Il Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH, Corte di giustizia dell’Unione europea) ha respinto l’impugnazione proposta da una compagnia aerea contro l’annullamento dell’autorizzazione alla sua ricapitalizzazione statale (EuGH, sentenza del 23 aprile 2026 – C-457/23). Sebbene la EuGH abbia censurato quasi tutte le motivazioni determinanti del Gericht der Europäischen Union (Tribunale dell’Unione europea), un errore della Europäischen Kommission (Commissione europea) relativo alle condizioni per la conversione di una partecipazione tacita in capitale proprio è stato tuttavia sufficiente a confermare l’annullamento della decisione di autorizzazione.
Ricapitalizzazione statale durante la pandemia di Covid-19
La compagnia aerea è la società madre di diverse compagnie aeree. Il 12 giugno 2020 la Germania ha notificato alla Europäischen Kommission un aiuto individuale a favore della società. La ricapitalizzazione ammontava complessivamente a 6 miliardi di euro. Essa era destinata a stabilizzare la situazione finanziaria delle imprese del gruppo nella situazione eccezionale determinata dalla pandemia di Covid-19 e a ripristinarne la liquidità.
La misura è stata finanziata e gestita dal Wirtschaftsstabilisierungsfonds (Fondo tedesco di stabilizzazione economica). Essa si fondava sull’Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV (articolo 107, paragrafo 3, lettera b, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea) e sul Quadro temporaneo della Europäischen Kommission per gli aiuti di Stato durante la pandemia di Covid-19.
Tre componenti della ricapitalizzazione
La misura di ricapitalizzazione si componeva di tre elementi:
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La Germania ha acquisito una partecipazione al capitale pari a 306.044.326,40 euro.
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Una partecipazione tacita non convertibile pari a 4.693.955.673,60 euro è stata trattata come capitale proprio secondo i principi contabili internazionali.
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Un’ulteriore partecipazione tacita pari a 1 miliardo di euro presentava le caratteristiche di un’obbligazione convertibile.
A ciò si aggiungevano ulteriori misure di sostegno a favore delle imprese del gruppo. Tra queste figuravano, in particolare, prestiti garantiti dallo Stato e altre misure di liquidità e finanziamento concesse da Germania, Austria, Belgio e Svizzera.
La Kommission ha qualificato la ricapitalizzazione come aiuto di Stato ai sensi dell’Art. 107 Abs. 1 AEUV (articolo 107, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). Con decisione del 25 giugno 2020 ha concluso che la misura era compatibile con il mercato interno ai sensi dell’Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV e non ha sollevato obiezioni.
Ricorsi di altre compagnie aeree dinanzi al Tribunale
Due compagnie aeree hanno proposto dinanzi al Gericht der Europäischen Union ricorsi di annullamento contro la decisione della Kommission. Il Gericht ha dichiarato entrambi i ricorsi ricevibili. Le compagnie aeree erano parti interessate alla tutela dei propri diritti procedurali derivanti dall’Art. 108 Abs. 2 AEUV (articolo 108, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). Inoltre, esse erano direttamente e individualmente interessate dalla decisione.
Una compagnia aerea ha contestato, tra l’altro, l’applicazione del Quadro temporaneo, la valutazione ai sensi dell’Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV, la mancata apertura del procedimento d’indagine formale e la motivazione della decisione. Anche l’altra compagnia aerea ha sostenuto che la Kommission avrebbe dovuto avviare un procedimento d’indagine formale. Essa ha inoltre dedotto un errore manifesto di valutazione e una violazione dell’obbligo di motivazione.
Diversi errori nella valutazione dell’aiuto
Con sentenza del 10 maggio 2023 il Gericht ha annullato la decisione della Kommission. Secondo la sua valutazione, la decisione era viziata sotto diversi profili. Le censure riguardavano in particolare:
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l’ammissibilità della compagnia aerea all’aiuto ai sensi del punto 49, lettera c), del Quadro temporaneo,
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l’assenza di un meccanismo per aumentare la remunerazione dello Stato o di uno strumento analogo,
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il prezzo delle azioni in caso di conversione della partecipazione tacita avente caratteristiche di obbligazione convertibile,
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la valutazione del significativo potere di mercato negli aeroporti rilevanti,
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singoli impegni diretti a preservare una concorrenza effettiva.
Secondo il Gericht, ciascuno di tali errori era di per sé sufficiente a giustificare l’annullamento della decisione della Kommission. Non era pertanto più necessario esaminare gli altri motivi e le altre censure.
Impugnazione della compagnia aerea
La compagnia aerea ha impugnato la sentenza del Gericht deducendo sei motivi. Essa ha chiesto l’annullamento della sentenza e il rigetto dei ricorsi delle altre compagnie aeree. La Kommission e la Germania hanno sostanzialmente sostenuto la posizione della ricorrente in sede di impugnazione.
La EuGH ha accolto il primo, il secondo, il quarto, il quinto e il sesto motivo di impugnazione. Ha invece respinto il terzo motivo, relativo alla determinazione del prezzo delle azioni in caso di conversione della partecipazione tacita in capitale proprio, dichiarandolo in parte irricevibile e, per il resto, infondato.
Ammissibilità della beneficiaria all’aiuto
Ai sensi del punto 49, lettera c), del Quadro temporaneo, una misura di ricapitalizzazione presupponeva che il beneficiario dell’aiuto non fosse in grado di reperire finanziamenti sul mercato a condizioni accessibili. Inoltre, le misure orizzontali disponibili nello Stato membro interessato per coprire il fabbisogno di liquidità non dovevano essere sufficienti a garantirne la redditività.
Il Gericht aveva interpretato tale disposizione nel senso che la Kommission, già nell’ambito della verifica dell’ammissibilità, dovesse esaminare se il beneficiario dell’aiuto fosse in grado di coprire una parte non trascurabile del proprio fabbisogno sul mercato o mediante misure orizzontali.
Distinzione tra ammissibilità e importo dell’aiuto
La EuGH non ha condiviso tale interpretazione. Il punto 49, lettera c), riguarderebbe la questione se sussista, in generale, un fabbisogno finanziario non coperto. In questa fase della valutazione, la Kommission non sarebbe tenuta né a determinare l’importo esatto della ricapitalizzazione necessaria né ad accertare se una parte trascurabile o significativa del fabbisogno possa essere finanziata altrimenti.
Da ciò occorrerebbe distinguere la proporzionalità dell’aiuto. Ai sensi del punto 54 del Quadro temporaneo, la ricapitalizzazione non potrebbe eccedere l’importo minimo necessario per garantire la redditività del beneficiario. La questione se una parte del fabbisogno possa essere finanziata sul mercato rientrerebbe nella valutazione dell’importo dell’aiuto e non nella verifica preliminare dell’ammissibilità.
Secondo la EuGH, il Gericht era pertanto incorso in un errore di diritto nel ritenere che, nella valutazione ai sensi del punto 49, lettera c), la Kommission non avesse preso in considerazione tutte le circostanze rilevanti.
Remunerazione dello Stato e incentivi alla sua uscita
Il Quadro temporaneo richiedeva meccanismi volti a incentivare il beneficiario dell’aiuto a riacquistare la partecipazione statale. Per gli strumenti di capitale, a determinate condizioni, la remunerazione dello Stato avrebbe dovuto aumentare dopo quattro e sei anni. Anche per gli strumenti ibridi di capitale era previsto un meccanismo di incremento progressivo a seguito della conversione in capitale proprio.
Ai sensi dei punti 62 e 68 del Quadro temporaneo, la Kommission poteva accettare anche altri meccanismi. Questi dovevano produrre risultati analoghi quanto agli incentivi all’uscita e avere un effetto complessivo comparabile sulla remunerazione dello Stato.
Effetto complessivo delle condizioni di ricapitalizzazione
La Kommission aveva fondato la propria valutazione su diverse circostanze tra loro connesse. Tra queste figuravano il notevole sconto applicato all’acquisto delle azioni, l’aumento dei tassi d’interesse sulle partecipazioni tacite, la crescente probabilità di una conversione e determinati obblighi comportamentali, come il divieto di distribuire dividendi fino al completo rimborso dell’aiuto.
Il Gericht aveva escluso singolarmente la rilevanza di ciascuno di questi aspetti. La EuGH ha censurato il fatto che non fosse stato considerato l’effetto combinato dei diversi elementi. Una caratteristica potrebbe contribuire a incentivare l’uscita anche qualora soddisfi contemporaneamente un altro requisito del Quadro temporaneo.
Secondo la EuGH, il Gericht non aveva dimostrato che la valutazione della Kommission fosse implausibile o fondata su un errore manifesto di valutazione. Anche sotto questo profilo, la sentenza del Gericht era pertanto viziata da un errore di diritto.
Conversione della partecipazione tacita in capitale proprio
Determinante per l’esito del procedimento di impugnazione è stata la disciplina del prezzo delle azioni in caso di conversione della partecipazione tacita II. Ai sensi del punto 67 del Quadro temporaneo, la conversione degli strumenti ibridi di capitale doveva avvenire a un prezzo inferiore di almeno il 5% rispetto al prezzo teorico ex diritto al momento della conversione.
La partecipazione tacita II era suddivisa in due parti. Una parte poteva essere convertita a un prezzo fisso di 2,56 euro per azione. Per l’altra parte era previsto il prezzo di mercato al momento della conversione, diminuito del 10% o del 5,25%, a seconda dell’evento che determinava la conversione.
Il metodo di calcolo alternativo non garantiva il rispetto dei requisiti
Il Quadro temporaneo consentiva metodi di remunerazione alternativi. Questi dovevano tuttavia produrre un effetto complessivo analogo a quello del metodo espressamente disciplinato. Il Gericht aveva constatato che il calcolo accettato dalla Kommission poteva condurre a risultati diversi rispetto al calcolo basato sul prezzo teorico ex diritto.
In caso di divergenza, la Germania si era limitata a impegnarsi a ottenere l’autorizzazione della Kommission prima della conversione. Secondo la sentenza della EuGH, ciò non era sufficiente. Non erano stati definiti i criteri in base ai quali la Kommission avrebbe dovuto valutare una successiva conversione, né vi era alcuna garanzia che i requisiti del Quadro temporaneo sarebbero stati rispettati.
La Kommission non poteva rinviare a un momento successivo all’adozione della decisione di autorizzazione la valutazione di tale aspetto, determinante per la compatibilità dell’aiuto. L’errore nella determinazione del prezzo di conversione permaneva quindi ed era autonomamente idoneo a giustificare l’annullamento della decisione della Kommission.
Valutazione del significativo potere di mercato
Ai sensi del punto 72 del Quadro temporaneo, qualora il beneficiario di una ricapitalizzazione superiore a 250 milioni di euro disponesse di un significativo potere di mercato in almeno uno dei mercati rilevanti, dovevano essere previste misure aggiuntive per tutelare una concorrenza effettiva.
La Kommission aveva fondato la propria valutazione principalmente su tre criteri:
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la quota delle bande orarie assegnate al gruppo,
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il livello di congestione dei rispettivi aeroporti,
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la quota delle bande orarie detenuta dai concorrenti.
Il Gericht riteneva che si sarebbero dovuti prendere in considerazione anche il numero dei voli e dei posti offerti. Aveva inoltre contestato alla Kommission di aver negato l’esistenza di un significativo potere di mercato negli aeroporti di Düsseldorf e Vienna, almeno durante la stagione estiva IATA del 2019.
Il Tribunale non poteva sostituire la propria valutazione a quella della Commissione
La EuGH ha chiarito che una banda oraria indica il diritto di effettuare un volo. Il Gericht avrebbe interpretato erroneamente tale nozione nella misura in cui aveva ritenuto che, nell’ambito di una singola banda oraria, potessero essere effettuati più voli.
Il numero dei voli e dei posti offerti potrebbe essere utile ai fini della valutazione della posizione di mercato. Da ciò non conseguirebbe tuttavia che la distribuzione delle bande orarie utilizzata dalla Kommission fosse manifestamente inadeguata.
Per quanto riguarda gli aeroporti di Düsseldorf e Vienna, il Gericht aveva utilizzato gli stessi dati della Kommission, valutandoli però in modo diverso. In tal modo non si sarebbe limitato a verificare l’esistenza di un errore manifesto di valutazione, ma avrebbe sostituito la valutazione della Kommission con la propria. Secondo la sentenza della EuGH, ciò eccedeva i limiti del controllo giurisdizionale.
Trasferimento di bande orarie ai concorrenti
La Germania si era impegnata affinché il gruppo cedesse quotidianamente determinate bande orarie e altri attivi negli aeroporti di Francoforte e Monaco. Inizialmente, avrebbero dovuto essere favoriti i nuovi operatori di mercato. Soltanto qualora le bande orarie non fossero state rilevate dopo tre stagioni, avrebbero potuto partecipare anche le compagnie aeree già operative in tali aeroporti.
Il Gericht aveva ritenuto che la Kommission avrebbe dovuto esaminare più approfonditamente se tale priorità accordata ai nuovi operatori e la temporanea esclusione dei concorrenti già presenti fossero idonee e necessarie. I concorrenti già insediati avrebbero potuto trovarsi in una posizione migliore per esercitare una concorrenza effettiva.
La EuGH ha invece constatato che la Kommission non era tenuta a individuare la misura astrattamente più favorevole alla concorrenza. Era determinante soltanto stabilire se gli impegni proposti fossero sufficienti a preservare una concorrenza effettiva. Il fatto che altre misure avrebbero potuto promuovere maggiormente la concorrenza non rendeva illegittima la decisione della Kommission.
Motivazione del trasferimento a titolo oneroso
Il Gericht aveva inoltre ravvisato una violazione dell’obbligo di motivazione. La Kommission non avrebbe spiegato perché le bande orarie dovessero essere trasferite a titolo oneroso anziché gratuito. Un corrispettivo avrebbe potuto ridurre l’attrattiva delle bande orarie e, di conseguenza, l’efficacia degli impegni.
Neppure tale valutazione ha superato il controllo della EuGH. Nell’ambito di una decisione adottata entro termini brevi ai sensi dell’Art. 108 Abs. 3 AEUV (articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), la Kommission sarebbe tenuta a esporre le ragioni per le quali ritiene che la valutazione della compatibilità dell’aiuto non presenti serie difficoltà. Essa non sarebbe tuttavia tenuta a motivare ulteriormente perché un’alternativa non prescelta sarebbe meno adeguata.
Poiché la Kommission doveva unicamente verificare se le misure previste fossero sufficienti a preservare una concorrenza effettiva, non era tenuta a spiegare perché non avesse richiesto un trasferimento a titolo gratuito.
L’impugnazione resta infruttuosa nonostante l’accoglimento di cinque censure
Cinque dei sei motivi di impugnazione della compagnia aerea sono stati accolti. Ciò non ha tuttavia comportato l’annullamento della sentenza del Gericht. La sua decisione si fondava su diversi errori della decisione della Kommission, ciascuno dei quali era autonomamente idoneo a giustificarne l’annullamento.
Il persistente errore nella determinazione del prezzo delle azioni per la conversione della partecipazione tacita in capitale proprio è stato pertanto sufficiente a confermare l’annullamento. La EuGH ha respinto integralmente l’impugnazione.
Oltre alle proprie spese, la compagnia aerea deve sostenere quelle delle altre due compagnie aeree. La Germania e la Kommission sopportano ciascuna le proprie spese.
Ulteriore esame della misura di ricapitalizzazione
A seguito della sentenza del Gericht, la Europäische Kommission ha avviato un esame più approfondito della misura di ricapitalizzazione. La Germania e le parti interessate hanno avuto la possibilità di presentare osservazioni. La conclusione di tale esame deve essere distinta dalla decisione della EuGH sull’impugnazione.
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