Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) heeft de schadevordering van twee aandeelhouders wegens het toezicht van de Europese Centrale Bank op Banca Carige uiteindelijk afgewezen (HvJ-EU, arrest van 21 mei 2026 – C-557/24). Het Hof vernietigde het arrest in eerste aanleg weliswaar gedeeltelijk, omdat het Gerecht de beschermende werking van afzonderlijke toezichtregels onjuist had beoordeeld en bepaalde argumenten niet had onderzocht. Het HvJ-EU stelde echter geen voldoende gekwalificeerde schending door de ECB vast die tot niet-contractuele aansprakelijkheid had kunnen leiden.
Schadevergoeding wegens het bankentoezicht op Banca Carige
Banca Carige was een beursgenoteerde Italiaanse kredietinstelling en stond sinds 2014 onder rechtstreeks toezicht van de ECB. De rekwiranten hielden aandelen in de bank.
De aandeelhouders vorderden vergoeding van de schade die volgens hen was ontstaan door onrechtmatig handelen van de ECB bij het toezicht op Banca Carige tussen 2014 en 2019. De gevorderde bedragen bedroegen 870.525.670 euro voor de betrokken vennootschap en 9.544.022 euro voor de betrokken aandeelhouder. Subsidiair werd het Gerecht verzocht een passend hoger of lager bedrag vast te stellen.
Het Gerecht van de Europese Unie had de vordering bij arrest van 5 juni 2024 afgewezen. Tegen dit arrest werd hogere voorziening ingesteld bij het HvJ-EU.
Ontwikkeling van de kapitaalpositie van de bank
Kapitaalmaatregelen en vroegtijdige interventie
In april 2015 besloot de algemene vergadering van Banca Carige tot een kapitaalverhoging van 850 miljoen euro. Daarmee moest een kapitaaltekort worden aangevuld dat de ECB in 2014 bij haar alomvattende beoordeling had vastgesteld.
Op 9 december 2016 nam de ECB een vroegtijdige-interventiemaatregel. Banca Carige moest vervolgens uiterlijk op 28 februari 2017 een strategisch plan en een operationeel plan voor de afbouw van niet-renderende leningen indienen. Daarin moesten de voorgenomen maatregelen en het bijbehorende tijdschema worden vermeld.
De raad van bestuur stelde in september 2017 een herkapitalisatieplan vast. Dit omvatte onder meer een kapitaalverhoging, die in december 2017 uiteindelijk voor een bedrag van 544 miljoen euro werd uitgevoerd.
Verdere vereisten voor het eigen vermogen
Eind 2017 stelde de ECB de voor Banca Carige geldende toezichtvereisten voor 2018 vast. De daaropvolgende pogingen van de bank om haar eigen vermogen te verhogen, bleven zonder resultaat. Tegelijkertijd ontstonden binnen de raad van bestuur meningsverschillen over de wijze waarop aan de vereisten moest worden voldaan en het herkapitalisatieplan moest worden uitgevoerd.
Bij besluit van 14 september 2018 keurde de ECB het door Banca Carige opgestelde kapitaalinstandhoudingsplan niet goed. De bank moest uiterlijk op 30 november 2018 een nieuw, door de raad van bestuur goedgekeurd plan indienen. Dit plan moest erop gericht zijn om uiterlijk op 31 december 2018 opnieuw en blijvend aan de kapitaalvereisten te voldoen.
Het vervolgens ontwikkelde plan voorzag in twee stappen:
-
Eerst moesten achtergestelde Tier 2-obligaties worden uitgegeven.
-
Daarna moest een kapitaalverhoging plaatsvinden waarvoor de goedkeuring van de aandeelhouders vereist was.
Op de obligaties werd voor in totaal 320 miljoen euro ingeschreven. De algemene vergadering stemde in december 2018 echter niet in met de voorgenomen kapitaalverhoging. Aandeelhouders die 70 procent van het kapitaal hielden, stemden tegen omdat zij vóór een beslissing het bedrijfsplan en de jaarrekening van de bank over 2018 wilden inzien.
Tijdelijk bestuur door de ECB
Na meerdere aftredens uit de raad van bestuur besloot de ECB op 1 januari 2019 Banca Carige onder tijdelijk bestuur te plaatsen. De bestaande raad van bestuur en raad van toezicht werden ontbonden en vervangen door tijdelijk benoemde organen. Deze moesten de noodzakelijke maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de bank opnieuw blijvend aan de kapitaalvereisten voldeed.
De maatregel werd in de loop van 2019 driemaal verlengd. Het doel was de situatie van de bank te stabiliseren en de verhoging van het eigen vermogen af te ronden.
In augustus 2019 kwamen Banca Carige, een Italiaanse bankengroep en twee depositogarantiestelsels de hoofdlijnen van een bedrijfsplan overeen. Dit voorzag met name in een kapitaalverhoging van 700 miljoen euro en nieuwe achtergestelde Tier 2-obligaties. De ECB stelde in september 2019 vast dat de geplande kapitaalverhoging niet in de weg stond aan een gezonde en prudente bedrijfsvoering.
De algemene vergadering keurde de kapitaalverhoging op 20 september 2019 goed. De rekwirerende vennootschap nam niet aan deze vergadering deel. Na de afronding van de kapitaalmaatregel werden in januari 2020 een nieuwe raad van bestuur en een nieuwe raad van toezicht gekozen; daarmee eindigde het tijdelijke bestuur.
Voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid
Voor een verplichting van de Unie of een van haar organen tot schadevergoeding moet aan drie cumulatieve voorwaarden zijn voldaan:
-
Het betrokken orgaan moet onrechtmatig hebben gehandeld.
-
Er moet daadwerkelijk schade zijn ontstaan.
-
Er moet een causaal verband bestaan tussen het onrechtmatige handelen en de schade.
Voor de eerste voorwaarde volstaat niet elke schending van het recht. In beginsel is een voldoende gekwalificeerde schending vereist van een rechtsregel die ertoe strekt rechten aan particulieren toe te kennen.
Het Gerecht had de vordering afgewezen nadat het reeds had geoordeeld dat aan deze eerste voorwaarde niet was voldaan. Daarom onderzocht het noch de overige aansprakelijkheidsvoorwaarden, noch de bewijsaanbiedingen van de verzoekers.
De in de oorspronkelijke procedure aangevoerde verwijten
De aandeelhouders baseerden hun vordering op acht groepen van verwijten. Zij verweten de ECB onder meer:
-
dat zij vermeend misleidende uitlatingen van leden van de organen van de bank over haar soliditeit niet had gecorrigeerd,
-
dat zij ongeoorloofde invloed op de raad van bestuur had uitgeoefend,
-
dat zij een kapitaalverhoging had goedgekeurd ondanks een gestelde schending van het statutaire voorkeursrecht,
-
dat zij tijdelijke bewindvoerders had benoemd ondanks een gesteld belangenconflict,
-
dat zij de vroegtijdige-interventiemaatregel in strijd met verschillende bepalingen en beginselen had vastgesteld,
-
dat zij in het eigenvermogensbesluit onevenredig korte termijnen had gesteld,
-
dat zij het gerechtvaardigd vertrouwen van de aandeelhouders had beschaamd en
-
dat zij door handelen en nalaten een aanzienlijke waardevermindering van hun deelnemingen had veroorzaakt.
Het Gerecht achtte geen van deze aspecten geschikt om niet-contractuele aansprakelijkheid van de ECB te doen ontstaan. Ten dele was het reeds van oordeel dat er geen rechtsregel bestond die de verzoekers overeenkomstige individuele rechten verleende. Andere grieven wees het af wegens onvoldoende bewijs, een ontoereikende onderbouwing of niet-ontvankelijkheid.
HvJ-EU stelt rechtsdwaling van het Gerecht vast
Toezichtregel kan aandeelhouders rechten verlenen
Het HvJ-EU bekritiseerde de beoordeling van het Gerecht met betrekking tot artikel 69octiesdecies, lid 1, onder a), van de Italiaanse bankwet. Deze bepaling maakt vroegtijdige-interventiemaatregelen mogelijk wanneer de situatie van een kredietinstelling snel verslechtert en een schending van bepaalde toezichtvereisten wordt vastgesteld of verwacht.
Volgens het Hof kunnen dergelijke maatregelen de rechtspositie van de kredietinstelling en haar aandeelhouders raken. Dit geldt in het bijzonder wanneer beslissingen van de instelling worden beïnvloed of uitkeringen aan aandeelhouders worden verhinderd. De bank en haar aandeelhouders kunnen daarom verlangen dat een vroegtijdige-interventiemaatregel uitsluitend wordt vastgesteld wanneer aan de wettelijke voorwaarden is voldaan.
Het Gerecht had dan ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de bepaling uitsluitend een algemeen belang nastreefde en geen rechten aan particulieren verleende. Op dit punt slaagde de hogere voorziening.
Niet-onderzochte bezwaren tegen het eigenvermogensbesluit
Het HvJ-EU stelde bovendien een motiveringsgebrek vast. Het Gerecht had niet beslist op alle bezwaren waarmee de verzoekers de rechtmatigheid van het eigenvermogensbesluit van 14 september 2018 betwistten.
Met name waren de stellingen niet onderzocht dat de ECB medeverantwoordelijk was voor de situatie van Banca Carige en dat de motivering van het eigenvermogensbesluit verdere gebreken vertoonde. Ook in zoverre vernietigde het HvJ-EU het arrest in eerste aanleg gedeeltelijk.
Geen voldoende gekwalificeerde schending door de ECB
Ondanks de vastgestelde fouten van het Gerecht bleef de schadevordering zonder succes. Het HvJ-EU achtte het geding op de betrokken punten in staat van wijzen en onderzocht de bezwaren zelf.
Voorwaarden voor vroegtijdige interventie waren onderzocht
Volgens het HvJ-EU bleek uit de vroegtijdige-interventiemaatregel dat de ECB rekening had gehouden met de ontwikkeling van de kapitaalratio’s, de ontoereikende rentabiliteit, het kredietrisico als gevolg van niet-renderende leningen en de onzekerheden van het strategische plan. Zij was tot de conclusie gekomen dat Banca Carige in de nabije toekomst waarschijnlijk de toepasselijke kapitaalvereisten zou schenden.
De ECB had zich daarmee niet beperkt tot de vaststelling van een louter abstract risico. Er was daarom geen sprake van een voldoende gekwalificeerde schending van artikel 69octiesdecies, lid 1, onder a), van de Italiaanse bankwet.
Geen verplichting tot verkoop van niet-renderende leningen
Het HvJ-EU bevestigde bovendien dat de vroegtijdige-interventiemaatregel Banca Carige niet verplichtte om niet-renderende leningen te verkopen. De bank moest een plan ontwikkelen met kwantitatieve doelstellingen voor de afbouw daarvan. Zij bleef echter vrij in de keuze van de daartoe in te zetten middelen.
Er bestond dus ook geen tegenstrijdigheid tussen het vereiste van afbouwdoelstellingen en de vaststelling dat de ECB noch een verkoop noch bepaalde verkoopprijzen had voorgeschreven.
Bezwaren tegen het eigenvermogensbesluit slagen niet
Ook de overige bezwaren tegen het eigenvermogensbesluit leidden niet tot aansprakelijkheid. Zelfs indien de ECB bepaalde resultaten van haar onderzoek naar de vorderingen van Banca Carige niet in aanmerking had genomen, kon daaruit volgens het HvJ-EU niet worden afgeleid dat het besluit onrechtmatig was. De verzoekers hadden zelf aangevoerd dat deze resultaten tot een nog grotere kapitaalbehoefte zouden hebben geleid.
Het eigenvermogensbesluit schreef de bank geen specifiek bedrag voor. Het vereiste veeleer een door de raad van bestuur goedgekeurd plan voor het herstel en de duurzame naleving van de kapitaalvereisten. De vaststelling van de concrete behoefte en de keuze van de daarvoor noodzakelijke maatregelen berustten bij de raad van bestuur.
Ook een mogelijke medeverantwoordelijkheid van de ECB voor de economische situatie van de bank zou de toezichthouder niet hebben belet maatregelen te nemen om een kapitaaltekort weg te werken. Het HvJ-EU liet uitdrukkelijk in het midden of de desbetreffende stellingen juist waren.
Geen beschermd vertrouwen in blijvende stabiliteit
Het Hof bevestigde de strenge voorwaarden van het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel. Vereist zijn duidelijke, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen die afkomstig zijn van bevoegde en betrouwbare instanties.
Toezichtmaatregelen van de ECB of de goedkeuring van afzonderlijke kapitaalmaatregelen volstaan op zichzelf niet. Daaruit ontstaat met name geen gerechtvaardigd vertrouwen dat een kredietinstelling duurzaam financieel stabiel blijft of dat in de toekomst geen verdere toezichtmaatregelen nodig zullen zijn.
Ook het nalaten om uitlatingen te corrigeren die de aandeelhouders als misleidend beschouwden, bevatte geen overeenkomstige toezegging. Louter stilzitten voldeed volgens het HvJ-EU niet aan de voorwaarden voor gerechtvaardigd vertrouwen.
Overige aansprakelijkheidsgronden blijven zonder succes
Geen bewezen ongelijke behandeling
De aandeelhouders hadden aangevoerd dat Banca Carige ten opzichte van andere Italiaanse kredietinstellingen was benadeeld. De overgelegde vergelijking van de omvang van de niet-renderende leningen volstond echter niet. Er ontbrak een verband tussen de respectieve situatie van de banken en de concrete beslissingen van de ECB.
Het HvJ-EU bevestigde bovendien dat in beginsel de partij die zich op bepaalde feiten beroept, die feiten moet bewijzen. Voor het gevraagde deskundigenonderzoek ontbrak het onder meer aan voldoende begin van bewijs voor een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling.
Geen vastgesteld belangenconflict
De benoeming van voormalige leden van de raad van bestuur tot tijdelijke bewindvoerders leidde op zichzelf niet tot een belangenconflict. Daarvoor waren concrete omstandigheden vereist waaruit bleek dat een aansprakelijkheidsvordering wegens hun vroegere werkzaamheden reëel aan de orde kon zijn.
Volgens het HvJ-EU kan de eerdere werkzaamheid voor een kredietinstelling niet in het algemeen onverenigbaar zijn met een latere benoeming tot tijdelijk bewindvoerder. Juist de reeds aanwezige kennis over de instelling kan voor deze taak van belang zijn.
Toetsing van de statutenwijziging was beperkt
De ECB moest op grond van artikel 56 van de Italiaanse bankwet onderzoeken of de statutenwijziging in strijd was met een gezonde en prudente bedrijfsvoering. Deze toetsing had niet in algemene zin betrekking op de naleving van alle vennootschapsrechtelijke rechten van de aandeelhouders.
Het HvJ-EU stelde bovendien vast dat het voorkeursrecht op grond van artikel 72, lid 4, van Richtlijn (EU) 2017/1132 door een besluit van de algemene vergadering kan worden beperkt of uitgesloten. In het geval van Banca Carige was de kapitaalverhoging door de algemene vergadering goedgekeurd.
Eigendomsrecht en waardeverlies van de aandelen
De bescherming van eigendom op grond van artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verleent particulieren rechten. De verzoekers hadden echter onvoldoende uiteengezet dat de maatregelen van de ECB het door hen gestelde waardeverlies van hun aandelen hadden veroorzaakt.
De kapitaalverhoging met uitsluiting van het voorkeursrecht was niet door de tijdelijke bewindvoerders, maar door de algemene vergadering besloten. De verzoekers hadden daarom moeten uiteenzetten in hoeverre het gedrag van de ECB de aanwezige aandeelhouders ertoe had gebracht hun goedkeuring te verlenen, hoewel zij het voorstel ook hadden kunnen afwijzen.
Gedeeltelijke vernietiging verandert de uitkomst niet
Het HvJ-EU vernietigde het arrest van het Gerecht op twee beperkte punten: wat betreft de kwalificatie van de vroegtijdige-interventieregel als een bepaling die particulieren geen bescherming biedt en wat betreft de niet-onderzochte bezwaren tegen het eigenvermogensbesluit. Voor het overige wees het de hogere voorziening af.
Na eigen onderzoek wees het Hof ook de door de gedeeltelijke vernietiging getroffen onderdelen van de vordering ongegrond af. Daarmee bleef de schadevordering volledig zonder succes.
Betekenis voor aansprakelijkheid bij bankentoezicht
De beslissing verduidelijkt dat bepalingen over vroegtijdige toezichtinterventies niet uitsluitend doelstellingen van algemeen belang hoeven te dienen. Voor zover zij de voorwaarden beperken waaronder in de rechtspositie van een kredietinstelling en haar aandeelhouders mag worden ingegrepen, kunnen zij rechten aan particulieren verlenen.
Voor een aanspraak op schadevergoeding volstaat dit individuele beschermingskarakter echter niet. Daarnaast moet een voldoende gekwalificeerde schending vaststaan. Daarvan was in de zaak Banca Carige geen sprake, omdat de ECB de verwachte schending van de kapitaalvereisten had beoordeeld aan de hand van de concrete economische situatie en toezichtpositie van de bank.
Ondernemingen, investeerders en aandeelhouders met vragen over de reikwijdte van het Europese bankentoezicht of over mogelijke aanspraken in verband met toezichtmaatregelen kunnen contact opnemen met MTR Legal. Meer informatie is te vinden onder juridisch advies over het bankrecht.
