La CGUE precisa la responsabilità dello Stato per violazioni dell’orario di lavoro
La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha precisato i presupposti previsti dal diritto dell’Unione per il risarcimento dei danni non patrimoniali derivanti dall’erronea contabilizzazione dei periodi di reperibilità (CGUE, sentenza dell’8 ottobre 2026 – C-808/24, ECLI:EU:C:2026:836). Sebbene l’art. 2, punto 1, della direttiva 2003/88/CE definisca la nozione di orario di lavoro, esso non conferisce, di per sé, ai singoli diritti la cui violazione possa fondare un diritto al risarcimento nei confronti di uno Stato membro ai sensi del diritto dell’Unione. Diversamente, l’art. 6, lettera b), della direttiva stabilisce un limite massimo per la durata media dell’orario di lavoro settimanale e riconosce ai lavoratori un diritto individuale minimo.
La decisione trae origine da una domanda di pronuncia pregiudiziale dell’Okresný súd Lučenec, un organo giurisdizionale nazionale slovacco.
Controversia sul servizio di reperibilità presso i vigili del fuoco
Norme sull’orario di lavoro per i servizi antincendio e di soccorso
Il ricorrente è un funzionario del servizio antincendio e di soccorso di un comune slovacco. Egli contestava che, ai sensi del diritto slovacco, i periodi di reperibilità trascorsi sul luogo di lavoro non fossero stati integralmente computati come orario di lavoro.
Secondo le pertinenti disposizioni slovacche, l’orario di lavoro di un appartenente al servizio antincendio e di soccorso comprende il periodo durante il quale presta servizio ed è a disposizione dell’ufficio di appartenenza. In caso di distribuzione irregolare dell’orario di lavoro, il servizio in una singola giornata lavorativa non può, in linea di principio, superare le 18 ore. Il servizio e il periodo di reperibilità immediatamente successivo presso la sede di servizio non possono superare complessivamente le 24 ore per ciascuna giornata di servizio.
Per il servizio di reperibilità presso la sede di servizio è prevista una retribuzione separata. Qualora durante tale periodo venga effettivamente prestato servizio, per quel lasso di tempo non sussiste alcun diritto all’indennità di reperibilità; l’attività viene invece trattata come lavoro straordinario.
Danno non patrimoniale fatto valere
Il ricorrente sosteneva che il servizio di reperibilità prestato sul luogo di lavoro non fosse stato considerato orario di lavoro, in violazione dell’art. 2, punto 1, della direttiva 2003/88. Ciò avrebbe comportato anche il superamento della durata media massima dell’orario di lavoro settimanale prevista dall’art. 6, lettera b), della direttiva.
Con il ricorso chiedeva il risarcimento di un danno non patrimoniale. A tal fine invocava le ripercussioni sulla propria vita privata e familiare, sul proprio diritto a periodi di riposo adeguati dopo il servizio nonché sul proprio diritto alla sicurezza e alla tutela della salute sul luogo di lavoro. Non chiedeva invece la retribuzione delle ore di reperibilità non contabilizzate come orario di lavoro.
Precedente svolgimento del procedimento dinanzi ai giudici slovacchi
Condanna della Repubblica slovacca in primo grado
Il Tribunale distrettuale di Lučenec, con sentenza del 20 dicembre 2023, constatava che il diritto slovacco consentiva di non computare il servizio di reperibilità di un vigile del fuoco. Ciò valeva sia per la reperibilità sul luogo di lavoro sia per quella a domicilio e non era conforme all’art. 2, punto 1, della direttiva 2003/88, come interpretato dalla CGUE.
Secondo il giudice, tuttavia, l’erronea qualificazione del servizio di reperibilità non era di per sé sufficiente a fondare un diritto al risarcimento. Era inoltre necessario che fosse stato superato l’orario massimo di lavoro settimanale di cui all’art. 6, lettera b), della direttiva.
Il giudice riteneva che, nel periodo di riferimento rilevante di sei mesi, l’orario di lavoro del ricorrente, inclusi i periodi di reperibilità, avesse superato di 28 giorni il numero consentito di giornate lavorative. Ravvisava in ciò una violazione dell’art. 6, lettera b), della direttiva, che doveva aver inciso oggettivamente sulla vita privata e familiare del ricorrente.
Nel determinare l’indennizzo, il giudice prendeva in considerazione quanto segue:
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Teneva conto dell’entità del superamento accertato del limite dell’orario di lavoro.
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Considerava inoltre la perdita della possibilità che la normativa nazionale potesse essere modificata nonostante la giurisprudenza della CGUE già esistente.
Su tale base, il giudice condannava la Repubblica slovacca al pagamento di un indennizzo per il danno non patrimoniale ritenuto sussistente.
Annullamento della decisione di primo grado
Il Ministero dell’Interno slovacco impugnava la sentenza. Il Tribunale regionale di Banská Bystrica annullava la decisione il 30 maggio 2024 e rinviava la causa al Tribunale distrettuale.
Secondo il Tribunale regionale, il giudice di primo grado si era pronunciato oltre i limiti della domanda. Il ricorrente non aveva fatto valere né un diritto derivante dalla perdita della possibilità di una modifica della normativa nazionale né un diritto al risarcimento per le ore concretamente prestate oltre il limite di cui all’art. 6, lettera b), della direttiva. Egli aveva invece fondato il proprio danno non patrimoniale, in particolare, sulla mancata qualificazione dei periodi di reperibilità come orario di lavoro.
Il Tribunale regionale riteneva inoltre che un diritto al risarcimento potesse già derivare dall’incompatibilità del diritto nazionale con l’art. 2, punto 1, della direttiva. A tale riguardo non considerava necessaria un’ulteriore constatazione della violazione anche dell’art. 6, lettera b).
Questioni sottoposte dal giudice slovacco alla CGUE
Il Tribunale distrettuale di Lučenec, nuovamente investito della causa, nutriva dubbi su tale valutazione. A suo avviso, l’art. 2, punto 1, della direttiva contiene soltanto una definizione. Il divieto espresso di superare la durata media massima dell’orario di lavoro settimanale deriva invece dall’art. 6, lettera b).
Il giudice chiedeva pertanto, in sostanza:
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La mancata contabilizzazione del servizio di reperibilità come orario di lavoro, contraria al diritto dell’Unione, può di per sé fondare un diritto al risarcimento nei confronti dello Stato membro ai sensi del diritto dell’Unione?
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In caso affermativo, l’indennizzo deve essere determinato in base al numero delle ore di reperibilità non contabilizzate oppure alla durata della situazione illecita?
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Qualora l’art. 2, punto 1, non fondi da solo un diritto al risarcimento, quali criteri si applicano in caso di violazione dell’orario massimo di lavoro settimanale previsto dall’art. 6, lettera b)?
Presupposti della responsabilità dello Stato ai sensi del diritto dell’Unione
Tre requisiti cumulativi
La CGUE ha anzitutto chiarito che la responsabilità degli Stati membri per i danni derivanti da violazioni del diritto dell’Unione ad essi imputabili è inerente al sistema dei Trattati dell’Unione. Ciò vale indipendentemente dall’organo dello Stato membro che abbia causato la violazione mediante un’azione o un’omissione. Anche una violazione commessa dal legislatore nazionale può far sorgere tale responsabilità.
Il diritto al risarcimento ai sensi del diritto dell’Unione presuppone tre elementi:
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La norma del diritto dell’Unione violata deve essere diretta a conferire diritti ai singoli.
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La violazione di tale norma deve essere sufficientemente qualificata.
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Tra la violazione e il danno verificatosi deve sussistere un nesso causale diretto.
Tali requisiti sono necessari e sufficienti per un diritto al risarcimento fondato direttamente sul diritto dell’Unione. Il diritto nazionale può tuttavia prevedere la responsabilità dello Stato membro a condizioni meno restrittive.
Principi di equivalenza e di effettività
Qualora siano soddisfatti i presupposti della responsabilità previsti dal diritto dell’Unione, l’esercizio del diritto al risarcimento è disciplinato, in linea di principio, dal diritto nazionale in materia di responsabilità. Devono tuttavia essere rispettati due limiti.
Secondo il principio di equivalenza, le condizioni non possono essere meno favorevoli di quelle applicabili a domande analoghe fondate esclusivamente sul diritto nazionale. Secondo il principio di effettività, le norme nazionali non possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere un risarcimento.
L’art. 2, punto 1, della direttiva non fonda da solo un diritto al risarcimento
Significato della nozione di orario di lavoro
L’art. 2, punto 1, della direttiva 2003/88 definisce come orario di lavoro qualsiasi periodo in cui il lavoratore, conformemente alle legislazioni o prassi nazionali, sia al lavoro, a disposizione del datore di lavoro e nell’esercizio della propria attività o delle proprie funzioni. Ai sensi dell’art. 2, punto 2, il periodo di riposo è qualsiasi periodo che non rientra nell’orario di lavoro.
L’orario di lavoro e il periodo di riposo sono nozioni autonome del diritto dell’Unione. Devono essere interpretate sulla base di caratteristiche oggettive, tenendo conto del contesto normativo e della finalità della direttiva. Tale finalità consiste nello stabilire prescrizioni minime volte a migliorare le condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori.
Non è consentito derogare all’art. 2 della direttiva. La definizione dell’orario di lavoro costituisce un fondamento essenziale per l’applicazione delle ulteriori disposizioni della direttiva. Le norme nazionali devono pertanto essere conformi a tale definizione.
Una definizione che non conferisce diritti propri
Secondo la sentenza, tuttavia, da tale funzione fondamentale non consegue che l’art. 2, punto 1, conferisca esso stesso diritti individuali. La disposizione stabilisce soltanto che cosa debba intendersi per orario di lavoro ai sensi della direttiva. In quanto tale, non impone obblighi positivi o negativi né ai singoli, né agli Stati membri, né alle istituzioni dell’Unione.
In caso di violazione isolata dell’art. 2, punto 1, manca pertanto già il primo presupposto della responsabilità dello Stato ai sensi del diritto dell’Unione. L’erronea qualificazione del servizio di reperibilità non può, di per sé, fondare un diritto al risarcimento nei confronti dello Stato membro interessato derivante direttamente dal diritto dell’Unione.
Resta impregiudicata la possibilità che il rispettivo diritto nazionale ammetta una responsabilità a condizioni meno restrittive. Spetta al giudice del rinvio valutare se ciò avvenga nel diritto slovacco. Poiché la CGUE ha risposto negativamente alla prima questione, non era tenuta a rispondere alla seconda questione ad essa collegata.
L’art. 6, lettera b), conferisce diritti propri ai lavoratori
Tutela mediante l’orario massimo di lavoro settimanale
L’art. 6, lettera b), della direttiva obbliga gli Stati membri a limitare a un massimo di 48 ore la durata media dell’orario di lavoro per ogni periodo di sette giorni, comprese le ore di lavoro straordinario. Secondo la giurisprudenza della CGUE, tale disposizione è una norma del diritto sociale dell’Unione che conferisce diritti ai singoli.
Il limite massimo deve essere garantito a ogni lavoratore quale diritto minimo. I lavoratori possono pertanto invocare direttamente l’art. 6, lettera b), dinanzi ai giudici nazionali.
Nella misura in cui il ricorrente fondi il proprio ricorso non soltanto sull’erronea qualificazione del periodo di reperibilità, ma anche sul superamento dell’orario massimo di lavoro settimanale, il primo presupposto della responsabilità dello Stato sarebbe soddisfatto. Spetta al giudice slovacco stabilire se la domanda del ricorrente debba essere intesa in tal senso.
Violazione sufficientemente qualificata
Ai fini del secondo presupposto della responsabilità, occorre stabilire se lo Stato membro abbia violato in modo manifesto e grave i limiti posti al suo potere discrezionale. Quanto più ridotto è il margine decisionale residuo, tanto più facilmente la mera violazione del diritto dell’Unione può costituire una violazione sufficientemente qualificata.
Ai fini di tale valutazione sono rilevanti, in particolare, le seguenti circostanze:
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Devono essere considerate la chiarezza e la precisione della disposizione violata.
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È inoltre determinante il margine discrezionale che la disposizione lascia alle autorità competenti.
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Devono essere presi in considerazione la complessità dei fatti e le possibili difficoltà di interpretazione e applicazione.
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La manifesta inosservanza di una giurisprudenza consolidata della CGUE depone in ogni caso a favore dell’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata.
Secondo quanto esposto nella domanda di pronuncia pregiudiziale, dal 1° agosto 2020 al 30 giugno 2023 il servizio di reperibilità del ricorrente non è stato considerato come tempo di servizio ai sensi del diritto slovacco. Il suo orario di lavoro avrebbe superato, in un periodo di riferimento di sei mesi, il limite medio massimo di 48 ore per ogni periodo di sette giorni.
Durante tale periodo, la giurisprudenza della CGUE relativa alla nozione di orario di lavoro e ai vigili del fuoco era già consolidata. In base a tale giurisprudenza, le attività degli operatori di un corpo statale dei vigili del fuoco rientrano, in linea di principio, nell’ambito di applicazione della direttiva. L’art. 6, lettera b), osta, in linea di principio, al superamento della durata media dell’orario di lavoro settimanale di 48 ore, compreso il servizio di reperibilità.
Spetta al giudice del rinvio verificare se la normativa slovacca o la sua applicazione si siano fondate su un manifesto disconoscimento di tale giurisprudenza. In caso affermativo, sussisterebbe una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione.
Nesso diretto con il danno
Anche la verifica del terzo presupposto è riservata al giudice nazionale. Esso deve accertare se sussista un nesso causale diretto tra il superamento del limite dell’orario di lavoro e il danno non patrimoniale fatto valere.
Secondo la sentenza, tale nesso non può essere desunto dalla sola erronea qualificazione nazionale del servizio di reperibilità. È invece determinante stabilire se proprio la violazione dell’orario massimo di lavoro settimanale abbia causato un danno effettivo e concreto.
Quantificazione di un possibile danno non patrimoniale
La direttiva non prescrive una determinata forma di risarcimento
La direttiva 2003/88 non contiene una disciplina specifica sul risarcimento dei lavoratori che abbiano subito un danno a causa della violazione delle prescrizioni minime da essa stabilite. Essa non impone pertanto una determinata forma di riparazione né attribuisce priorità a una modalità di risarcimento rispetto ad altre.
La questione se un danno non patrimoniale debba essere compensato mediante il pagamento di una somma di denaro e secondo quali regole debba esserne determinato l’importo è disciplinata, in linea di principio, dal diritto nazionale. Quest’ultimo deve tuttavia rispettare i principi di equivalenza e di effettività. Il risarcimento deve inoltre essere proporzionato al danno effettivamente subito e garantire una tutela effettiva dei diritti riconosciuti dal diritto dell’Unione.
Danno effettivo anziché durata della situazione giuridica erronea
La CGUE ha escluso che l’importo del risarcimento possa essere determinato esclusivamente in base alla durata della situazione contraria al diritto dell’Unione. Non è pertanto determinante per quanto tempo il diritto nazionale abbia consentito di non computare il servizio di reperibilità come orario di lavoro.
È invece decisivo il danno effettivo e concreto subito dall’interessato a causa del superamento del limite dell’orario di lavoro fissato dall’art. 6, lettera b). Tra tale danno e la violazione deve sussistere un nesso causale diretto.
Ai fini della quantificazione può essere considerato, tra l’altro, il numero di ore prestate oltre il limite massimo previsto dal diritto dell’Unione. Ciò vale in particolare nella misura in cui tale carico aggiuntivo possa aver inciso sulla vita privata e familiare del lavoratore. La CGUE non ha tuttavia qualificato il numero delle ore eccedenti come l’unico criterio determinante o obbligatorio per il calcolo.
Portata della decisione per i periodi di reperibilità
La sentenza distingue chiaramente tra la definizione dell’orario di lavoro e la tutela sostanziale dei lavoratori che ne deriva. Una normativa nazionale può violare la nozione di orario di lavoro prevista dal diritto dell’Unione senza che da ciò solo derivi un diritto al risarcimento ai sensi del diritto dell’Unione. Ai fini della responsabilità dello Stato è invece necessaria una disposizione che conferisca al singolo un diritto proprio.
L’art. 6, lettera b), soddisfa tale requisito. Un diritto al risarcimento presuppone comunque, in aggiunta, una violazione sufficientemente qualificata e un danno effettivo derivante direttamente dal superamento della durata media dell’orario di lavoro settimanale. La mera durata di una normativa nazionale erronea non sostituisce tale verifica.
Consulenza su orario di lavoro e servizio di reperibilità
La distinzione tra orario di lavoro, servizio di reperibilità e periodo di riposo può assumere notevole rilevanza sia per l’organizzazione aziendale dell’orario di lavoro sia per eventuali pretese derivanti dal superamento dei limiti di legge. MTR Legal Rechtsanwälte assiste datori di lavoro e lavoratori nelle questioni di diritto del lavoro, tenendo conto del quadro normativo nazionale e dell’Unione. Ulteriori informazioni sono disponibili alla pagina consulenza legale in materia di diritto del lavoro.
