El Europäischer Gerichtshof (EuGH, Tribunal de Justicia de la Unión Europea) ha desestimado el recurso de casación interpuesto por varias sociedades con sede en São Paulo en el litigio relativo a beneficios fiscales en la Zona Franca de Madeira (EuGH, sentencia de 8 de octubre de 2026 – C‑173/25 P). De este modo, se mantiene la sentencia del Gericht der Europäischen Union (Tribunal General de la Unión Europea), que había desestimado el recurso contra los arts. 1 y 4 de la Decisión (UE) 2022/1414 de la Comisión Europea. La Comisión declaró el día de la resolución que tomaba nota de la sentencia, que confirmaba así su decisión negativa de 2020.
Beneficios fiscales en la Zona Franca de Madeira
El régimen de la Zona Franca de Madeira comprendía diversos beneficios fiscales relacionados con el Centro Internacional de Negocios de Madeira, el Registro Internacional de Buques de Madeira y la zona franca industrial.
La Comisión autorizó por primera vez el régimen en 1987 como ayuda regional compatible con el mercado interior. Decisiones posteriores permitieron su prórroga. La Comisión autorizó en diciembre de 2002 una configuración posterior, denominada régimen II.
Autorización del régimen III
Sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013, la Comisión autorizó en junio de 2007 el régimen III. Este debía aplicarse desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2013. Fue autorizado como ayuda de funcionamiento compatible con el mercado interior con el fin de promover el desarrollo regional y la diversificación de la estructura económica de Madeira como región ultraperiférica en el sentido del art. 349 TFUE.
El régimen establecía un tipo reducido del impuesto sobre sociedades para los beneficios procedentes de actividades desarrolladas efectiva y materialmente en Madeira. El tipo impositivo ascendía al 3 % entre 2007 y 2009, al 4 % entre 2010 y 2012 y al 5 % entre 2013 y 2020. A ello se añadían exenciones de tributos municipales y locales, así como del impuesto sobre transmisiones inmobiliarias en caso de constitución de una empresa en la zona franca.
Los importes máximos admisibles de las ayudas se determinaban mediante límites máximos de la base imponible anual. Estos límites dependían del número de puestos de trabajo que el beneficiario correspondiente mantuviera durante el ejercicio en cuestión.
Según la Comisión, el régimen autorizado debía respaldar el desarrollo económico de Madeira mediante incentivos fiscales destinados a empresas que crearan puestos de trabajo en la región y desarrollaran allí sus actividades efectiva y materialmente.
Ámbito limitado de actividades beneficiarias
El régimen III solo se aplicaba a las actividades incluidas en una lista anexa a la decisión de la Comisión de 2007. En particular, quedaban excluidas:
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Las actividades de intermediación financiera y de seguros, así como las actividades auxiliares relacionadas con ellas.
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Los servicios intragrupo, incluidos los centros de coordinación, financiación y distribución.
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Otros servicios prestados principalmente a empresas, en la medida en que estuvieran comprendidos en las exclusiones previstas.
En julio de 2013, la Comisión autorizó una versión modificada del régimen III para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2013. Se mantuvieron los requisitos existentes. Únicamente se incrementaron en un 36,7 % los límites máximos de la base imponible a la que podía aplicarse la reducción del impuesto sobre sociedades.
Otras decisiones de la Comisión prorrogaron inicialmente el régimen modificado hasta el 30 de junio de 2014 y, posteriormente, hasta finales de 2014.
Examen y decisión negativa de la Comisión
En marzo de 2015, la Comisión comenzó a supervisar la aplicación del régimen III durante los años 2012 y 2013. En julio de 2018, informó a Portugal de la incoación del procedimiento de investigación formal con arreglo al art. 108, apdo. 2, TFUE.
La Comisión albergaba dudas sobre si las exenciones fiscales se habían aplicado exclusivamente a los ingresos procedentes de actividades desarrolladas efectiva y materialmente en la Región Autónoma de Madeira. Asimismo, examinó la relación entre la cuantía de la ayuda y la creación o el mantenimiento de puestos de trabajo reales en Madeira.
Recuperación ordenada
Tras concluir el procedimiento de investigación, la Comisión constató en su decisión de 4 de diciembre de 2020 que Portugal había ejecutado el régimen III, en la medida indicada, infringiendo las decisiones de autorización de 2007 y 2013. En ese alcance, el régimen se había ejecutado ilegalmente, vulnerando el art. 108, apdo. 3, TFUE, y era incompatible con el mercado interior.
Portugal fue obligado a recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles. Además, el Estado miembro debía suprimir el régimen en el alcance constatado y suspender los pagos pendientes desde la fecha de notificación de la decisión. La recuperación debía efectuarse de forma inmediata y efectiva; la Comisión fijó para su ejecución un plazo de ocho meses desde la notificación.
Recurso ante el Tribunal General de la Unión Europea
En noviembre de 2022, varias sociedades interpusieron un recurso de anulación contra los arts. 1 y 4 de la decisión de la Comisión. Basaron su recurso esencialmente en cinco motivos:
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La Comisión no había motivado suficientemente su decisión.
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Había calificado erróneamente como ilegales e incompatibles con el mercado interior las ventajas concedidas a las sociedades portuguesas gestoras de participaciones sociales, las denominadas SGPS.
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La reducción del impuesto sobre sociedades en favor de las SGPS había sido calificada erróneamente como ayuda estatal.
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La apreciación de que Portugal había ejecutado el régimen III contraviniendo las decisiones de 2007 y 2013 adolecía de un error de Derecho.
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La decisión vulneraba la protección de la confianza legítima, la seguridad jurídica y el derecho de propiedad.
El Tribunal General desestimó el recurso mediante sentencia de 18 de diciembre de 2024 en el asunto T‑716/22. La resolución fue dictada por la Sala Quinta. La comunicación relativa al recurso de casación interpuesto posteriormente se publicó el 22 de abril de 2025 en la serie C del Diario Oficial.
Motivación de la decisión de la Comisión
El Tribunal General no apreció ningún incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el art. 296, apdo. 2, TFUE. De los considerandos de la decisión de la Comisión se desprendía con suficiente claridad que el requisito de creación o mantenimiento de puestos de trabajo en Madeira debía aplicarse a todas las empresas registradas en la zona franca. Según la valoración del Tribunal General, también estaban incluidas las SGPS.
Condición de empresa de las SGPS
El Tribunal General consideró que la alegación de que las SGPS afectadas eran, conforme al Derecho portugués, meras sociedades holding y, por tanto, no eran empresas en el sentido del art. 107, apdo. 1, TFUE, carecía de pertinencia para resolver el litigio.
Según el Tribunal General, aunque algunos beneficiarios no pudieran ser considerados empresas, ello no habría afectado a la legalidad de la decisión de la Comisión. Esta cuestión debía tenerse en cuenta, en su caso, en el marco de las medidas nacionales de recuperación frente a los respectivos beneficiarios.
Ausencia de una excepción autorizada para las SGPS
El Tribunal General constató asimismo que no se había notificado válidamente una excepción al requisito relativo a los puestos de trabajo. Por tanto, no podía considerarse autorizada mediante la decisión de 2007.
En consecuencia, las ayudas concedidas a las SGPS sin cumplir dicho requisito no podían considerarse ayudas existentes en el sentido del art. 1, letra b), inciso ii), del Reglamento (UE) 2015/1589. El Tribunal General llegó a la misma conclusión respecto de la autorización de 2013.
A este respecto, tuvo en cuenta una declaración de Portugal de 30 de abril de 2013. En ella, Portugal había aceptado someter las ayudas abonadas a las SGPS a los límites máximos pertinentes. Estos límites dependían del número de puestos de trabajo mantenidos durante el ejercicio fiscal correspondiente.
Confianza legítima y seguridad jurídica
El Tribunal General no apreció vulneración alguna ni del principio de protección de la confianza legítima ni del principio de seguridad jurídica. La recuperación era la consecuencia lógica, proporcionada y conforme con los arts. 107 y 108 TFUE de la constatación de que las ayudas eran ilegales e incompatibles con el mercado interior.
Cuatro motivos de casación ante el EuGH
Mediante su recurso de casación, varias sociedades solicitaron la anulación de la sentencia del Tribunal General.
Asimismo, solicitaron la anulación de los arts. 1 y 4 de la decisión de la Comisión por falta de motivación o, en cualquier caso, en la medida en que dichas disposiciones se aplicaran a las SGPS. La Comisión solicitó la desestimación del recurso de casación.
Primer motivo de casación: obligación de motivación
Las recurrentes alegaron que el Tribunal General había considerado erróneamente suficiente la motivación de la decisión de la Comisión. La Comisión no había explicado expresamente por qué el tratamiento fiscal aplicable a las SGPS constituía una ayuda nueva, ejecutada ilegalmente e incompatible con el mercado interior.
El EuGH no acogió esta alegación. La motivación exigida por el art. 296 TFUE debía mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución autora del acto. Debía permitir a los interesados conocer las razones de la medida y al órgano jurisdiccional competente ejercer su control. Sin embargo, no era necesario especificar expresamente todos los elementos de hecho y de Derecho.
Según el EuGH, el Tribunal General podía considerar que la Comisión había constatado implícita, pero necesariamente, que el requisito relativo a los puestos de trabajo se aplicaba a todas las empresas registradas en la zona franca y, por tanto, también a las SGPS. La motivación había sido suficiente para determinar los efectos de la decisión sobre estas sociedades. En consecuencia, el primer motivo de casación era infundado.
Segundo motivo de casación: calificación como ayuda estatal
Mediante el segundo motivo de casación, las sociedades impugnaron la apreciación de que el régimen III podía constituir, en su aplicación a las SGPS, una ayuda estatal. Alegaron que las SGPS eran meras sociedades holding conforme al marco normativo portugués aplicable y que no podían ejercer ninguna actividad económica.
El EuGH aclaró que, en el procedimiento de casación, solo podía examinar, en principio, la valoración del Derecho nacional efectuada por el Tribunal General para determinar si este había sido desnaturalizado. Sin embargo, las recurrentes no habían alegado tal desnaturalización, sino que habían solicitado un nuevo examen de las normas portuguesas. Por consiguiente, el segundo motivo de casación era inadmisible.
Tercer motivo de casación: notificación de una excepción
El tercer motivo de casación constaba de dos partes. Por un lado, las recurrentes impugnaron la constatación de que Portugal no había notificado válidamente en 2006 ninguna excepción en favor de las SGPS al requisito de creación o mantenimiento de puestos de trabajo. Por otro lado, cuestionaron la valoración de la decisión de autorización de 2013 y del intercambio de correspondencia entre Portugal y la Comisión.
El EuGH no apreció ninguna desnaturalización manifiesta de las pruebas. El Tribunal General no había rebasado los límites de una valoración razonable al considerar que la gestión de participaciones en otras sociedades constituía un servicio que podía estar comprendido en el régimen notificado.
Además, las recurrentes no habían demostrado mediante pruebas concretas que las SGPS no pudieran prestar servicios en el sentido pertinente debido a restricciones legales. Tampoco bastaba la referencia a un tratamiento supuestamente idéntico bajo el anterior régimen II. No se había acreditado que Portugal hubiera comunicado válidamente la correspondiente excepción al notificar aquel régimen anterior.
En cuanto a la decisión de 2013, el EuGH confirmó igualmente la valoración del Tribunal General. El escrito de Portugal de 30 de abril de 2013 también incluía la aceptación de someter las ayudas concedidas a las SGPS a los límites máximos del régimen III. Estos dependían del número de puestos de trabajo mantenidos.
En la medida en que las recurrentes solicitaban una nueva valoración de los hechos, su alegación era inadmisible. Por lo demás, el motivo de casación era infundado.
Cuarto motivo de casación: confianza, seguridad jurídica y legalidad
Por último, las recurrentes invocaron la protección de la confianza legítima, la seguridad jurídica y el principio de legalidad. Alegaron, entre otras cuestiones, que el tratamiento fiscal de las SGPS ya había sido autorizado en años anteriores. Además, la Comisión había permanecido inactiva durante un período prolongado.
El EuGH consideró que las alegaciones relativas a la confianza legítima y a la seguridad jurídica constituían, en esencia, una petición de que se revisara nuevamente la valoración de los hechos efectuada por el Tribunal General. Sin embargo, las recurrentes no habían alegado que dichos hechos hubieran sido desnaturalizados. Por tanto, esta parte del motivo de casación era inadmisible.
Las alegaciones relativas a la protección de la propiedad y al principio de legalidad tampoco cumplían los requisitos de una motivación suficientemente precisa del recurso de casación. Según el EuGH, las sociedades se limitaron a formular consideraciones generales sin identificar ningún error de Derecho concreto en la sentencia recurrida. En consecuencia, el cuarto motivo de casación fue declarado inadmisible en su totalidad.
Desestimación íntegra del recurso de casación
Dado que ninguno de los cuatro motivos de casación prosperó, el EuGH desestimó el recurso de casación en su totalidad. Las seis recurrentes deberán soportar, además de sus propias costas, las costas de la Comisión Europea.
La resolución confirma así la apreciación de que las ayudas concedidas a las SGPS no podían tratarse como ayudas existentes en la medida en que se hubieran otorgado sin cumplir el requisito de creación o mantenimiento de puestos de trabajo en la Región Autónoma de Madeira. La orden de recuperación contenida en la decisión de la Comisión permanece vigente.
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