El Tribunal de Justicia de la Unión Europea desestimó finalmente la demanda de indemnización interpuesta por dos accionistas en relación con la supervisión de Banca Carige por el Banco Central Europeo (TJUE, sentencia de 21 de mayo de 2026 – C-557/24). Aunque el Tribunal de Justicia anuló parcialmente la sentencia de primera instancia porque el Tribunal General había apreciado erróneamente el efecto protector de determinadas normas de supervisión y no había examinado ciertos argumentos, no constató una infracción suficientemente caracterizada por parte del BCE que pudiera fundamentar una responsabilidad extracontractual.
Indemnización por la supervisión bancaria de Banca Carige
Banca Carige era una entidad de crédito italiana cotizada en bolsa y estaba sometida desde 2014 a la supervisión directa del BCE. Los recurrentes poseían acciones del banco.
Los accionistas reclamaban una indemnización por los daños que, a su juicio, habían sufrido como consecuencia de la conducta ilícita del BCE en la supervisión de Banca Carige entre 2014 y 2019. Los importes reclamados ascendían a 870.525.670 euros para la sociedad implicada y a 9.544.022 euros para el accionista implicado. Subsidiariamente, solicitaban que el Tribunal General fijase un importe adecuado superior o inferior.
El Tribunal General de la Unión Europea había desestimado la demanda mediante sentencia de 5 de junio de 2024. Contra dicha sentencia se interpuso recurso de casación ante el TJUE.
Evolución de la situación de capital de la entidad
Medidas de capital e intervención temprana
En abril de 2015, la junta general de Banca Carige acordó una ampliación de capital de 850 millones de euros. Con ella se pretendía subsanar el déficit de capital que el BCE había detectado en 2014 durante su evaluación global.
El 9 de diciembre de 2016, el BCE adoptó una medida de intervención temprana. En virtud de esta, Banca Carige debía presentar, a más tardar el 28 de febrero de 2017, un plan estratégico y un plan operativo para reducir los préstamos dudosos. En ellos debían indicarse las medidas previstas y el calendario correspondiente.
En septiembre de 2017, el consejo de administración aprobó un plan de recapitalización. Este incluía, entre otras medidas, una ampliación de capital que finalmente se ejecutó en diciembre de 2017 por un importe de 544 millones de euros.
Requisitos adicionales de fondos propios
A finales de 2017, el BCE estableció los requisitos de supervisión aplicables a Banca Carige para 2018. Los posteriores intentos del banco de aumentar sus fondos propios no tuvieron éxito. Al mismo tiempo, surgieron discrepancias en el seno del consejo de administración sobre la forma de cumplir los requisitos y ejecutar el plan de recapitalización.
Mediante decisión de 14 de septiembre de 2018, el BCE no aprobó el plan de conservación de capital elaborado por Banca Carige. El banco debía presentar, a más tardar el 30 de noviembre de 2018, un nuevo plan aprobado por el consejo de administración. Dicho plan debía estar orientado a restablecer y mantener de forma duradera, antes del 31 de diciembre de 2018, el cumplimiento de los requisitos de fondos propios.
El plan elaborado a continuación preveía dos fases:
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En primer lugar, debían emitirse bonos subordinados de nivel 2.
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Posteriormente, debía realizarse una ampliación de capital sujeta a la aprobación de los accionistas.
Los bonos fueron suscritos por un importe total de 320 millones de euros. Sin embargo, en diciembre de 2018 la junta general no aprobó la ampliación de capital prevista. Los accionistas que representaban el 70 % del capital se opusieron porque, antes de adoptar una decisión, querían examinar el plan de negocio y las cuentas anuales del banco correspondientes a 2018.
Administración provisional por el BCE
Tras varias dimisiones en el consejo de administración, el BCE decidió el 1 de enero de 2019 someter a Banca Carige a administración provisional. El anterior consejo de administración y el órgano de supervisión fueron disueltos y sustituidos por órganos designados provisionalmente. Estos debían adoptar las medidas necesarias para que el banco volviera a cumplir de forma duradera los requisitos de fondos propios.
La medida fue prorrogada tres veces a lo largo de 2019. El objetivo era estabilizar la situación del banco y completar el aumento de sus fondos propios.
En agosto de 2019, Banca Carige, un grupo bancario italiano y dos fondos de garantía de depósitos acordaron las líneas generales de un plan de negocio. Este preveía, en particular, una ampliación de capital de 700 millones de euros y la emisión de nuevos bonos subordinados de nivel 2. En septiembre de 2019, el BCE concluyó que la ampliación de capital prevista no se oponía a una gestión sana y prudente.
La junta general aprobó la ampliación de capital el 20 de septiembre de 2019. La sociedad recurrente no participó en dicha junta. Tras la conclusión de la operación de capital, en enero de 2020 se eligieron un nuevo consejo de administración y un nuevo órgano de supervisión, con lo que finalizó la administración provisional.
Requisitos de la responsabilidad extracontractual
La obligación de indemnizar de la Unión o de uno de sus órganos exige que concurran tres requisitos acumulativos:
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El órgano correspondiente debe haber actuado de forma ilícita.
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Debe haberse producido un daño real.
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Debe existir una relación de causalidad entre la conducta ilícita y el daño.
Para cumplir el primer requisito no basta cualquier infracción jurídica. Por regla general, es necesaria una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares.
El Tribunal General había desestimado la demanda tras negar ya la concurrencia de este primer requisito. Por ello, no examinó los demás requisitos de la responsabilidad ni las proposiciones de prueba de los demandantes.
Alegaciones formuladas en el procedimiento inicial
Los accionistas fundamentaron su demanda en ocho grupos de alegaciones. Entre otras cuestiones, reprochaban al BCE:
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no haber rectificado declaraciones supuestamente engañosas de miembros de los órganos del banco acerca de su solidez,
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haber influido indebidamente en el consejo de administración,
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haber autorizado una ampliación de capital pese a la supuesta vulneración del derecho de suscripción preferente previsto en los estatutos,
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haber nombrado administradores provisionales pese a un supuesto conflicto de intereses,
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haber adoptado la medida de intervención temprana infringiendo distintas normas y principios,
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haber fijado plazos desproporcionadamente breves en la decisión sobre fondos propios,
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haber defraudado la confianza legítima de los accionistas y
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haber causado, mediante acciones y omisiones, una considerable pérdida de valor de sus participaciones.
El Tribunal General consideró que ninguno de estos aspectos podía fundamentar la responsabilidad extracontractual del BCE. En algunos casos entendió que ni siquiera existía una norma jurídica que confiriese a los demandantes los correspondientes derechos individuales. Desestimó otras alegaciones por falta de prueba, fundamentación insuficiente o inadmisibilidad.
El TJUE constata errores de Derecho del Tribunal General
Una norma de supervisión puede conferir derechos a los accionistas
El TJUE censuró la apreciación del Tribunal General relativa al artículo 69octiesdecies, apartado 1, letra a), de la Ley bancaria italiana. Esta disposición permite adoptar medidas de intervención temprana cuando la situación de una entidad de crédito se deteriora rápidamente y se constata o se prevé un incumplimiento de determinados requisitos prudenciales.
Según el Tribunal de Justicia, estas medidas pueden afectar a la situación jurídica de la entidad de crédito y de sus accionistas. Así sucede, en particular, cuando se influye en las decisiones de la entidad o se impiden distribuciones a los accionistas. Por consiguiente, el banco y sus accionistas pueden exigir que una medida de intervención temprana solo se adopte cuando concurran los requisitos establecidos por la ley.
Por tanto, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar que la disposición perseguía exclusivamente un interés público y no confería derechos a los particulares. El recurso de casación fue estimado en este punto.
Objeciones no examinadas contra la decisión sobre fondos propios
El TJUE constató asimismo una falta de motivación. El Tribunal General no se había pronunciado sobre todas las objeciones mediante las que los demandantes cuestionaban la legalidad de la decisión sobre fondos propios de 14 de septiembre de 2018.
En particular, no se habían examinado las alegaciones de que el BCE era corresponsable de la situación de Banca Carige y de que la motivación de la decisión sobre fondos propios adolecía de otros errores. También en este aspecto, el TJUE anuló parcialmente la sentencia de primera instancia.
No hubo una infracción suficientemente caracterizada del BCE
Pese a los errores constatados en la sentencia del Tribunal General, la demanda de indemnización no prosperó. El TJUE consideró que el litigio estaba en condiciones de ser resuelto en los puntos afectados y examinó por sí mismo las objeciones.
Se habían examinado los requisitos de la intervención temprana
Según el TJUE, de la medida de intervención temprana se desprendía que el BCE había tenido en cuenta la evolución de las ratios de capital, la insuficiente rentabilidad, el riesgo de crédito derivado de los préstamos dudosos y las incertidumbres del plan estratégico. Había llegado a la conclusión de que era previsible que Banca Carige incumpliese en un futuro próximo los requisitos de fondos propios aplicables.
Por tanto, el BCE no se había limitado a constatar un riesgo meramente abstracto. En consecuencia, no existía una infracción suficientemente caracterizada del artículo 69octiesdecies, apartado 1, letra a), de la Ley bancaria italiana.
No existía obligación de vender los préstamos dudosos
El TJUE confirmó asimismo que la medida de intervención temprana no obligaba a Banca Carige a vender los préstamos dudosos. El banco debía elaborar un plan con objetivos cuantitativos para su reducción. No obstante, conservaba la facultad de elegir los medios empleados para alcanzarlos.
Por tanto, tampoco existía contradicción entre la exigencia de objetivos de reducción y la constatación de que el BCE no había ordenado ni una venta ni precios de venta determinados.
Las objeciones contra la decisión sobre fondos propios no prosperan
Las demás objeciones contra la decisión sobre fondos propios tampoco daban lugar a responsabilidad. Aun cuando el BCE no hubiera tenido en cuenta determinados resultados de su examen de los créditos de Banca Carige, el TJUE consideró que de ello no podía deducirse la ilegalidad de la decisión. Los propios demandantes habían alegado que esos resultados habrían puesto de manifiesto una necesidad de capital aún mayor.
La decisión sobre fondos propios no imponía al banco un importe concreto. Por el contrario, exigía un plan aprobado por el consejo de administración destinado a restablecer y mantener de forma duradera el cumplimiento de los requisitos de fondos propios. La determinación de las necesidades concretas y la elección de las medidas necesarias correspondían al consejo de administración.
Una posible corresponsabilidad del BCE en la situación económica del banco tampoco habría impedido a la autoridad de supervisión adoptar medidas destinadas a subsanar un déficit de capital. El TJUE dejó expresamente abierta la cuestión de si las correspondientes alegaciones eran ciertas.
No existía confianza protegida en una estabilidad permanente
El Tribunal de Justicia confirmó los estrictos requisitos del principio de protección de la confianza legítima del Derecho de la Unión. Se requieren garantías precisas, incondicionales y concordantes, procedentes de fuentes autorizadas y fiables.
Las medidas de supervisión del BCE o la autorización de operaciones de capital concretas no bastan por sí solas. En particular, no generan una confianza legítima en que una entidad de crédito vaya a mantener de forma permanente su estabilidad financiera o en que no sean necesarias nuevas medidas de supervisión en el futuro.
La omisión de rectificar unas declaraciones que los accionistas consideraban engañosas tampoco contenía tal garantía. Según el TJUE, la mera inactividad no cumplía los requisitos para generar una confianza digna de protección.
Los demás fundamentos de responsabilidad tampoco prosperan
No se acreditó un trato desigual
Los accionistas habían alegado que Banca Carige había recibido un trato desfavorable en comparación con otras entidades de crédito italianas. Sin embargo, la comparación aportada sobre el volumen de préstamos dudosos no era suficiente. Faltaba una conexión entre la situación respectiva de los bancos y las decisiones concretas adoptadas por el BCE.
El TJUE confirmó asimismo que, por regla general, corresponde a cada parte probar los hechos en los que fundamenta sus alegaciones. Entre otras razones, no existía un principio de prueba suficiente de un trato desigual injustificado que justificase la obtención del dictamen pericial solicitado.
No se constató ningún conflicto de intereses
El nombramiento de antiguos miembros del consejo de administración como administradores provisionales no generaba por sí solo un conflicto de intereses. Para ello habrían sido necesarias circunstancias concretas de las que se desprendiera la posibilidad realista de ejercitar una acción de responsabilidad por su anterior actividad.
Según el TJUE, la anterior actividad para una entidad de crédito no puede generar con carácter general una incompatibilidad con un posterior nombramiento como administrador provisional. Precisamente los conocimientos existentes sobre la entidad pueden ser relevantes para el desempeño de esta función.
El examen de la modificación de los estatutos era limitado
Con arreglo al artículo 56 de la Ley bancaria italiana, el BCE debía examinar si la modificación de los estatutos se oponía a una gestión sana y prudente. Este examen no tenía por objeto verificar, con carácter general, el respeto de todos los derechos societarios de los accionistas.
El TJUE constató además que el derecho de suscripción preferente previsto en el artículo 72, apartado 4, de la Directiva (UE) 2017/1132 puede ser limitado o excluido mediante acuerdo de la junta general. En el caso de Banca Carige, la ampliación de capital había sido aprobada por la junta general.
Derecho de propiedad y pérdida de valor de las acciones
La protección de la propiedad reconocida en el artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea confiere derechos a los particulares. Sin embargo, los demandantes no habían demostrado suficientemente que las medidas del BCE hubieran causado la pérdida de valor alegada de sus acciones.
La ampliación de capital con exclusión del derecho de suscripción preferente no había sido acordada por los administradores provisionales, sino por la junta general. Por tanto, los demandantes deberían haber expuesto en qué medida la conducta del BCE había inducido a los accionistas presentes a prestar su consentimiento, pese a que también podían haber rechazado la propuesta.
La anulación parcial no modifica el resultado final
El TJUE anuló la sentencia del Tribunal General en dos puntos limitados: en cuanto a la consideración de que la norma sobre intervención temprana no protegía derechos individuales y en cuanto a las objeciones contra la decisión sobre fondos propios que no habían sido examinadas. Desestimó el recurso de casación en todo lo demás.
Tras su propio examen, el Tribunal de Justicia desestimó también por infundadas las partes de la demanda afectadas por la anulación parcial. En consecuencia, la demanda de indemnización fue desestimada en su totalidad.
Relevancia para la responsabilidad derivada de la supervisión bancaria
La sentencia pone de manifiesto que las disposiciones relativas a las medidas prudenciales de intervención temprana no tienen por qué servir exclusivamente a fines públicos. En la medida en que limitan los requisitos para intervenir en la situación jurídica de una entidad de crédito y de sus accionistas, pueden conferir derechos a los particulares.
Sin embargo, este carácter protector de los derechos individuales no basta para fundamentar una pretensión de indemnización. Además, debe acreditarse una infracción suficientemente caracterizada. Este requisito no se cumplía en el caso Banca Carige, ya que el BCE había evaluado el incumplimiento previsto de los requisitos de fondos propios a partir de la situación económica y prudencial concreta del banco.
Las empresas, los inversores y los accionistas que tengan preguntas sobre el alcance de la supervisión bancaria europea o sobre posibles reclamaciones relacionadas con medidas de supervisión pueden ponerse en contacto con MTR Legal. Puede consultarse más información en asesoramiento jurídico en Derecho bancario.
