La Cour de justice de l’Union européenne a finalement rejeté l’action en dommages-intérêts engagée par deux actionnaires en raison de la surveillance exercée par la Banque centrale européenne sur Banca Carige (CJUE, arrêt du 21 mai 2026 – C-557/24). Certes, la Cour a partiellement annulé l’arrêt rendu en première instance, au motif que le Tribunal avait apprécié de manière erronée l’effet protecteur de certaines dispositions prudentielles et n’avait pas examiné certains arguments. La CJUE n’a toutefois constaté aucune violation suffisamment caractérisée de la part de la BCE susceptible d’engager sa responsabilité non contractuelle.
Dommages-intérêts au titre de la surveillance bancaire de Banca Carige
Banca Carige était un établissement de crédit italien coté en bourse et placé depuis 2014 sous la surveillance prudentielle directe de la BCE. Les requérants au pourvoi détenaient des actions de la banque.
Les actionnaires demandaient réparation des préjudices qui, selon eux, avaient été causés par le comportement illégal de la BCE dans le cadre de la surveillance de Banca Carige entre 2014 et 2019. Les montants réclamés s’élevaient à 870 525 670 euros pour la société concernée et à 9 544 022 euros pour l’actionnaire concerné. À titre subsidiaire, le Tribunal devait fixer un montant approprié, supérieur ou inférieur.
Le Tribunal de l’Union européenne avait rejeté le recours par arrêt du 5 juin 2024. Cet arrêt a fait l’objet d’un pourvoi devant la CJUE.
Évolution de la situation de la banque en matière de fonds propres
Mesures de renforcement du capital et intervention précoce
En avril 2015, l’assemblée générale de Banca Carige a décidé une augmentation de capital de 850 millions d’euros. Celle-ci devait permettre de combler une insuffisance de fonds propres que la BCE avait constatée en 2014 dans le cadre de son évaluation complète.
Le 9 décembre 2016, la BCE a adopté une mesure d’intervention précoce. Banca Carige devait ainsi présenter, au plus tard le 28 février 2017, un plan stratégique ainsi qu’un plan opérationnel de réduction des prêts non performants. Ces documents devaient préciser les mesures envisagées et le calendrier correspondant.
En septembre 2017, le conseil d’administration a adopté un plan de recapitalisation. Celui-ci comprenait notamment une augmentation de capital, finalement réalisée en décembre 2017 à hauteur de 544 millions d’euros.
Exigences supplémentaires en matière de fonds propres
À la fin de l’année 2017, la BCE a fixé les exigences prudentielles applicables à Banca Carige pour 2018. Les tentatives ultérieures de la banque visant à augmenter ses fonds propres sont restées infructueuses. Parallèlement, des divergences sont apparues au sein du conseil d’administration quant à la manière de satisfaire aux exigences et de mettre en œuvre le plan de recapitalisation.
Par décision du 14 septembre 2018, la BCE n’a pas approuvé le plan de conservation des fonds propres élaboré par Banca Carige. La banque devait présenter, au plus tard le 30 novembre 2018, un nouveau plan approuvé par le conseil d’administration. Celui-ci devait viser à rétablir, au plus tard le 31 décembre 2018, le respect des exigences en matière de fonds propres et à assurer durablement ce respect.
Le plan élaboré par la suite prévoyait deux étapes :
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Dans un premier temps, des obligations subordonnées de catégorie 2 devaient être émises.
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Une augmentation de capital subordonnée à l’approbation des actionnaires devait ensuite intervenir.
Les obligations ont été souscrites pour un montant total de 320 millions d’euros. En décembre 2018, l’assemblée générale n’a toutefois pas approuvé l’augmentation de capital envisagée. Les actionnaires détenant 70 % du capital s’y sont opposés, car ils souhaitaient consulter le plan d’affaires et les comptes de la banque pour 2018 avant de prendre une décision.
Administration provisoire imposée par la BCE
À la suite de plusieurs démissions au sein du conseil d’administration, la BCE a décidé, le 1er janvier 2019, de placer Banca Carige sous administration provisoire. Le conseil d’administration et le conseil de surveillance en fonction ont été dissous et remplacés par des organes nommés à titre provisoire. Ceux-ci devaient prendre les mesures nécessaires afin que la banque respecte de nouveau et durablement les exigences en matière de fonds propres.
Cette mesure a été prolongée à trois reprises au cours de l’année 2019. L’objectif était de stabiliser la situation de la banque et de mener à son terme l’augmentation des fonds propres.
En août 2019, Banca Carige, un groupe bancaire italien et deux fonds de garantie des dépôts sont convenus des grandes lignes d’un plan d’affaires. Celui-ci prévoyait notamment une augmentation de capital de 700 millions d’euros ainsi que l’émission de nouvelles obligations subordonnées de catégorie 2. En septembre 2019, la BCE a constaté que l’augmentation de capital envisagée ne faisait pas obstacle à une gestion saine et prudente.
L’assemblée générale a approuvé l’augmentation de capital le 20 septembre 2019. La société requérante au pourvoi n’a pas participé à cette assemblée. Après l’achèvement de l’opération sur le capital, un nouveau conseil d’administration et un nouveau conseil de surveillance ont été élus en janvier 2020, ce qui a mis fin à l’administration provisoire.
Conditions de la responsabilité non contractuelle
L’obligation de réparation de l’Union ou de l’un de ses organes suppose la réunion de trois conditions cumulatives :
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L’organe concerné doit avoir adopté un comportement illégal.
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Un préjudice réel doit avoir été subi.
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Il doit exister un lien de causalité entre le comportement illégal et le préjudice.
S’agissant de la première condition, toute violation du droit ne suffit pas. Il faut, en principe, qu’il existe une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
Le Tribunal avait rejeté le recours après avoir déjà considéré que cette première condition n’était pas remplie. Il n’a donc examiné ni les autres conditions de la responsabilité ni les demandes de mesures d’instruction présentées par les requérants.
Griefs soulevés dans la procédure initiale
Les actionnaires avaient fondé leur recours sur huit ensembles de griefs. Ils reprochaient notamment à la BCE :
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de ne pas avoir rectifié des déclarations prétendument trompeuses de membres des organes de la banque concernant la solidité de celle-ci,
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d’avoir exercé une influence illicite sur le conseil d’administration,
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d’avoir autorisé une augmentation de capital en dépit d’une violation alléguée du droit préférentiel de souscription prévu par les statuts,
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d’avoir nommé des administrateurs provisoires malgré un conflit d’intérêts allégué,
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d’avoir adopté la mesure d’intervention précoce en violation de diverses dispositions et de différents principes,
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d’avoir fixé des délais excessivement courts dans la décision relative aux fonds propres,
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d’avoir porté atteinte à la confiance légitime des actionnaires et
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d’avoir causé, par des actes et des omissions, une dépréciation substantielle de leurs participations.
Le Tribunal a estimé qu’aucun de ces éléments n’était susceptible d’engager la responsabilité non contractuelle de la BCE. Dans certains cas, il a déjà considéré qu’il n’existait aucune règle de droit conférant aux requérants les droits individuels correspondants. Il a rejeté d’autres griefs pour défaut de preuve, insuffisance de l’argumentation ou irrecevabilité.
La CJUE constate des erreurs de droit du Tribunal
Une disposition prudentielle peut conférer des droits aux actionnaires
La CJUE a contesté l’appréciation portée par le Tribunal sur l’article 69octiesdecies, paragraphe 1, sous a), de la loi bancaire italienne. Cette disposition permet l’adoption de mesures d’intervention précoce lorsque la situation d’un établissement de crédit se détériore rapidement et qu’une violation de certaines exigences prudentielles est constatée ou prévisible.
Selon la Cour, de telles mesures peuvent affecter la situation juridique de l’établissement de crédit et de ses actionnaires. Tel est notamment le cas lorsqu’elles influencent les décisions de l’établissement ou empêchent les distributions aux actionnaires. La banque et ses actionnaires peuvent donc exiger qu’une mesure d’intervention précoce ne soit adoptée que dans les conditions prévues par la loi.
Le Tribunal avait ainsi commis une erreur de droit en considérant que la disposition poursuivait exclusivement un intérêt public et ne conférait aucun droit aux particuliers. Le pourvoi a été accueilli sur ce point.
Griefs non examinés contre la décision relative aux fonds propres
La CJUE a également constaté un défaut de motivation. Le Tribunal ne s’était pas prononcé sur l’ensemble des griefs par lesquels les requérants contestaient la légalité de la décision du 14 septembre 2018 relative aux fonds propres.
N’avaient notamment pas été examinées les allégations selon lesquelles la BCE était coresponsable de la situation de Banca Carige et la motivation de la décision relative aux fonds propres était entachée d’autres erreurs. Sur ce point également, la CJUE a partiellement annulé l’arrêt rendu en première instance.
Absence de violation suffisamment caractérisée de la part de la BCE
Malgré les erreurs constatées dans l’arrêt du Tribunal, l’action en dommages-intérêts est restée infructueuse. La CJUE a considéré que le litige était en état d’être jugé sur les points concernés et a elle-même examiné les griefs.
Les conditions de l’intervention précoce avaient été examinées
Selon la CJUE, il ressortait de la mesure d’intervention précoce que la BCE avait tenu compte de l’évolution des ratios de fonds propres, de la rentabilité insuffisante, du risque de crédit lié aux prêts non performants et des incertitudes du plan stratégique. Elle était parvenue à la conclusion que Banca Carige enfreindrait vraisemblablement, dans un proche avenir, les exigences applicables en matière de fonds propres.
La BCE ne s’était donc pas limitée à constater un risque purement abstrait. Il n’existait dès lors aucune violation suffisamment caractérisée de l’article 69octiesdecies, paragraphe 1, sous a), de la loi bancaire italienne.
Aucune obligation de céder les prêts non performants
La CJUE a également confirmé que la mesure d’intervention précoce n’obligeait pas Banca Carige à céder des prêts non performants. La banque devait élaborer un plan assorti d’objectifs quantitatifs pour leur réduction. Elle demeurait toutefois libre de choisir les moyens employés à cette fin.
Il n’existait donc aucune contradiction entre l’exigence d’objectifs de réduction et le constat selon lequel la BCE n’avait ordonné ni une cession ni des prix de vente déterminés.
Les griefs contre la décision relative aux fonds propres ne sauraient prospérer
Les autres griefs dirigés contre la décision relative aux fonds propres n’étaient pas davantage susceptibles d’engager la responsabilité de la BCE. Même si celle-ci n’avait pas tenu compte de certains résultats de son examen des créances de Banca Carige, il n’aurait pas été possible, selon la CJUE, d’en déduire l’illégalité de la décision. Les requérants avaient eux-mêmes fait valoir que ces résultats auraient mis en évidence un besoin de fonds propres encore plus élevé.
La décision relative aux fonds propres n’imposait aucun montant déterminé à la banque. Elle exigeait plutôt un plan approuvé par le conseil d’administration afin de rétablir le respect des exigences en matière de fonds propres et d’en assurer durablement l’observation. Il appartenait au conseil d’administration de déterminer les besoins concrets et de choisir les mesures nécessaires à cette fin.
Une éventuelle coresponsabilité de la BCE dans la situation économique de la banque n’aurait pas non plus empêché l’autorité de surveillance de prendre des mesures visant à remédier à une insuffisance de fonds propres. La CJUE a expressément laissé ouverte la question de savoir si les allégations correspondantes étaient fondées.
Absence de confiance protégée dans une stabilité durable
La Cour a confirmé les conditions strictes auxquelles est subordonnée la protection de la confiance légitime en droit de l’Union. Celle-ci exige des assurances précises, inconditionnelles et concordantes émanant de sources autorisées et fiables.
Les mesures de surveillance prises par la BCE ou l’autorisation d’opérations particulières sur le capital ne suffisent pas à elles seules. Elles ne font notamment naître aucune confiance légitime dans le fait qu’un établissement de crédit restera durablement stable financièrement ou qu’aucune autre mesure de surveillance ne sera nécessaire à l’avenir.
L’absence de rectification de déclarations que les actionnaires considéraient comme trompeuses ne comportait pas non plus une telle assurance. Selon la CJUE, une simple inaction ne remplissait pas les conditions requises pour faire naître une confiance légitime digne de protection.
Les autres fondements de responsabilité restent sans succès
Absence de différence de traitement démontrée
Les actionnaires avaient soutenu que Banca Carige avait été désavantagée par rapport à d’autres établissements de crédit italiens. La comparaison produite concernant le volume des prêts non performants n’était toutefois pas suffisante. Aucun lien n’avait été établi entre la situation respective des banques et les décisions concrètement prises par la BCE.
La CJUE a également confirmé qu’il incombe, en principe, à la partie concernée de prouver les faits sur lesquels elle fonde ses prétentions. La demande d’expertise ne reposait notamment pas sur un commencement de preuve suffisant d’une différence de traitement injustifiée.
Absence de conflit d’intérêts constaté
La nomination d’anciens membres du conseil d’administration en qualité d’administrateurs provisoires ne créait pas, à elle seule, un conflit d’intérêts. Des circonstances concrètes auraient été nécessaires, faisant apparaître la possibilité réaliste d’une action en responsabilité au titre de leurs anciennes fonctions.
Selon la CJUE, le fait d’avoir précédemment exercé une activité pour un établissement de crédit ne saurait entraîner de manière générale une incompatibilité avec une nomination ultérieure en qualité d’administrateur provisoire. Les connaissances acquises au sujet de l’établissement peuvent précisément être pertinentes pour l’exercice de cette mission.
Le contrôle de la modification des statuts était limité
En vertu de l’article 56 de la loi bancaire italienne, la BCE devait examiner si la modification des statuts faisait obstacle à une gestion saine et prudente. Ce contrôle ne portait pas, de manière générale, sur le respect de l’ensemble des droits des actionnaires relevant du droit des sociétés.
La CJUE a en outre constaté que le droit préférentiel de souscription prévu à l’article 72, paragraphe 4, de la directive (UE) 2017/1132 pouvait être limité ou supprimé par une décision de l’assemblée générale. Dans le cas de Banca Carige, l’augmentation de capital avait été approuvée par l’assemblée générale.
Droit de propriété et perte de valeur des actions
La protection de la propriété garantie par l’article 17, paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne confère des droits aux particuliers. Les requérants n’avaient toutefois pas démontré à suffisance que les mesures de la BCE avaient causé la perte de valeur alléguée de leurs actions.
L’augmentation de capital avec suppression du droit préférentiel de souscription n’avait pas été décidée par les administrateurs provisoires, mais par l’assemblée générale. Les requérants auraient donc dû expliquer dans quelle mesure le comportement de la BCE avait conduit les actionnaires présents à donner leur approbation, alors qu’ils auraient également pu rejeter la proposition.
L’annulation partielle ne modifie pas l’issue finale
La CJUE a annulé l’arrêt du Tribunal sur deux points limités : la qualification de la disposition relative à l’intervention précoce comme ne protégeant pas les particuliers et l’absence d’examen des griefs dirigés contre la décision relative aux fonds propres. Elle a rejeté le pourvoi pour le surplus.
Après avoir procédé à son propre examen, la Cour a également rejeté comme non fondées les parties du recours concernées par l’annulation partielle. L’action en dommages-intérêts a donc été intégralement rejetée.
Portée de l’arrêt pour la responsabilité en matière de surveillance bancaire
L’arrêt montre que les dispositions relatives aux mesures prudentielles d’intervention précoce ne poursuivent pas nécessairement des objectifs exclusivement publics. Dans la mesure où elles encadrent les conditions d’une ingérence dans la situation juridique d’un établissement de crédit et de ses actionnaires, elles peuvent conférer des droits aux particuliers.
Cette portée protectrice individuelle ne suffit toutefois pas à fonder un droit à réparation. Une violation suffisamment caractérisée doit également être établie. Tel n’était pas le cas dans l’affaire Banca Carige, car la BCE avait apprécié la violation prévisible des exigences en matière de fonds propres au regard de la situation économique et prudentielle concrète de la banque.
Les entreprises, les investisseurs et les actionnaires qui s’interrogent sur la portée de la surveillance bancaire européenne ou sur d’éventuelles actions liées à des mesures de surveillance peuvent s’adresser à MTR Legal. De plus amples informations sont disponibles à la rubrique conseil juridique en droit bancaire.
