La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rejeté le pourvoi formé par plusieurs sociétés établies à São Paulo dans le litige relatif aux avantages fiscaux accordés dans la zone franche de Madère (CJUE, arrêt du 8 octobre 2026 – C‑173/25 P). L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne, qui avait rejeté le recours dirigé contre les articles 1 et 4 de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission européenne, est ainsi maintenu. La Commission a déclaré, le jour de la décision, qu’elle prenait acte de l’arrêt, lequel confirmait ainsi sa décision négative de 2020.
Avantages fiscaux dans la zone franche de Madère
Le régime de la zone franche de Madère comprenait différents avantages fiscaux liés au Centre international d’affaires de Madère, au registre international des navires de Madère et à la zone franche industrielle.
La Commission avait autorisé ce régime pour la première fois en 1987 en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché intérieur. Des décisions ultérieures en avaient permis la prorogation. En décembre 2002, la Commission avait autorisé une version ultérieure, désignée comme le régime II.
Autorisation du régime III
Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013, la Commission avait autorisé le régime III en juin 2007. Celui-ci devait s’appliquer du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. Il avait été approuvé en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur afin de promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en sa qualité de région ultrapériphérique au sens de l’article 349 TFUE.
Le régime prévoyait un taux réduit d’impôt sur les sociétés applicable aux bénéfices provenant d’activités effectivement et matériellement exercées à Madère. Ce taux s’élevait à 3 % de 2007 à 2009, à 4 % de 2010 à 2012 et à 5 % de 2013 à 2020. S’y ajoutaient des exonérations de taxes municipales et locales ainsi que de l’impôt sur les mutations immobilières lors de la création d’une entreprise dans la zone franche.
Les montants maximaux admissibles de l’aide dépendaient de plafonds applicables à la base imposable annuelle. Ces plafonds étaient fonction du nombre d’emplois maintenus par le bénéficiaire concerné au cours de l’exercice en question.
Selon la Commission, le régime autorisé devait soutenir le développement économique de Madère au moyen d’incitations fiscales accordées aux entreprises créant des emplois dans la région et y exerçant effectivement et matériellement des activités.
Un cercle limité d’activités bénéficiaires
Le régime III ne s’appliquait qu’aux activités figurant sur une liste annexée à la décision de la Commission de 2007. Étaient notamment exclues :
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Les activités d’intermédiation financière et d’assurance ainsi que les activités auxiliaires qui leur sont liées.
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Les prestations de services intragroupe, notamment les centres de coordination, de financement et de distribution.
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Les autres services principalement fournis aux entreprises, dans la mesure où ils relevaient des exclusions prévues.
En juillet 2013, la Commission avait autorisé une version modifiée du régime III pour la période comprise entre le 1er janvier et le 31 décembre 2013. Les conditions antérieures avaient été maintenues. Seuls les plafonds de la base imposable à laquelle pouvait s’appliquer la réduction de l’impôt sur les sociétés avaient été relevés de 36,7 %.
D’autres décisions de la Commission avaient prorogé le régime modifié, d’abord jusqu’au 30 juin 2014, puis jusqu’à la fin de l’année 2014.
Examen et décision négative de la Commission
En mars 2015, la Commission avait commencé à contrôler l’application du régime III au cours des années 2012 et 2013. En juillet 2018, elle avait informé le Portugal de l’ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
La Commission doutait que les exonérations fiscales aient été appliquées exclusivement aux revenus issus d’activités effectivement et matériellement exercées dans la région autonome de Madère. Elle avait également examiné le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien d’emplois réels à Madère.
Récupération ordonnée
À l’issue de la procédure d’examen, la Commission avait constaté, dans sa décision du 4 décembre 2020, que le Portugal avait mis en œuvre le régime III en violation des décisions d’autorisation de 2007 et de 2013. Dans cette mesure, le régime avait été mis à exécution illégalement, en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, et était incompatible avec le marché intérieur.
Le Portugal avait été tenu de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles. En outre, l’État membre devait supprimer le régime dans la mesure constatée et suspendre les paiements encore dus à compter de la notification de la décision. La récupération devait intervenir immédiatement et de manière effective ; la Commission avait fixé un délai de huit mois à compter de la notification pour sa mise en œuvre.
Recours devant le Tribunal de l’Union européenne
En novembre 2022, plusieurs sociétés avaient introduit un recours en annulation des articles 1 et 4 de la décision de la Commission. Elles avaient fondé leur recours essentiellement sur cinq moyens :
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La Commission n’aurait pas suffisamment motivé sa décision.
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Elle aurait qualifié à tort d’illégaux et d’incompatibles avec le marché intérieur les avantages accordés aux sociétés holding portugaises, dites SGPS.
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La réduction de l’impôt sur les sociétés en faveur des SGPS aurait été qualifiée à tort d’aide d’État.
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La constatation selon laquelle le Portugal aurait mis en œuvre le régime III en méconnaissance des décisions de 2007 et de 2013 serait entachée d’une erreur de droit.
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La décision porterait atteinte à la protection de la confiance légitime, à la sécurité juridique et au droit de propriété.
Le Tribunal avait rejeté le recours par un arrêt du 18 décembre 2024 dans l’affaire T‑716/22. La décision avait été rendue par la cinquième chambre. L’avis relatif au pourvoi formé par la suite avait été publié le 22 avril 2025 dans la série C du Journal officiel.
Motivation de la décision de la Commission
Le Tribunal n’avait constaté aucune violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE. Les considérants de la décision de la Commission permettaient de comprendre de manière suffisamment claire que la condition relative à la création ou au maintien d’emplois à Madère devait s’appliquer à toutes les entreprises enregistrées dans la zone franche. Selon l’appréciation du Tribunal, les SGPS en faisaient également partie.
Qualité d’entreprise des SGPS
Le Tribunal avait estimé que l’argument selon lequel les SGPS concernées seraient, en droit portugais, de simples sociétés holding et ne constitueraient donc pas des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, était sans incidence sur l’issue du litige.
Selon le Tribunal, même si certains bénéficiaires ne pouvaient pas être qualifiés d’entreprises, cela n’aurait pas affecté la légalité de la décision de la Commission. Une telle question devait plutôt être prise en considération dans le cadre des mesures nationales de récupération prises à l’encontre des différents bénéficiaires.
Absence de dérogation autorisée pour les SGPS
Le Tribunal avait également constaté qu’aucune dérogation à la condition liée à l’emploi n’avait été valablement notifiée. Elle ne pouvait donc pas être considérée comme ayant été autorisée par la décision de 2007.
Les aides accordées aux SGPS sans respect de cette condition ne pouvaient dès lors pas être considérées comme des aides existantes au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589. Le Tribunal avait retenu la même conclusion concernant l’autorisation de 2013.
Il avait tenu compte, à cet égard, d’une déclaration du Portugal du 30 avril 2013. Par celle-ci, le Portugal avait accepté de soumettre les aides versées aux SGPS aux plafonds applicables. Ces plafonds dépendaient du nombre d’emplois maintenus au cours de l’exercice fiscal concerné.
Confiance légitime et sécurité juridique
Le Tribunal n’avait constaté de violation ni du principe de protection de la confiance légitime ni du principe de sécurité juridique. La récupération constituait la conséquence logique et proportionnée, conforme aux articles 107 et 108 TFUE, de la constatation selon laquelle les aides étaient illégales et incompatibles avec le marché intérieur.
Quatre moyens de pourvoi devant la CJUE
Par leur pourvoi, plusieurs sociétés demandaient l’annulation de l’arrêt du Tribunal.
Elles sollicitaient en outre l’annulation des articles 1 et 4 de la décision de la Commission pour défaut de motivation ou, à tout le moins, dans la mesure où ces dispositions avaient été appliquées aux SGPS. La Commission avait conclu au rejet du pourvoi.
Premier moyen du pourvoi : obligation de motivation
Les requérantes au pourvoi soutenaient que le Tribunal avait considéré à tort que la motivation de la décision de la Commission était suffisante. La Commission n’aurait pas expressément expliqué pourquoi le traitement fiscal applicable aux SGPS constituait une aide nouvelle, mise à exécution illégalement et incompatible avec le marché intérieur.
La CJUE n’a pas suivi cette argumentation. La motivation exigée par l’article 296 TFUE devait faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution dont émanait l’acte. Elle devait permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. Il n’était toutefois pas nécessaire qu’elle spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents.
Selon la CJUE, le Tribunal pouvait considérer que la Commission avait implicitement, mais nécessairement, constaté que la condition liée à l’emploi s’appliquait à toutes les entreprises enregistrées dans la zone franche et donc également aux SGPS. La motivation était suffisante pour permettre d’identifier les effets de la décision sur ces sociétés. Le premier moyen du pourvoi était donc non fondé.
Deuxième moyen du pourvoi : qualification d’aide d’État
Par leur deuxième moyen, les sociétés contestaient la conclusion selon laquelle le régime III pouvait, dans son application aux SGPS, constituer une aide d’État. Elles faisaient valoir que les SGPS étaient, selon le cadre juridique portugais qui leur était applicable, de simples sociétés holding et n’étaient pas autorisées à exercer une activité économique.
La CJUE a précisé que, dans le cadre d’un pourvoi, son contrôle de l’appréciation du droit national effectuée par le Tribunal se limitait en principe à vérifier si ce droit avait été dénaturé. Or, les requérantes au pourvoi n’avaient invoqué aucune dénaturation de cette nature, mais avaient demandé un nouvel examen des dispositions portugaises. Le deuxième moyen du pourvoi était donc irrecevable.
Troisième moyen du pourvoi : notification d’une dérogation
Le troisième moyen du pourvoi se composait de deux branches. D’une part, les requérantes contestaient la constatation selon laquelle, en 2006, le Portugal n’avait pas valablement notifié de dérogation en faveur des SGPS à la condition relative à la création ou au maintien d’emplois. D’autre part, elles contestaient l’appréciation de la décision d’autorisation de 2013 et de la correspondance échangée entre le Portugal et la Commission.
La CJUE n’a constaté aucune dénaturation manifeste des éléments de preuve. Le Tribunal n’avait pas dépassé les limites d’une appréciation admissible en considérant la gestion de participations dans d’autres sociétés comme une prestation de services susceptible de relever du régime notifié.
Les requérantes au pourvoi n’avaient en outre pas démontré, sur le fondement d’éléments de preuve concrets, que les SGPS ne pouvaient pas fournir de services au sens pertinent en raison de restrictions légales. La référence à un traitement prétendument identique dans le cadre de l’ancien régime II ne suffisait pas non plus. Il n’avait pas été démontré que le Portugal avait valablement notifié une telle dérogation dès la notification de ce régime antérieur.
S’agissant de la décision de 2013, la CJUE a également confirmé l’appréciation du Tribunal. La lettre du Portugal du 30 avril 2013 exprimait également son accord pour soumettre les aides aux SGPS aux plafonds du régime III. Ceux-ci dépendaient du nombre d’emplois maintenus.
Dans la mesure où les requérantes au pourvoi sollicitaient une nouvelle appréciation des faits, leur argumentation était irrecevable. Pour le surplus, le moyen du pourvoi était non fondé.
Quatrième moyen du pourvoi : confiance, sécurité juridique et légalité
Enfin, les requérantes au pourvoi invoquaient la protection de la confiance légitime, la sécurité juridique et le principe de légalité. Elles soutenaient notamment que le traitement fiscal des SGPS avait déjà été autorisé au cours des années précédentes. Elles faisaient également valoir que la Commission était restée inactive pendant une longue période.
La CJUE a considéré que l’argumentation relative à la confiance légitime et à la sécurité juridique visait, en substance, à obtenir un nouvel examen de l’appréciation des faits effectuée par le Tribunal. Les requérantes au pourvoi n’avaient toutefois invoqué aucune dénaturation de ces faits. Cette branche du moyen était donc irrecevable.
L’argumentation relative à la protection du droit de propriété et au principe de légalité ne satisfaisait pas non plus aux exigences d’une motivation suffisamment précise du pourvoi. Selon la CJUE, les sociétés s’étaient limitées à des considérations générales sans identifier d’erreur de droit concrète entachant l’arrêt attaqué. Le quatrième moyen du pourvoi a donc été intégralement rejeté comme irrecevable.
Rejet intégral du pourvoi
Aucun des quatre moyens n’ayant prospéré, la CJUE a rejeté le pourvoi dans son intégralité. Les six requérantes au pourvoi doivent supporter, outre leurs propres dépens, ceux de la Commission européenne.
La décision confirme ainsi que les aides accordées aux SGPS ne pouvaient pas être traitées comme des aides existantes dans la mesure où elles avaient été octroyées sans respect de la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la région autonome de Madère. L’ordre de récupération figurant dans la décision de la Commission demeure applicable.
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