Absatzfonds

Begriff und rechtliche Einordnung des Absatzfonds

Der Absatzfonds ist eine öffentlich-rechtliche Einrichtung, die in Deutschland für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse zur Absatzförderung eingerichtet wurde. Seine Aufgabe besteht darin, den Absatz und die Vermarktung landwirtschaftlicher Produkte national und international zu unterstützen. Der Begriff selbst ist insbesondere durch das Absatzfondsgesetz (AFG) und daran angeknüpfte Rechtsnormen geprägt. Der Absatzfonds ist ein Element der Agrarmarktordnung und eng mit der staatlichen Förderung von Wirtschaftszweigen verbunden.

Rechtsgrundlagen des Absatzfonds

Gesetzliche Grundlage

Das zentrale Regelungswerk für den Absatzfonds war das Gesetz über den Absatzfond für landwirtschaftliche Erzeugnisse (Absatzfondsgesetz, AFG), das im Jahr 1969 in Kraft trat. Es handelte sich um ein Bundesgesetz, das den Aufbau, die Aufgaben und die Finanzierung des Absatzfonds regelte. Im Zuge der Marktorganisationen auf europäischer Ebene und der Reformen im nationalen Recht wurde die Rechtsgrundlage im Jahr 2009 aufgehoben. Forderungen und Abwicklungen sind nach wie vor Gegenstand von Übergangsvorschriften und weiteren spezialgesetzlichen Regelungen.

Organisationsform und Rechtsnatur

Der Absatzfonds wurde als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts organisiert. Die Institution unterstand der Rechtsaufsicht des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL). Der Fonds besaß eigene Rechtspersönlichkeit und handelte durch seine Organe, insbesondere das Kuratorium und den Geschäftsführer. Mitgliedschaften waren, sofern einschlägig, gesetzlich bestimmt und beruhen nicht auf freiwilliger Basis.

Zuständigkeit und Aufgaben

Zu den zentralen Aufgaben des Absatzfonds gehörten:

• Förderung und Durchführung von Absatzmaßnahmen für landwirtschaftliche Erzeugnisse
• Werbung für Agrarprodukte auf nationaler und internationaler Ebene
• Marktforschung und -beobachtung
• Unterstützung von Exportaktivitäten
• Verbraucheraufklärung

Der Fonds konnte auch finanzielle Zuwendungen an Dritte gewähren, sofern diese der Absatzförderung dienten, und führte eigene Informationskampagnen durch.

Finanzierung des Absatzfonds

Umlagen und Beitragsverpflichtungen

Die Finanzierung des Absatzfonds erfolgte im Wesentlichen durch eine gesetzlich normierte Umlage, die von landwirtschaftlichen Unternehmen bzw. Erzeugern auf bestimmte Produkte abzuführen war. Die Höhe der Umlage, die Bemessungsgrundlage sowie die betroffenen Produkte wurden durch Rechtsverordnung im Rahmen des Absatzfondsgesetzes geregelt. Es handelte sich dabei um eine öffentlich-rechtliche Abgabe, die kraft Gesetz vom jeweiligen Abgabenschuldner zu entrichten war. Die Erhebung der Umlage konnte zwangsweise durchgesetzt werden.

Mittelverwendung und Haushaltsgrundsätze

Die Verwendung der Mittel war zweckgebunden und orientierte sich an den im Gesetz sowie in ergänzenden Vorschriften formulierten Aufgaben des Fonds. Jährliche Haushaltspläne und die Kontrolle durch Aufsichtsgremien sicherten eine regelkonforme Verwendung. Überschüsse aus den Einnahmen waren zweckgebunden für künftige Absatzmaßnahmen zu verwenden oder zu verrechnen.

Verwaltungsverfahren und Rechtsaufsicht

Mitwirkungsrechte und Gremienstruktur

Die organisatorische Struktur des Absatzfonds sah ein Kuratorium vor, das sich überwiegend aus Vertretern der landwirtschaftlichen Erzeuger, Verarbeitern und des Handels zusammensetzte. Das Kuratorium entschied über Grundsatzfragen, während der Geschäftsführer für die operative Umsetzung verantwortlich war. Die Geschäftsführung unterlag einer Vergabekontrolle und war hinsichtlich bestimmter Maßnahmen an Weisungen des Bundesministeriums gebunden.

Rechtsaufsicht und Kontrolle

Die vollständige Kontrolle der Tätigkeit des Absatzfonds oblag dem BMEL. Haushaltsführung, Verwaltungspraxis und Zweckmäßigkeit wurden regelmäßig überprüft. Dem Bundesrechnungshof kam im Rahmen der Kontrolle des Bundeshaushalts eine zusätzliche Kontrollfunktion zu. Beanstandungen bei der Mittelerhebung oder Verwendung konnten vor Verwaltungsgerichten angefochten werden.

Beendigung und Abwicklung des Absatzfonds

Aufhebung und Übergangsregelungen

Mit der Aufhebung des Absatzfondsgesetzes im Zuge der Neuordnung der Marktorganisationen wurde der Absatzfonds formal aufgelöst. Die verbliebenen Aufgaben, insbesondere die fortbestehenden Verpflichtungen und Forderungen, wurden durch Abwicklungsstellen bearbeitet. Hierzu existieren spezielle Übergangsregelungen, insbesondere im Hinblick auf noch ausstehende Umlagen oder Verwendungszwecke von Restmitteln.

Nachfolgeinstitutionen und Rechtslage

Nach der Auflösung des Absatzfonds wurde ein Teil der wirtschaftlichen Förderung in andere Institutionen, wie die Centrale Marketing-Gesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft (CMA) oder verschiedene Branchenverbände überführt. Die rechtliche Steuerung der Absatzförderung obliegt heute anderen Rechtskreisen, etwa der Gemeinsamen Marktorganisation der Europäischen Union, sowie nationalen Marketing- und Werbeinitiativen.

Rechtliche Bedeutung und aktuelle Entwicklung

Einordnung im System der öffentlichen Abgaben

Die durch den Absatzfonds erhobenen Umlagen gelten als Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion für bestimmte Gruppen. Diese Abgaben wurden mehrfach vor dem Bundesverfassungsgericht auf ihre Verfassungsmäßigkeit geprüft. Die Rechtsprechung stellt hohe Anforderungen an die Koppelung von Zweck und abgabepflichtiger Gruppe. Die Abschaffung des Absatzfonds erfolgte insbesondere vor dem Hintergrund von wettbewerbsrechtlichen Bedenken und der Forderung nach Harmonisierung mit europäischem Recht.

Bezug zu Wettbewerbsrecht und EU-Recht

Die Vermischung von staatlicher Steuerung und privatwirtschaftlichen Interessen war wiederholt Gegenstand rechtlicher Überprüfungen, etwa im Zusammenhang mit Beihilferecht, Wettbewerbsrecht und dem freien Warenverkehr auf europäischer Ebene. Die EU-Regelungen zur Gemeinsamen Marktorganisation und Förderpolitik prägen heute maßgeblich die rechtlichen Rahmenbedingungen für Absatzförderung.

Literaturhinweise

• Grotheer, S.: Das Absatzfondsgesetz. Kommentar, Verlag C.H. Beck, München.
• Bundesgerichtshof: Urteile zum Absatzfonds (u.a. BGH, Urteil v. 11.2.1977, I ZR 145/75).
• Bundesverfassungsgericht: Entscheidung zur Verfassungsmäßigkeit der Sonderabgaben, Beschluss vom 3.2.1999 – 1 BvL 2/91.

Fazit:
Der Absatzfonds war eine für die deutsche Agrarwirtschaft bedeutsame öffentlich-rechtliche Institution, die auf gesetzlicher Grundlage für die Absatzförderung landwirtschaftlicher Produkte eingerichtet wurde. Rechtlich handelte es sich um eine bundesunmittelbare Körperschaft mit spezifisch festgelegten Aufgaben, Finanzierungssystemen und umfassender staatlicher Kontrolle. Mit der Aufhebung in Folge europarechtlicher Harmonisierung wurden die Aufgaben neu verteilt, wobei die Prinzipien der gerechten Lastenverteilung, Transparenz und Zweckbindung weiterhin bedeutende Schlaglichter in der rechtlichen Debatte um produktbezogene Fördermittel bilden.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Anforderungen müssen Unternehmen für die Teilnahme an einem Absatzfonds erfüllen?

Unternehmen, die an einem Absatzfonds teilnehmen möchten, müssen eine Vielzahl rechtlicher Vorgaben beachten, die je nach Ausgestaltung und Branche unterschiedlich sein können. Zunächst ist zu prüfen, ob es sich um einen obligatorischen oder freiwilligen Absatzfonds handelt. Bei Pflichtfonds, etwa im Agrarsektor, sind die Teilnahme und Beitragszahlung gesetzlich geregelt. Die Rechtsgrundlagen finden sich häufig in speziellen Fondsgesetzen, im Wettbewerbsrecht (§§ 1 ff. GWB für Deutschland) sowie in branchenspezifischen Verordnungen. Unternehmen sind verpflichtet, sich zu registrieren und regelmäßig Angaben zu Produktionsmengen, Umsätzen oder anderen relevanten Kennzahlen zu machen, die zur Beitragsbemessung dienen. Im Rahmen der Mitwirkungspflichten können auch regelmäßige Prüfungen und Meldungen verlangt werden. Ein Verstoß gegen diese Pflichten kann verwaltungsrechtliche Sanktionen (z. B. Zwangsgeld) sowie ggf. auch Bußgelder nach sich ziehen. Zudem ist die Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorgaben (DSGVO) sicherzustellen, insbesondere im Hinblick auf die Verarbeitung und Weiterleitung unternehmensbezogener Daten durch den Fonds.

Welche Mitbestimmungsrechte haben einzahlende Unternehmen beim Absatzfonds?

Einzahlende Unternehmen haben grundsätzlich, je nach Ausgestaltung des Absatzfonds, unterschiedlich umfangreiche Mitbestimmungsrechte. Häufig sind in der Satzung des Absatzfonds oder in speziellen Gesetzesregelungen Organstrukturen vorgesehen, die eine Beteiligung der Einzahler sicherstellen sollen. Dies kann beispielsweise durch Vertreter in Kuratorien, Beiräten oder der Mitgliederversammlung geschehen. Diese Gremien haben meist beratende oder sogar beschließende Funktion bzgl. der Mittelverwendung, der Beitragsgestaltung oder der strategischen Ausrichtung der Absatzförderungsmaßnahmen. Allerdings können die Mitbestimmungsrechte durch Gesetz limitiert sein, insbesondere wenn der Fonds hoheitlich verwaltet wird. In diesem Fall steht staatlichen Aufsichtsbehörden ein Weisungs- oder Genehmigungsrecht zu. Generell ist Transparenz über die Mittelverwendung im Sinne eines ordnungsgemäßen Fundmanagements rechtlich vorgesehen, sodass Unternehmen ein Auskunftsrecht über budgetäre Fragen und die Resultate der Absatzförderung besitzen. Gegebenenfalls besteht ein Klagerecht bei rechtswidriger Mittelverwendung.

Welche rechtlichen Pflichten entstehen durch die Zahlung in den Absatzfonds?

Mit der Verpflichtung zur Einzahlung in einen Absatzfonds gehen für Unternehmen unterschiedliche rechtliche Pflichten einher. Neben der fristgerechten Entrichtung der Beiträge entsprechend der gesetzlichen oder satzungsmäßigen Vorgaben sind Unternehmen zur wahrheitsgemäßen und vollständigen Auskunft gegenüber dem Fonds verpflichtet; dies betrifft insbesondere Angaben zur Bemessungsgrundlage (z. B. Produktionsmenge, Absatz) und etwaige Nachweise. Werden Daten nicht, verspätet oder falsch gemeldet, können Sanktionen wie Nachzahlungen, Verzugszinsen oder Bußgelder verhängt werden. Darüber hinaus sind Unternehmen verpflichtet, Rückfragen durch die Fondsverwaltung zu beantworten und im Falle von Stichprobenprüfungen oder Audits mitzuwirken. Für die korrekte Berechnung und Abführung der Beiträge muss zudem eine innerbetriebliche Dokumentation erfolgen, die bei einer Kontrolle vorgelegt werden kann. Eine Verletzung dieser Pflichten kann neben finanziellen auch reputationsbezogene und gegebenenfalls strafrechtliche Folgen haben.

Wie ist die Verwendung der Fondsmittel rechtlich geregelt?

Die rechtlichen Vorgaben zur Mittelverwendung aus Absatzfonds sind typischerweise im Fondsgesetz, der zugehörigen Satzung bzw. in Verwaltungsanweisungen normiert. Die erhobenen Beiträge dürfen ausschließlich für die im Gesetz bzw. der Satzung definierten Zwecke, meist die Förderung von Absatz, Marketing und Export der jeweiligen Branche, verwendet werden. Zur Sicherstellung der zweckgebundenen Mittelverwendung ist eine Kontrolle durch interne Prüfungsorgane, externe Wirtschaftsprüfer oder staatliche Aufsichtsbehörden vorgesehen. Häufig muss die Fondsverwaltung einen jährlichen Wirtschaftsplan sowie einen Rechenschaftsbericht vorlegen. Verstöße gegen die Zweckbindung können einen Rückforderungsanspruch der Einzahler begründen und unter Umständen strafrechtlich als Untreue gewertet werden. Daneben bestehen Transparenz- und Informationspflichten, so dass die Einzahler regelmäßig über die Verwendung der Mittel zu informieren sind.

Welche Rechtsschutzmöglichkeiten haben Unternehmen bei Streitigkeiten über den Absatzfonds?

Unternehmen, die mit Entscheidungen des Absatzfonds nicht einverstanden sind (z. B. Höhe der Beitragsfestsetzung, Ablehnung von Förderanträgen, Verwendung der Mittel), steht der Verwaltungsrechtsweg offen. Für staatlich organisierte Fonds erfolgt dies in der Regel über Widerspruchsverfahren und anschließende Klage vor den Verwaltungsgerichten. Auch im privatrechtlichen Organisationsmodell des Fonds kann je nach Satzung ein internes Schlichtungsverfahren vorgesehen sein, bevor der ordentliche Rechtsweg beschritten wird. Darüber hinaus können bei Verstößen gegen Transparenz-, Informations- oder Mitbestimmungspflichten Schadensersatz- oder Unterlassungsansprüche geltend gemacht werden. Rechtlich problematische Angaben zur Beitragsbemessung oder ein Missbrauch der Fondsmittel können ebenfalls zivil- oder strafrechtlich verfolgt werden. In Einzelfällen ist die Anrufung übergeordneter Stellen (z. B. Wettbewerbsbehörde, Europäische Kommission) möglich, sofern kartellrechtliche oder beihilferechtliche Fragen betroffen sind.

Wie wird die Beitragspflicht in grenzüberschreitenden Sachverhalten rechtlich behandelt?

Die Beitragspflicht für Absatzfonds bei grenzüberschreitenden Sachverhalten richtet sich primär nach dem nationalen Recht des Sitzstaates des Fonds. Bei Exporten oder Importen kann das nationale Recht vorsehen, dass Beiträge auch auf ausländische Markttätigkeiten anfallen, sofern diese einen Bezug zum Fondsgebiet haben (z. B. wenn ein im Inland produzierendes Unternehmen exportiert). International gibt es jedoch keine einheitlichen Regeln; maßgeblich ist daher, ob entsprechende völkerrechtliche Abkommen oder EU-Vorschriften greifen. Innerhalb der EU kann insbesondere die Niederlassungsfreiheit und die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 ff. AEUV) berührt sein. Nationale Beitragspflichten müssen daher verhältnismäßig ausgestaltet sein, um nicht gegen europäisches Primärrecht zu verstoßen. In Streitfällen können Unternehmen den Rechtsweg bis zum Europäischen Gerichtshof beschreiten. Daneben kommt eine wechselseitige Anerkennung oder Anrechnung von Fondsbeiträgen auf Grundlage von Doppelbesteuerungs- oder Kooperationsabkommen zwischen Staaten in Betracht.

Inwieweit unterliegen Absatzfonds der kartellrechtlichen Kontrolle?

Absatzfonds, vor allem solche mit Pflichtbeiträgen und brancheneinheitlicher Organisation, unterliegen grundsätzlich der kartellrechtlichen Kontrolle, um Wettbewerbsbeschränkungen zu vermeiden. Nach deutschem und europäischem Kartellrecht (z. B. § 1 GWB, Art. 101 AEUV) sind Absprachen oder gemeinschaftliches Verhalten, das den Wettbewerb erheblich behindern kann, grundsätzlich unzulässig. Von dieser Regelung gibt es Ausnahmen, sofern die Absatzfördermaßnahme dem Allgemeinwohl dient, keine Preiskartelle bilden oder die Maßnahmen verhältnismäßig und diskriminierungsfrei ausgestaltet sind. Die kartellrechtliche Überwachung erfolgt durch das Bundeskartellamt bzw. die Europäische Kommission. Bei Verstößen drohen empfindliche Sanktionen, einschließlich Untersagung von Maßnahmen und Bußgeldern. Unternehmen haben das Recht, Beschwerde einzulegen, wenn sie sich durch Fondsvorgaben unrechtmäßig benachteiligt sehen oder Wettbewerbsnachteile erleiden.