La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha precisato i requisiti per il recupero degli aiuti di Stato contrari al diritto dell’Unione e dei relativi interessi. Secondo la decisione, le norme nazionali sulla prescrizione non possono impedire l’effettiva riscossione degli interessi qualora il decorso del termine sia dovuto a una prassi amministrativa secondo la quale viene recuperato dapprima l’importo dell’aiuto e solo successivamente vengono recuperati gli interessi (CGUE, decisione dell’8 ottobre 2026 – C‑617/25).
Controversia sugli interessi relativi agli aiuti della Zona franca di Madeira
Il procedimento riguardava aiuti concessi dal Portogallo nell’ambito del regime «Zona franca di Madeira – Regime III». La Commissione europea aveva qualificato tale regime, nella misura in cui era stato attuato in contrasto con precedenti decisioni della Commissione, come illegale e incompatibile con il mercato interno.
In forza della decisione (UE) 2022/1414, il Portogallo era tenuto a recuperare dai beneficiari gli aiuti incompatibili. Gli importi da rimborsare dovevano essere maggiorati degli interessi maturati nel periodo compreso tra la messa a disposizione dell’aiuto e il suo effettivo recupero. L’attuazione doveva avvenire immediatamente ed effettivamente, nonché entro otto mesi dalla notifica della decisione della Commissione.
Procedimenti esecutivi nei confronti di Mota Internacional
Mota Internacional – Comércio e Consultadoria Económica, Lda. aveva beneficiato, per l’anno fiscale 2015, di una riduzione dell’imposta sul reddito delle società nell’ambito del Regime III. Dopo l’adozione della decisione della Commissione, l’amministrazione tributaria e finanziaria della Regione autonoma di Madeira aveva emesso tre ingiunzioni di pagamento relative agli interessi connessi agli aiuti.
Poiché la società non aveva versato gli interessi, nel 2024 l’amministrazione tributaria aveva avviato tre procedimenti di esecuzione fiscale. Mota Internacional li aveva impugnati dinanzi al Tribunale amministrativo e tributario di Funchal.
La società sosteneva che il termine di prescrizione previsto dal diritto portoghese per la riscossione degli interessi fosse già scaduto. I crediti non avrebbero quindi più potuto essere fatti valere.
Posizione dell’amministrazione tributaria
L’amministrazione tributaria sosteneva invece di aver potuto emettere le ingiunzioni di pagamento degli interessi solo dopo il recupero degli importi degli aiuti propriamente detti. Il termine di prescrizione avrebbe quindi potuto iniziare a decorrere non prima del momento in cui essa era giuridicamente in grado di esigere il pagamento degli interessi.
Inoltre, in forza del primato del diritto dell’Unione, la normativa nazionale sulla prescrizione avrebbe dovuto essere disapplicata nella misura in cui impediva la riscossione degli interessi. L’amministrazione riteneva altresì che le ingiunzioni di pagamento e i successivi procedimenti esecutivi costituissero mere misure di attuazione della decisione della Commissione. Per tale ragione, non avrebbero potuto essere impugnati dinanzi ai giudici nazionali.
Quadro normativo dell’Unione in materia di recupero
L’art. 16, par. 2, del regolamento (UE) 2015/1589 stabilisce che l’aiuto da recuperare comprende anche gli interessi. Questi decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è stato posto a disposizione del beneficiario fino alla data del suo recupero.
Ai sensi dell’art. 16, par. 3, del regolamento, il recupero avviene senza indugio secondo le procedure previste dall’ordinamento dello Stato membro interessato. Tali procedure devono consentire l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. Resta impregiudicata un’ordinanza della CGUE adottata ai sensi dell’art. 278 TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea).
Ai sensi dell’art. 17, par. 1, del regolamento, i poteri della Commissione europea in materia di recupero sono soggetti, in linea di principio, a un termine di dieci anni.
Norme portoghesi sulla prescrizione
Il diritto tributario portoghese prevede, in linea di principio, un termine di prescrizione di otto anni per i debiti tributari. Per le imposte periodiche, il termine inizia a decorrere dalla fine dell’anno in cui si è verificato il presupposto d’imposta rilevante.
Il diritto portoghese contiene inoltre disposizioni sull’interruzione e sulla sospensione della prescrizione. Tra l’altro, la notifica di determinate misure, i mezzi di ricorso, i procedimenti giudiziari o altre circostanze previste dalla legge possono incidere sul decorso del termine.
Il Tribunale amministrativo e tributario di Funchal ha rilevato che il diritto portoghese non contiene una disciplina autonoma per il recupero degli aiuti di Stato e dei relativi interessi.
Questioni sollevate dal Tribunale amministrativo e tributario di Funchal
Il giudice nazionale chiedeva, in sostanza, di chiarire:
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se il principio di effettività del diritto dell’Unione osti alle norme nazionali sull’inizio, sull’interruzione e sulla sospensione della prescrizione qualora queste impediscano il recupero degli aiuti o degli interessi;
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quali norme sulla prescrizione siano applicabili qualora le disposizioni portoghesi debbano essere disapplicate;
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se i crediti per interessi possano essere determinati solo dopo il rimborso almeno parziale dell’importo dell’aiuto e se, pertanto, la prescrizione possa iniziare a decorrere soltanto da tale momento;
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se gli avvisi di accertamento relativi all’aiuto e le ingiunzioni di pagamento riguardanti gli interessi costituiscano mere misure di attuazione della decisione della Commissione.
La CGUE ha statuito con ordinanza motivata. Per una parte delle questioni si è basata sulla manifesta irricevibilità della domanda e, per le restanti questioni, sulla propria giurisprudenza consolidata.
Prima questione manifestamente irricevibile
Secondo la CGUE, la prima questione non soddisfaceva i requisiti relativi al contenuto di una domanda di pronuncia pregiudiziale. Il giudice nazionale non aveva esposto con sufficiente chiarezza i fatti rilevanti e il nesso tra il diritto portoghese e le pertinenti disposizioni del diritto dell’Unione.
Informazioni mancanti sulla sequenza temporale
In particolare, mancavano informazioni concrete sulla data in cui l’amministrazione tributaria aveva emesso le ingiunzioni di pagamento relative agli interessi. Non risultava neppure se e, in caso affermativo, quando gli importi degli aiuti concessi fossero stati rimborsati tra l’adozione della decisione della Commissione e l’avvio dei procedimenti esecutivi.
Dalla domanda non emergeva neanche su quali disposizioni portoghesi in materia di prescrizione Mota Internacional fondasse concretamente la propria eccezione. Non era stato indicato nemmeno il momento in cui, secondo la società, sarebbe maturata la prescrizione.
La mera riproduzione di varie disposizioni nazionali non era sufficiente per la CGUE. Il giudice nazionale non aveva spiegato quali di tali disposizioni dovessero applicarsi alla fattispecie concreta. La CGUE non poteva quindi valutare se una risposta alla prima questione fosse necessaria per decidere il procedimento principale.
Nessuna risposta alla seconda questione
La seconda questione era stata sollevata solo per il caso in cui la CGUE avesse risposto affermativamente alla prima. Poiché la prima questione era manifestamente irricevibile, non era necessario rispondere alla seconda.
Il fatto che, con la domanda, il giudice nazionale intendesse riunire anche questioni sorte in altri procedimenti dinanzi ad esso pendenti non conduceva a una conclusione diversa. Secondo quanto esposto dalla CGUE, il procedimento pregiudiziale non è finalizzato alla formulazione di pareri generali o ipotetici. È invece necessario un collegamento concreto con la decisione della specifica controversia principale.
La prescrizione non può impedire l’effettivo recupero degli interessi
La CGUE ha riformulato la terza questione tenendo conto dell’art. 16, parr. 2 e 3, del regolamento (UE) 2015/1589. Occorreva pertanto stabilire se un termine di prescrizione nazionale potesse essere applicato al credito per interessi qualora il suo decorso dipendesse da una prassi amministrativa secondo la quale viene riscosso dapprima l’importo dell’aiuto e solo successivamente i relativi interessi.
I termini nazionali restano in linea di principio ammissibili
La CGUE ha chiarito che le norme nazionali sulla prescrizione possono, in linea di principio, essere applicate anche al recupero degli aiuti concessi illegalmente. Tali termini sono funzionali alla certezza del diritto e possono, in linea di principio, essere compatibili con il principio di effettività.
La loro applicazione non può tuttavia rendere praticamente impossibile il recupero prescritto dal diritto dell’Unione. Occorre inoltre tenere conto dell’interesse dell’Unione al completo ripristino della situazione imposta dalla disciplina in materia di aiuti di Stato.
Il recupero è completato solo quando lo Stato membro ha effettivamente riscosso sia l’importo dell’aiuto incompatibile sia i relativi interessi.
L’aiuto e gli interessi devono essere recuperati immediatamente
Secondo la CGUE, l’obbligo di esecuzione immediata riguarda tanto l’importo dell’aiuto propriamente detto quanto gli interessi. L’art. 16, par. 2, del regolamento non giustifica pertanto una prassi amministrativa in base alla quale l’amministrazione tributaria debba necessariamente recuperare dapprima, in tutto o in parte, l’importo dell’aiuto prima di poter riscuotere gli interessi.
Qualora il termine di prescrizione nazionale scada a causa di una simile prassi, l’art. 16, par. 2, in combinato disposto con il principio di effettività, osta alla sua applicazione nella misura in cui tale prassi sia idonea a impedire l’effettiva riscossione degli interessi.
La CGUE ha espressamente limitato tale affermazione ai casi in cui il decorso del termine sia dovuto alla prassi amministrativa descritta e questa possa pregiudicare l’effettivo recupero degli interessi. Spetta al Tribunale amministrativo e tributario di Funchal accertare, sulla base delle circostanze di fatto, le conseguenze concrete per il procedimento riguardante Mota Internacional.
Compiti limitati dell’amministrazione tributaria nazionale
Con riferimento alla quarta questione, la CGUE ha dichiarato che, nel caso di un aiuto dichiarato incompatibile dalla Commissione europea, le autorità nazionali non dispongono di alcun potere discrezionale in merito al recupero. Il loro compito si limita all’attuazione della decisione della Commissione.
Ciò riguarda sia gli importi degli aiuti concessi illegalmente sia i relativi interessi. L’amministrazione tributaria non può pertanto decidere autonomamente se procedere o meno al recupero.
Resta possibile il controllo da parte dei giudici nazionali
Secondo la motivazione della decisione, dalla limitatezza dei compiti dell’amministrazione tributaria non consegue tuttavia che le sue misure di attuazione siano sottratte a qualsiasi controllo giurisdizionale. Nella misura in cui il diritto dell’Unione non contenga norme procedurali specifiche, il recupero è disciplinato dal diritto nazionale.
Tali norme nazionali devono soddisfare due condizioni: non possono rendere praticamente impossibile il recupero richiesto dal diritto dell’Unione e devono rispettare il principio di equivalenza del diritto dell’Unione. Le controversie riguardanti la concreta esecuzione del recupero rientrano nella competenza dei giudici nazionali.
La CGUE ha quindi respinto la tesi dell’amministrazione tributaria secondo cui le ingiunzioni di pagamento degli interessi non potrebbero essere sottoposte a controllo giurisdizionale per il solo fatto di costituire misure di attuazione.
Rilevanza della decisione
L’ordinanza chiarisce che gli Stati membri, nell’attuare una decisione di recupero, applicano in linea di principio le proprie norme procedurali e sulla prescrizione. Tale autonomia procedurale termina tuttavia laddove disposizioni nazionali o prassi amministrative possano impedire il recupero effettivo e integrale di un aiuto contrario al diritto dell’Unione, compresi gli interessi.
Nel procedimento principale spetta ora al Tribunale amministrativo e tributario di Funchal valutare le specifiche questioni di fatto e di diritto nazionale. Ciò comprende, in particolare, la verifica se il termine di prescrizione applicabile sia scaduto a causa dell’ordine di recupero descritto dall’amministrazione tributaria e se tale prassi abbia pregiudicato l’effettiva riscossione degli interessi. Anche la decisione sulle spese del procedimento pregiudiziale spetta al giudice nazionale.
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