La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha infine respinto la domanda risarcitoria di due azionisti relativa alla vigilanza esercitata dalla Banca centrale europea su Banca Carige (CGUE, sentenza del 21 maggio 2026 – C-557/24). Sebbene la Corte abbia parzialmente annullato la sentenza di primo grado, poiché il Tribunale aveva valutato erroneamente l’efficacia protettiva di alcune disposizioni di vigilanza e non aveva esaminato determinati argomenti, la CGUE non ha tuttavia riscontrato una violazione sufficientemente qualificata da parte della BCE tale da poter fondare una responsabilità extracontrattuale.
Risarcimento dei danni per la vigilanza bancaria su Banca Carige
Banca Carige era un ente creditizio italiano quotato in borsa e, dal 2014, era sottoposta alla vigilanza diretta della BCE. I ricorrenti in impugnazione detenevano azioni della banca.
Gli azionisti chiedevano il risarcimento dei danni che, a loro avviso, erano derivati da una condotta illecita della BCE nell’esercizio della vigilanza su Banca Carige tra il 2014 e il 2019. Gli importi richiesti ammontavano a 870.525.670 euro per la società coinvolta e a 9.544.022 euro per l’azionista coinvolto. In subordine, il Tribunale avrebbe dovuto determinare un importo congruo, superiore o inferiore.
Il Tribunale dell’Unione europea aveva respinto il ricorso con sentenza del 5 giugno 2024. Contro tale decisione era stata proposta impugnazione dinanzi alla CGUE.
Evoluzione della situazione patrimoniale della banca
Misure sul capitale e intervento precoce
Nell’aprile 2015, l’assemblea degli azionisti di Banca Carige deliberò un aumento di capitale di 850 milioni di euro. Tale operazione era finalizzata a colmare una carenza patrimoniale accertata dalla BCE nel 2014 nell’ambito della sua valutazione approfondita.
Il 9 dicembre 2016, la BCE adottò una misura di intervento precoce. Banca Carige doveva quindi presentare, entro il 28 febbraio 2017, un piano strategico e un piano operativo per la riduzione dei crediti deteriorati. In tali piani dovevano essere indicate le misure previste e le rispettive tempistiche.
Nel settembre 2017, il consiglio di amministrazione approvò un piano di ricapitalizzazione. Esso comprendeva, tra l’altro, un aumento di capitale che fu infine realizzato nel dicembre 2017 per un importo di 544 milioni di euro.
Ulteriori requisiti in materia di fondi propri
Alla fine del 2017, la BCE stabilì i requisiti di vigilanza applicabili a Banca Carige per il 2018. I successivi tentativi della banca di aumentare i propri fondi propri non ebbero successo. Allo stesso tempo, all’interno del consiglio di amministrazione emersero opinioni divergenti sulle modalità con cui soddisfare i requisiti e attuare il piano di ricapitalizzazione.
Con decisione del 14 settembre 2018, la BCE non approvò il piano di conservazione del capitale elaborato da Banca Carige. La banca avrebbe dovuto presentare, entro il 30 novembre 2018, un nuovo piano approvato dal consiglio di amministrazione. Tale piano doveva essere finalizzato a ripristinare, entro il 31 dicembre 2018, il rispetto dei requisiti patrimoniali e a garantirne il mantenimento nel tempo.
Il piano successivamente elaborato prevedeva due fasi:
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In primo luogo, dovevano essere emesse obbligazioni subordinate di classe 2 (Tier 2).
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Successivamente, doveva essere effettuato un aumento di capitale subordinato all’approvazione degli azionisti.
Le obbligazioni furono sottoscritte per un importo complessivo di 320 milioni di euro. Nel dicembre 2018, tuttavia, l’assemblea degli azionisti non approvò il previsto aumento di capitale. Gli azionisti che detenevano il 70 per cento del capitale si opposero, poiché, prima di assumere una decisione, intendevano esaminare il piano industriale e il bilancio della banca relativo al 2018.
Amministrazione temporanea disposta dalla BCE
A seguito di diverse dimissioni dal consiglio di amministrazione, il 1° gennaio 2019 la BCE decise di sottoporre Banca Carige ad amministrazione temporanea. Il precedente consiglio di amministrazione e l’organo di controllo furono sciolti e sostituiti da organi nominati in via temporanea. Questi ultimi dovevano adottare le misure necessarie affinché la banca tornasse a rispettare stabilmente i requisiti patrimoniali.
Nel corso del 2019, la misura fu prorogata tre volte. L’obiettivo era stabilizzare la situazione della banca e portare a termine l’aumento dei fondi propri.
Nell’agosto 2019, Banca Carige, un gruppo bancario italiano e due fondi di garanzia dei depositi concordarono gli elementi fondamentali di un piano industriale. Esso prevedeva, in particolare, un aumento di capitale di 700 milioni di euro e nuove obbligazioni subordinate di classe 2 (Tier 2). Nel settembre 2019, la BCE constatò che il previsto aumento di capitale non ostava a una gestione sana e prudente.
L’assemblea degli azionisti approvò l’aumento di capitale il 20 settembre 2019. La società ricorrente in impugnazione non partecipò a tale assemblea. Dopo il completamento dell’operazione sul capitale, nel gennaio 2020 furono eletti un nuovo consiglio di amministrazione e un nuovo organo di controllo; con ciò terminò l’amministrazione temporanea.
Presupposti della responsabilità extracontrattuale
La responsabilità risarcitoria dell’Unione o di una delle sue istituzioni presuppone il soddisfacimento di tre condizioni cumulative:
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L’istituzione interessata deve aver agito illecitamente.
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Deve essersi verificato un danno effettivo.
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Deve sussistere un nesso causale tra la condotta illecita e il danno.
Ai fini della prima condizione, non è sufficiente una qualsiasi violazione del diritto. In linea di principio, è necessaria una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.
Il Tribunale aveva respinto il ricorso dopo aver escluso già la sussistenza di questa prima condizione. Pertanto, non aveva esaminato né gli ulteriori presupposti della responsabilità né le istanze istruttorie dei ricorrenti.
Le censure sollevate nel procedimento di primo grado
Gli azionisti avevano fondato il proprio ricorso su otto gruppi di censure. Essi contestavano alla BCE, tra l’altro:
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di non aver rettificato dichiarazioni asseritamente fuorvianti rese da membri degli organi della banca in merito alla sua solidità,
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di aver esercitato un’influenza indebita sul consiglio di amministrazione,
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di aver autorizzato un aumento di capitale nonostante l’asserita violazione del diritto di opzione previsto dallo statuto,
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di aver nominato amministratori temporanei nonostante un asserito conflitto di interessi,
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di aver adottato la misura di intervento precoce in violazione di diverse disposizioni e di diversi principi,
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di aver fissato termini sproporzionatamente brevi nella decisione sui fondi propri,
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di aver leso il legittimo affidamento degli azionisti e
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di aver causato, mediante azioni e omissioni, una considerevole perdita di valore delle loro partecipazioni.
Il Tribunale non aveva ritenuto nessuno di tali elementi idoneo a fondare una responsabilità extracontrattuale della BCE. In alcuni casi aveva già escluso l’esistenza di una norma giuridica che conferisse ai ricorrenti corrispondenti diritti individuali. Altre censure erano state respinte per mancanza di prova, insufficiente esposizione o irricevibilità.
La CGUE rileva errori di diritto del Tribunale
Una norma di vigilanza può conferire diritti agli azionisti
La CGUE ha censurato la valutazione del Tribunale relativa all’art. 69-octiesdecies, comma 1, lettera a), del Testo unico bancario italiano. Tale disposizione consente l’adozione di misure di intervento precoce quando la situazione di un ente creditizio si deteriora rapidamente e viene accertata o prevista una violazione di determinati requisiti prudenziali.
Secondo la Corte, tali misure possono incidere sulla posizione giuridica dell’ente creditizio e dei suoi azionisti. Ciò vale, in particolare, quando vengono influenzate le decisioni dell’ente o impedite distribuzioni ai soci. La banca e i suoi azionisti possono pertanto esigere che una misura di intervento precoce sia adottata esclusivamente alle condizioni stabilite dalla legge.
Il Tribunale aveva quindi commesso un errore di diritto nel ritenere che la disposizione perseguisse esclusivamente un interesse pubblico e non conferisse diritti ai singoli. Su questo punto, l’impugnazione è stata accolta.
Censure non esaminate contro la decisione sui fondi propri
La CGUE ha inoltre riscontrato un difetto di motivazione. Il Tribunale non si era pronunciato su tutte le censure con cui i ricorrenti avevano contestato la legittimità della decisione sui fondi propri del 14 settembre 2018.
In particolare, non erano state esaminate le affermazioni secondo cui la BCE sarebbe stata corresponsabile della situazione di Banca Carige e la motivazione della decisione sui fondi propri sarebbe stata viziata da ulteriori errori. Anche sotto questo profilo, la CGUE ha parzialmente annullato la sentenza di primo grado.
Nessuna violazione sufficientemente qualificata da parte della BCE
Nonostante gli errori del Tribunale così accertati, la domanda risarcitoria è rimasta priva di successo. La CGUE ha ritenuto che la controversia fosse matura per la decisione sui punti interessati e ha esaminato direttamente le censure.
I presupposti dell’intervento precoce erano stati esaminati
Secondo la CGUE, dalla misura di intervento precoce risultava che la BCE aveva considerato l’andamento dei coefficienti patrimoniali, l’insufficiente redditività, il rischio di credito derivante dai crediti deteriorati e le incertezze del piano strategico. Essa era giunta alla conclusione che, nel prossimo futuro, Banca Carige avrebbe verosimilmente violato i requisiti patrimoniali applicabili.
La BCE non si era quindi limitata ad accertare un rischio meramente astratto. Non sussisteva pertanto una violazione sufficientemente qualificata dell’art. 69-octiesdecies, comma 1, lettera a), del Testo unico bancario italiano.
Nessun obbligo di cessione dei crediti deteriorati
La CGUE ha inoltre confermato che la misura di intervento precoce non imponeva a Banca Carige di cedere i crediti deteriorati. La banca doveva elaborare un piano contenente obiettivi quantitativi per la loro riduzione. Restava tuttavia libera di scegliere gli strumenti da utilizzare a tal fine.
Non sussisteva quindi alcuna contraddizione tra la richiesta di obiettivi di riduzione e la constatazione che la BCE non aveva disposto né una cessione né determinati prezzi di vendita.
Le censure contro la decisione sui fondi propri non sono fondate
Neppure le ulteriori contestazioni relative alla decisione sui fondi propri hanno comportato una responsabilità. Anche qualora la BCE non avesse tenuto conto di determinati risultati della propria verifica dei crediti di Banca Carige, secondo la CGUE ciò non avrebbe consentito di desumere l’illegittimità della decisione. Gli stessi ricorrenti avevano sostenuto che tali risultati avrebbero evidenziato un fabbisogno patrimoniale ancora maggiore.
La decisione sui fondi propri non imponeva alla banca un importo determinato. Essa richiedeva invece un piano, approvato dal consiglio di amministrazione, per ripristinare il rispetto dei requisiti patrimoniali e garantirne il mantenimento nel tempo. La determinazione del fabbisogno concreto e la scelta delle misure necessarie a tal fine spettavano al consiglio di amministrazione.
Anche un’eventuale corresponsabilità della BCE per la situazione economica della banca non avrebbe impedito all’autorità di vigilanza di adottare misure volte a colmare una carenza patrimoniale. La CGUE ha espressamente lasciato aperta la questione se le relative affermazioni fossero fondate.
Nessun affidamento tutelato nella stabilità permanente
La Corte ha confermato i rigorosi presupposti della tutela del legittimo affidamento prevista dal diritto dell’Unione. Sono necessarie assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti competenti e affidabili.
Le misure di vigilanza della BCE o l’autorizzazione di singole operazioni sul capitale non sono, di per sé, sufficienti. Da esse non deriva, in particolare, alcun legittimo affidamento sul fatto che un ente creditizio rimanga permanentemente stabile dal punto di vista finanziario o che in futuro non siano necessarie ulteriori misure di vigilanza.
Neppure l’omessa rettifica di dichiarazioni che gli azionisti consideravano fuorvianti conteneva una simile assicurazione. Secondo la CGUE, una mera inerzia non soddisfaceva i presupposti per la tutela del legittimo affidamento.
Gli ulteriori fondamenti di responsabilità restano privi di successo
Nessuna disparità di trattamento dimostrata
Gli azionisti avevano sostenuto che Banca Carige fosse stata svantaggiata rispetto ad altri enti creditizi italiani. Tuttavia, il confronto presentato in relazione al volume dei crediti deteriorati non era sufficiente. Mancava un collegamento tra la situazione delle singole banche e le specifiche decisioni adottate dalla BCE.
La CGUE ha inoltre confermato che, in linea di principio, spetta alla parte provare i fatti sui quali fonda le proprie argomentazioni. La richiesta di disporre una perizia era carente, tra l’altro, di sufficienti elementi di prova iniziali in merito a una disparità di trattamento ingiustificata.
Nessun conflitto di interessi accertato
La nomina di ex membri del consiglio di amministrazione quali amministratori temporanei non determinava, di per sé, un conflitto di interessi. A tal fine sarebbero state necessarie circostanze concrete dalle quali risultasse la realistica possibilità di un’azione di responsabilità connessa alla loro precedente attività.
Secondo la CGUE, la precedente attività svolta per un ente creditizio non può determinare, in generale, un’incompatibilità con la successiva nomina ad amministratore temporaneo. Proprio le conoscenze già acquisite sull’ente possono essere rilevanti per tale incarico.
La verifica della modifica statutaria era limitata
Ai sensi dell’art. 56 del Testo unico bancario italiano, la BCE doveva verificare se la modifica statutaria ostasse a una gestione sana e prudente. Tale verifica non aveva ad oggetto, in generale, il rispetto di tutti i diritti societari degli azionisti.
La CGUE ha inoltre constatato che il diritto di opzione previsto dall’art. 72, paragrafo 4, della direttiva (UE) 2017/1132 può essere limitato o escluso mediante deliberazione dell’assemblea degli azionisti. Nel caso di Banca Carige, l’aumento di capitale era stato approvato dall’assemblea degli azionisti.
Diritto di proprietà e perdita di valore delle azioni
La tutela della proprietà sancita dall’art. 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea conferisce diritti ai singoli. I ricorrenti non avevano tuttavia dimostrato in modo sufficiente che le misure della BCE avessero causato la perdita di valore delle loro azioni da essi lamentata.
L’aumento di capitale con esclusione del diritto di opzione non era stato deliberato dagli amministratori temporanei, bensì dall’assemblea degli azionisti. I ricorrenti avrebbero pertanto dovuto spiegare in quale modo la condotta della BCE avesse indotto gli azionisti presenti ad approvarlo, sebbene avrebbero potuto anche respingere la proposta.
L’annullamento parziale non modifica l’esito finale
La CGUE ha annullato la sentenza del Tribunale sotto due profili circoscritti: per quanto riguarda la qualificazione della disposizione sull’intervento precoce come norma non preordinata alla tutela dei singoli e per quanto riguarda le censure non esaminate contro la decisione sui fondi propri. Per il resto, ha respinto l’impugnazione.
A seguito del proprio esame, la Corte ha respinto in quanto infondate anche le parti del ricorso interessate dall’annullamento parziale. La domanda risarcitoria è pertanto rimasta integralmente priva di successo.
Rilevanza per la responsabilità nell’ambito della vigilanza bancaria
La decisione chiarisce che le disposizioni relative alle misure prudenziali di intervento precoce non devono necessariamente perseguire esclusivamente finalità pubbliche. Nella misura in cui limitano i presupposti per interventi nella posizione giuridica di un ente creditizio e dei suoi azionisti, esse possono conferire diritti ai singoli.
Tuttavia, tale carattere protettivo nei confronti dei singoli non è sufficiente per fondare un diritto al risarcimento. È inoltre necessario accertare una violazione sufficientemente qualificata. Tale presupposto non sussisteva nel caso Banca Carige, poiché la BCE aveva valutato la prevista violazione dei requisiti patrimoniali sulla base della specifica situazione economica e prudenziale della banca.
Le imprese, gli investitori e i soci che abbiano domande sulla portata della vigilanza bancaria europea o su possibili pretese connesse a misure di vigilanza possono rivolgersi a MTR Legal. Ulteriori informazioni sono disponibili alla pagina consulenza legale in materia di diritto bancario.
