Der EuGH hat die Anforderungen an die Rückforderung unionsrechtswidriger staatlicher Beihilfen und der darauf entfallenden Zinsen konkretisiert. Nach der Entscheidung dürfen nationale Verjährungsregeln die wirksame Einziehung der Zinsen nicht verhindern, wenn der Fristablauf auf einer Verwaltungspraxis beruht, nach der zunächst der Beihilfebetrag und erst anschließend die Zinsen zurückgefordert werden (EuGH, Entscheidung vom 8. Oktober 2026 – C‑617/25).
Streit um Zinsen auf Beihilfen der Freizone Madeira
Das Verfahren betraf Beihilfen, die Portugal im Rahmen der Regelung „Freizone Madeira – Regelung III“ gewährt hatte. Die Europäische Kommission hatte diese Regelung, soweit sie entgegen früheren Kommissionsentscheidungen umgesetzt worden war, als rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar eingestuft.
Nach der Entscheidung (EU) 2022/1414 musste Portugal die unvereinbaren Beihilfen von den Begünstigten zurückfordern. Die Rückzahlungsbeträge waren um Zinsen für den Zeitraum von der Bereitstellung der Beihilfe bis zu ihrer tatsächlichen Rückforderung zu erhöhen. Die Umsetzung hatte unmittelbar und wirksam sowie innerhalb von acht Monaten nach Bekanntgabe der Kommissionsentscheidung zu erfolgen.
Vollstreckungsverfahren gegen Mota Internacional
Mota Internacional – Comércio e Consultadoria Económica, Lda. hatte für das Steuerjahr 2015 im Rahmen der Regelung III eine Ermäßigung der Körperschaftsteuer erhalten. Nach Erlass der Kommissionsentscheidung stellte die Steuer- und Finanzverwaltung der Autonomen Region Madeira drei Zahlungsaufforderungen über die mit den Beihilfen verbundenen Zinsen aus.
Da die Gesellschaft die Zinsen nicht entrichtete, leitete die Steuerverwaltung im Jahr 2024 drei steuerliche Vollstreckungsverfahren ein. Mota Internacional wandte sich hiergegen an das Verwaltungs- und Finanzgericht Funchal.
Die Gesellschaft machte geltend, die nach portugiesischem Recht maßgebliche Verjährungsfrist für die Einziehung der Zinsen sei bereits abgelaufen. Die Forderungen könnten deshalb nicht mehr durchgesetzt werden.
Standpunkt der Steuerverwaltung
Die Steuerverwaltung vertrat demgegenüber die Auffassung, sie habe die Zahlungsaufforderungen für die Zinsen erst nach Rückforderung der eigentlichen Beihilfebeträge erlassen können. Der Beginn der Verjährungsfrist könne daher frühestens auf den Zeitpunkt fallen, zu dem sie rechtlich in der Lage gewesen sei, die Zinszahlung zu verlangen.
Darüber hinaus müsse nationales Verjährungsrecht wegen des Vorrangs des Unionsrechts unangewendet bleiben, soweit es die Einziehung der Zinsen verhindere. Die Verwaltung vertrat außerdem die Ansicht, bei den Zahlungsaufforderungen und den anschließenden Vollstreckungsverfahren handele es sich lediglich um Maßnahmen zur Durchführung der Kommissionsentscheidung. Diese könnten deshalb nicht vor nationalen Gerichten angefochten werden.
Unionsrechtlicher Rahmen der Rückforderung
Art. 16 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2015/1589 bestimmt, dass eine zurückzufordernde Beihilfe auch Zinsen umfasst. Diese laufen von dem Zeitpunkt an, zu dem die rechtswidrige Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung gestellt wurde, bis zu ihrer Rückzahlung.
Nach Art. 16 Abs. 3 der Verordnung erfolgt die Rückforderung unverzüglich nach den Verfahrensregeln des betreffenden Mitgliedstaats. Voraussetzung ist, dass diese Regeln eine sofortige und wirksame Durchführung der Kommissionsentscheidung ermöglichen. Eine Anordnung des EuGH nach Art. 278 AEUV bleibt hiervon unberührt.
Die Befugnisse der Europäischen Kommission zur Rückforderung unterliegen gemäß Art. 17 Abs. 1 der Verordnung grundsätzlich einer Frist von zehn Jahren.
Portugiesische Verjährungsvorschriften
Das portugiesische Steuerrecht sieht grundsätzlich eine achtjährige Verjährungsfrist für Steuerschulden vor. Bei regelmäßig erhobenen Steuern beginnt die Frist mit dem Ende des Jahres, in dem der maßgebliche steuerliche Tatbestand verwirklicht wurde.
Daneben enthält das portugiesische Recht Regelungen zur Unterbrechung und Hemmung der Verjährung. Unter anderem können die Bekanntgabe bestimmter Maßnahmen, Rechtsbehelfe, gerichtliche Verfahren oder weitere gesetzlich bestimmte Umstände Auswirkungen auf den Lauf der Frist haben.
Das Verwaltungs- und Finanzgericht Funchal wies darauf hin, dass das portugiesische Recht keine eigenständige Regelung für die Rückforderung staatlicher Beihilfen und der damit verbundenen Zinsen enthält.
Fragen des Verwaltungs- und Finanzgerichts Funchal
Das nationale Gericht wollte im Wesentlichen klären:
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ob der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz nationalen Regeln über Beginn, Unterbrechung und Hemmung der Verjährung entgegensteht, wenn diese die Rückforderung von Beihilfen oder Zinsen verhindern;
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welche Verjährungsregeln gelten, falls die portugiesischen Bestimmungen unangewendet bleiben müssen;
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ob Zinsforderungen erst nach einer zumindest teilweisen Rückzahlung des Beihilfebetrags festgesetzt werden dürfen und die Verjährung deshalb erst zu diesem Zeitpunkt beginnen kann;
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ob Steuerbescheide über die Beihilfe und Zahlungsaufforderungen hinsichtlich der Zinsen lediglich Maßnahmen zur Durchführung der Kommissionsentscheidung darstellen.
Der EuGH entschied durch begründeten Beschluss. Dabei stützte er sich für einen Teil der Fragen auf die offensichtliche Unzulässigkeit des Ersuchens und für die übrigen Fragen auf seine bereits bestehende Rechtsprechung.
Erste Frage offensichtlich unzulässig
Die erste Frage erfüllte nach Auffassung des EuGH nicht die Anforderungen an den Inhalt eines Vorabentscheidungsersuchens. Das nationale Gericht hatte den maßgeblichen Sachverhalt und den Zusammenhang zwischen dem portugiesischen Recht und den einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts nicht hinreichend klar dargestellt.
Fehlende Angaben zum zeitlichen Ablauf
Insbesondere fehlten konkrete Angaben dazu, wann die Steuerverwaltung die Zahlungsaufforderungen hinsichtlich der Zinsen erlassen hatte. Auch blieb offen, ob und gegebenenfalls wann die gewährten Beihilfebeträge zwischen dem Erlass der Kommissionsentscheidung und der Einleitung der Vollstreckungsverfahren zurückgezahlt worden waren.
Ebenso ließ sich dem Ersuchen nicht entnehmen, auf welche portugiesischen Verjährungsbestimmungen Mota Internacional ihre Einrede konkret stützte. Der Zeitpunkt, zu dem die Verjährung nach Auffassung der Gesellschaft eingetreten sein sollte, war ebenfalls nicht angegeben.
Die Wiedergabe verschiedener nationaler Bestimmungen genügte dem EuGH nicht. Das nationale Gericht hatte nicht erläutert, welche dieser Vorschriften auf den konkreten Sachverhalt anwendbar sein sollten. Der EuGH konnte daher nicht beurteilen, ob eine Antwort auf die erste Frage für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erforderlich war.
Keine Antwort auf die zweite Frage
Die zweite Frage war nur für den Fall gestellt worden, dass der EuGH die erste Frage bejahen würde. Da die erste Frage offensichtlich unzulässig war, musste die zweite Frage nicht beantwortet werden.
Der Hinweis des nationalen Gerichts, mit dem Ersuchen sollten zugleich Fragen aus weiteren bei ihm anhängigen Verfahren gebündelt werden, führte zu keinem anderen Ergebnis. Das Vorabentscheidungsverfahren dient nach den Ausführungen des EuGH nicht der Abgabe allgemeiner oder hypothetischer Stellungnahmen. Erforderlich ist vielmehr ein konkreter Bezug zur Entscheidung des jeweiligen Ausgangsrechtsstreits.
Verjährung darf eine wirksame Zinsrückforderung nicht verhindern
Die dritte Frage formulierte der EuGH unter Einbeziehung von Art. 16 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EU) 2015/1589 neu. Maßgeblich war danach, ob eine nationale Verjährungsfrist auf die Zinsforderung angewendet werden darf, wenn ihr Ablauf auf einer Verwaltungspraxis beruht, nach der zunächst der Beihilfebetrag und erst danach die zugehörigen Zinsen eingezogen werden.
Nationale Fristen bleiben grundsätzlich möglich
Der EuGH stellte klar, dass nationale Verjährungsregeln grundsätzlich auch bei der Rückforderung rechtswidrig gewährter Beihilfen anwendbar sein können. Solche Fristen dienen der Rechtssicherheit und können grundsätzlich mit dem Effektivitätsgrundsatz vereinbar sein.
Ihre Anwendung darf jedoch nicht dazu führen, dass die unionsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung praktisch unmöglich wird. Zugleich ist das Interesse der Union an einer vollständigen Wiederherstellung des beihilferechtlich gebotenen Zustands zu berücksichtigen.
Die Rückforderung ist erst abgeschlossen, wenn der Mitgliedstaat sowohl den Betrag der unvereinbaren Beihilfe als auch die darauf entfallenden Zinsen tatsächlich eingezogen hat.
Beihilfe und Zinsen unterliegen der sofortigen Rückforderung
Nach Auffassung des EuGH betrifft das Gebot der sofortigen Durchführung sowohl den eigentlichen Beihilfebetrag als auch die Zinsen. Art. 16 Abs. 2 der Verordnung rechtfertigt daher keine Verwaltungspraxis, nach der die Steuerverwaltung zwingend zunächst den Beihilfebetrag vollständig oder teilweise zurückfordern muss, bevor sie die Zinsen einziehen kann.
Läuft die nationale Verjährungsfrist wegen einer solchen Praxis ab, steht Art. 16 Abs. 2 in Verbindung mit dem Effektivitätsgrundsatz ihrer Anwendung entgegen, soweit die Praxis geeignet ist, die tatsächliche Einziehung der Zinsen zu verhindern.
Der EuGH beschränkte diese Aussage ausdrücklich auf Fälle, in denen der Fristablauf auf der beschriebenen Verwaltungspraxis beruht und diese die wirksame Zinsrückforderung beeinträchtigen kann. Die konkreten Folgen für das Verfahren von Mota Internacional muss das Verwaltungs- und Finanzgericht Funchal anhand der tatsächlichen Umstände feststellen.
Begrenzte Aufgabe der nationalen Steuerverwaltung
Zur vierten Frage stellte der EuGH fest, dass die nationalen Behörden bei einer von der Europäischen Kommission für unvereinbar erklärten Beihilfe keinen Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Rückforderung besitzen. Ihre Aufgabe beschränkt sich auf die Durchführung der Kommissionsentscheidung.
Dies erfasst sowohl die rechtswidrig gewährten Beihilfebeträge als auch die darauf entfallenden Zinsen. Die Steuerverwaltung darf daher nicht eigenständig darüber entscheiden, ob die Rückforderung erfolgt.
Kontrolle durch nationale Gerichte bleibt möglich
Aus der begrenzten Aufgabe der Steuerverwaltung folgt nach den Gründen der Entscheidung jedoch nicht, dass ihre Durchführungsmaßnahmen jeder gerichtlichen Kontrolle entzogen wären. Soweit das Unionsrecht keine besonderen Verfahrensregeln enthält, richtet sich die Rückforderung nach nationalem Recht.
Diese nationalen Regelungen müssen zwei Voraussetzungen erfüllen: Sie dürfen die unionsrechtlich verlangte Rückforderung nicht praktisch unmöglich machen und müssen den unionsrechtlichen Äquivalenzgrundsatz beachten. Streitigkeiten über die konkrete Durchführung der Rückforderung fallen in die Zuständigkeit der nationalen Gerichte.
Der EuGH widersprach damit der Auffassung der Steuerverwaltung, Zahlungsaufforderungen über Zinsen könnten allein wegen ihres Charakters als Durchführungsmaßnahmen nicht gerichtlich überprüft werden.
Bedeutung der Entscheidung
Der Beschluss verdeutlicht, dass die Mitgliedstaaten bei der Durchführung einer Rückforderungsentscheidung grundsätzlich ihre eigenen Verfahrens- und Verjährungsregeln anwenden. Diese Verfahrensautonomie endet jedoch dort, wo nationale Bestimmungen oder Verwaltungsabläufe die tatsächliche und vollständige Rückforderung einer unionsrechtswidrigen Beihilfe einschließlich der Zinsen verhindern können.
Im Ausgangsverfahren hat nun das Verwaltungs- und Finanzgericht Funchal die konkreten tatsächlichen und nationalrechtlichen Fragen zu beurteilen. Dazu gehört insbesondere, ob die maßgebliche Verjährungsfrist wegen der von der Steuerverwaltung beschriebenen Reihenfolge der Rückforderung abgelaufen ist und ob diese Praxis die wirksame Einziehung der Zinsen beeinträchtigt hat. Über die Kosten des Vorabentscheidungsverfahrens entscheidet ebenfalls das nationale Gericht.
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