EuGH (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, TSUE) doprecyzował wymogi dotyczące odzyskiwania pomocy państwa niezgodnej z prawem Unii oraz należnych od niej odsetek. Zgodnie z orzeczeniem krajowe przepisy o przedawnieniu nie mogą uniemożliwiać skutecznego odzyskania odsetek, jeżeli upływ terminu wynika z praktyki administracyjnej, zgodnie z którą najpierw odzyskuje się kwotę pomocy, a dopiero następnie odsetki (EuGH, postanowienie z 8 października 2026 r. – C‑617/25).
Spór o odsetki od pomocy dla wolnej strefy Madery
Postępowanie dotyczyło pomocy udzielonej przez Portugalię w ramach programu „Wolna strefa Madery – system III”. Komisja Europejska uznała ten program, w zakresie, w jakim został wdrożony niezgodnie z wcześniejszymi decyzjami Komisji, za bezprawny i niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
Zgodnie z decyzją (UE) 2022/1414 Portugalia była zobowiązana odzyskać od beneficjentów pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym. Kwoty podlegające zwrotowi należało powiększyć o odsetki za okres od dnia udostępnienia pomocy do dnia jej faktycznego odzyskania. Wykonanie decyzji miało nastąpić niezwłocznie i skutecznie oraz w terminie ośmiu miesięcy od jej notyfikacji.
Postępowania egzekucyjne przeciwko Mota Internacional
Mota Internacional – Comércio e Consultadoria Económica, Lda. uzyskała za rok podatkowy 2015 obniżenie podatku dochodowego od osób prawnych w ramach systemu III. Po wydaniu decyzji Komisji organ podatkowy i finansowy Autonomicznego Regionu Madery wystawił trzy wezwania do zapłaty odsetek związanych z pomocą.
Ponieważ spółka nie zapłaciła odsetek, organ podatkowy wszczął w 2024 r. trzy podatkowe postępowania egzekucyjne. Mota Internacional zaskarżyła je do Sądu Administracyjnego i Podatkowego w Funchal.
Spółka podniosła, że właściwy na gruncie prawa portugalskiego termin przedawnienia dochodzenia odsetek już upłynął. W związku z tym należności nie mogły już zostać wyegzekwowane.
Stanowisko organu podatkowego
Organ podatkowy twierdził natomiast, że wezwania do zapłaty odsetek mógł wystawić dopiero po odzyskaniu właściwych kwot pomocy. Początek biegu terminu przedawnienia mógł zatem przypadać najwcześniej na dzień, w którym organ uzyskał prawną możliwość zażądania zapłaty odsetek.
Ponadto ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa Unii krajowe przepisy o przedawnieniu należało pozostawić bez zastosowania w zakresie, w jakim uniemożliwiały odzyskanie odsetek. Organ twierdził również, że wezwania do zapłaty i późniejsze postępowania egzekucyjne stanowiły jedynie środki służące wykonaniu decyzji Komisji. Z tego względu nie mogły być zaskarżane przed sądami krajowymi.
Unijne ramy prawne odzyskiwania pomocy
Art. 16 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2015/1589 stanowi, że pomoc podlegająca odzyskaniu obejmuje również odsetki. Są one naliczane od dnia, w którym bezprawna pomoc została udostępniona beneficjentowi, do dnia jej odzyskania.
Zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia odzyskanie następuje bezzwłocznie zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie danego państwa członkowskiego. Warunkiem jest, aby przepisy te umożliwiały bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. Pozostaje to bez uszczerbku dla zarządzenia EuGH na podstawie art. 278 AEUV (Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, TFUE).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia uprawnienia Komisji Europejskiej w zakresie odzyskiwania pomocy podlegają co do zasady dziesięcioletniemu terminowi.
Portugalskie przepisy o przedawnieniu
Portugalskie prawo podatkowe przewiduje zasadniczo ośmioletni termin przedawnienia zobowiązań podatkowych. W przypadku podatków pobieranych okresowo termin rozpoczyna bieg z końcem roku, w którym wystąpiło zdarzenie powodujące powstanie obowiązku podatkowego.
Ponadto prawo portugalskie zawiera przepisy dotyczące przerwania i zawieszenia biegu przedawnienia. Na bieg terminu mogą wpływać między innymi doręczenie informacji o określonych środkach, wniesienie środków zaskarżenia, postępowania sądowe lub inne okoliczności określone ustawowo.
Sąd Administracyjny i Podatkowy w Funchal wskazał, że prawo portugalskie nie zawiera odrębnych regulacji dotyczących odzyskiwania pomocy państwa i związanych z nią odsetek.
Pytania Sądu Administracyjnego i Podatkowego w Funchal
Sąd krajowy zmierzał zasadniczo do ustalenia:
-
czy unijna zasada skuteczności stoi na przeszkodzie krajowym przepisom dotyczącym rozpoczęcia, przerwania i zawieszenia biegu przedawnienia, jeżeli przepisy te uniemożliwiają odzyskanie pomocy lub odsetek;
-
jakie przepisy o przedawnieniu należy stosować, jeżeli portugalskie regulacje muszą zostać pominięte;
-
czy należności z tytułu odsetek mogą zostać ustalone dopiero po co najmniej częściowym zwrocie kwoty pomocy, a tym samym czy bieg przedawnienia może rozpocząć się dopiero w tym momencie;
-
czy decyzje podatkowe dotyczące pomocy oraz wezwania do zapłaty odsetek stanowią jedynie środki służące wykonaniu decyzji Komisji.
EuGH rozstrzygnął sprawę w drodze postanowienia z uzasadnieniem. W odniesieniu do części pytań oparł się na oczywistej niedopuszczalności wniosku, a w odniesieniu do pozostałych – na swoim utrwalonym orzecznictwie.
Pierwsze pytanie oczywiście niedopuszczalne
Zdaniem EuGH pierwsze pytanie nie spełniało wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Sąd krajowy nie przedstawił wystarczająco jasno istotnych okoliczności faktycznych ani związku między prawem portugalskim a właściwymi przepisami prawa Unii.
Brak informacji o chronologii zdarzeń
W szczególności zabrakło konkretnych informacji o tym, kiedy organ podatkowy wystawił wezwania do zapłaty odsetek. Nie wyjaśniono również, czy i ewentualnie kiedy przyznane kwoty pomocy zostały zwrócone w okresie między wydaniem decyzji Komisji a wszczęciem postępowań egzekucyjnych.
Z wniosku nie wynikało także, na jakich konkretnie portugalskich przepisach o przedawnieniu Mota Internacional opierała swój zarzut. Nie wskazano również dnia, w którym zdaniem spółki miało dojść do przedawnienia.
Przytoczenie różnych przepisów krajowych nie było w ocenie EuGH wystarczające. Sąd krajowy nie wyjaśnił, które z tych przepisów miały mieć zastosowanie do konkretnych okoliczności faktycznych. EuGH nie mógł zatem ocenić, czy odpowiedź na pierwsze pytanie była niezbędna do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
Brak odpowiedzi na drugie pytanie
Drugie pytanie zadano wyłącznie na wypadek udzielenia przez EuGH odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie. Ponieważ pierwsze pytanie było oczywiście niedopuszczalne, udzielenie odpowiedzi na drugie pytanie nie było konieczne.
Wskazanie sądu krajowego, że wniosek miał jednocześnie służyć łącznemu rozpatrzeniu kwestii wynikających z innych zawisłych przed nim postępowań, nie prowadziło do odmiennego wniosku. Zgodnie z wyjaśnieniami EuGH postępowanie prejudycjalne nie służy wydawaniu ogólnych lub hipotetycznych opinii. Niezbędny jest konkretny związek z rozstrzygnięciem danego sporu w postępowaniu głównym.
Przedawnienie nie może uniemożliwiać skutecznego odzyskania odsetek
EuGH przeformułował trzecie pytanie, uwzględniając art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2015/1589. Kluczowe było zatem ustalenie, czy krajowy termin przedawnienia może mieć zastosowanie do należności z tytułu odsetek, jeżeli jego upływ wynika z praktyki administracyjnej, zgodnie z którą najpierw odzyskuje się kwotę pomocy, a dopiero później związane z nią odsetki.
Krajowe terminy co do zasady pozostają dopuszczalne
EuGH wyjaśnił, że krajowe przepisy o przedawnieniu co do zasady mogą mieć zastosowanie również przy odzyskiwaniu bezprawnie przyznanej pomocy. Takie terminy służą pewności prawa i zasadniczo mogą być zgodne z zasadą skuteczności.
Ich stosowanie nie może jednak prowadzić do tego, że wymagane przez prawo Unii odzyskanie pomocy stanie się w praktyce niemożliwe. Jednocześnie należy uwzględnić interes Unii w pełnym przywróceniu stanu wymaganego przez przepisy dotyczące pomocy państwa.
Odzyskiwanie pomocy zostaje zakończone dopiero wtedy, gdy państwo członkowskie faktycznie odzyska zarówno kwotę pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, jak i należne od niej odsetki.
Pomoc i odsetki podlegają bezzwłocznemu odzyskaniu
Zdaniem EuGH obowiązek bezzwłocznego wykonania dotyczy zarówno właściwej kwoty pomocy, jak i odsetek. Art. 16 ust. 2 rozporządzenia nie uzasadnia zatem praktyki administracyjnej, zgodnie z którą organ podatkowy musi najpierw odzyskać w całości lub w części kwotę pomocy, zanim będzie mógł odzyskać odsetki.
Jeżeli krajowy termin przedawnienia upływa z powodu takiej praktyki, art. 16 ust. 2 w związku z zasadą skuteczności stoi na przeszkodzie jego zastosowaniu w zakresie, w jakim praktyka ta może uniemożliwić faktyczne odzyskanie odsetek.
EuGH wyraźnie ograniczył to stwierdzenie do przypadków, w których upływ terminu wynika z opisanej praktyki administracyjnej i praktyka ta może utrudniać skuteczne odzyskanie odsetek. Konkretne skutki dla postępowania dotyczącego Mota Internacional musi ustalić Sąd Administracyjny i Podatkowy w Funchal na podstawie okoliczności faktycznych.
Ograniczone zadanie krajowego organu podatkowego
W odniesieniu do czwartego pytania EuGH stwierdził, że w przypadku pomocy uznanej przez Komisję Europejską za niezgodną z rynkiem wewnętrznym organy krajowe nie dysponują swobodą decyzyjną w kwestii jej odzyskania. Ich zadanie ogranicza się do wykonania decyzji Komisji.
Dotyczy to zarówno bezprawnie przyznanych kwot pomocy, jak i należnych od nich odsetek. Organ podatkowy nie może zatem samodzielnie decydować o tym, czy pomoc zostanie odzyskana.
Kontrola sądów krajowych pozostaje możliwa
Zgodnie z uzasadnieniem postanowienia z ograniczonego zadania organu podatkowego nie wynika jednak, że podejmowane przez niego środki wykonawcze są wyłączone z wszelkiej kontroli sądowej. W zakresie, w jakim prawo Unii nie zawiera szczególnych przepisów proceduralnych, odzyskiwanie pomocy odbywa się zgodnie z prawem krajowym.
Te krajowe regulacje muszą spełniać dwa warunki: nie mogą czynić wymaganego przez prawo Unii odzyskania pomocy praktycznie niemożliwym i muszą być zgodne z unijną zasadą równoważności. Spory dotyczące konkretnego sposobu odzyskania pomocy należą do właściwości sądów krajowych.
EuGH nie podzielił tym samym stanowiska organu podatkowego, zgodnie z którym wezwania do zapłaty odsetek nie mogły podlegać kontroli sądowej wyłącznie ze względu na ich charakter jako środków wykonawczych.
Znaczenie orzeczenia
Postanowienie wskazuje, że państwa członkowskie, wykonując decyzję nakazującą odzyskanie pomocy, co do zasady stosują własne przepisy proceduralne i przepisy o przedawnieniu. Ta autonomia proceduralna kończy się jednak w sytuacji, gdy krajowe przepisy lub praktyki administracyjne mogą uniemożliwić faktyczne i pełne odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem Unii wraz z odsetkami.
W postępowaniu głównym Sąd Administracyjny i Podatkowy w Funchal musi teraz ocenić konkretne kwestie faktyczne oraz kwestie prawa krajowego. Dotyczy to w szczególności ustalenia, czy właściwy termin przedawnienia upłynął z powodu opisanej przez organ podatkowy kolejności odzyskiwania należności oraz czy praktyka ta utrudniła skuteczne odzyskanie odsetek. O kosztach postępowania prejudycjalnego również rozstrzygnie sąd krajowy.
MTR Legal doradza przedsiębiorstwom, kadrze zarządzającej oraz zamożnym osobom prywatnym w kwestiach z zakresu prawa gospodarczego.
