um lado, as recorrentes contestaram a conclusão de que, em 2006, Portugal não tinha validamente notificado uma exceção a favor das SGPS relativamente à condição de criação ou manutenção de postos de trabalho. Por outro lado, contestaram a apreciação da decisão de aprovação de 2013 e da correspondência trocada entre Portugal e a Comissão.
O TJUE não constatou qualquer desvirtuação manifesta dos elementos de prova. O Tribunal Geral não tinha excedido os limites de uma apreciação razoável ao considerar a gestão de participações noutras sociedades um serviço suscetível de ser abrangido pelo regime notificado.
Além disso, as recorrentes não tinham demonstrado, com base em elementos de prova concretos, que as SGPS não podiam prestar serviços na aceção relevante devido a restrições legais. A referência a um tratamento alegadamente idêntico ao abrigo do anterior Regime II também não era suficiente. Não tinha sido demonstrado que Portugal já tivesse comunicado validamente uma exceção correspondente aquando da notificação desse regime anterior.
Relativamente à decisão de 2013, o TJUE confirmou igualmente a apreciação do Tribunal Geral. A carta de Portugal de 30 de abril de 2013 continha também a aceitação de que os auxílios concedidos às SGPS fossem sujeitos aos limites máximos do Regime III. Estes dependiam do número de postos de trabalho mantidos.
Na medida em que as recorrentes pretendiam uma nova apreciação dos factos, a sua argumentação era inadmissível. Quanto ao restante, o fundamento de recurso era improcedente.
Quarto fundamento de recurso: confiança, segurança jurídica e legalidade
Por último, as recorrentes invocaram a proteção da confiança legítima, a segurança jurídica e o princípio da legalidade. Alegaram, nomeadamente, que o tratamento fiscal das SGPS já tinha sido aprovado em anos anteriores. Além disso, a Comissão teria permanecido inativa durante um longo período.
O TJUE considerou que a argumentação relativa à proteção da confiança legítima e à segurança jurídica constituía, no essencial, um pedido de reapreciação dos factos pelo Tribunal Geral. No entanto, as recorrentes não tinham alegado qualquer desvirtuação desses factos. Esta parte do fundamento de recurso era, por conseguinte, inadmissível.
A argumentação relativa à proteção do direito de propriedade e ao princípio da legalidade também não preenchia os requisitos de uma fundamentação suficientemente precisa do recurso. Segundo o TJUE, as sociedades limitaram-se a considerações gerais, sem identificar um erro de direito concreto no acórdão recorrido. Por isso, o quarto fundamento de recurso foi integralmente julgado inadmissível.
Recurso integralmente julgado improcedente
Uma vez que nenhum dos quatro fundamentos foi acolhido, o TJUE negou integralmente provimento ao recurso. Além das suas próprias despesas, as seis recorrentes terão de suportar as despesas da Comissão Europeia.
A decisão confirma, assim, a apreciação de que os auxílios concedidos às SGPS não podiam ser tratados como auxílios existentes, na medida em que tivessem sido concedidos sem observância da condição relativa à criação ou manutenção de postos de trabalho na Região Autónoma da Madeira. A ordem de recuperação constante da decisão da Comissão mantém-se.
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