La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rejeté le pourvoi formé par une compagnie aérienne contre l’annulation de l’autorisation de sa recapitalisation publique (CJUE, arrêt du 23 avril 2026 – C-457/23). Certes, la CJUE a contesté la quasi-totalité des motifs déterminants retenus par le Tribunal de l’Union européenne. Toutefois, une erreur de la Commission européenne concernant les conditions de conversion d’une participation tacite en fonds propres suffisait pour maintenir l’annulation de la décision d’autorisation.
Recapitalisation publique pendant la pandémie de Covid-19
La compagnie aérienne est la société mère de différentes compagnies aériennes. Le 12 juin 2020, l’Allemagne a notifié à la Commission européenne une aide individuelle en faveur de la société. La recapitalisation s’élevait au total à 6 milliards d’euros. Elle devait stabiliser la situation financière des entreprises du groupe dans les circonstances exceptionnelles engendrées par la pandémie de Covid-19 et rétablir leurs liquidités.
La mesure a été financée et gérée par le Wirtschaftsstabilisierungsfonds (Fonds allemand de stabilisation économique). Elle reposait sur l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE ainsi que sur l’encadrement temporaire de la Commission européenne relatif aux aides d’État pendant la pandémie de Covid-19.
Trois composantes de la recapitalisation
La mesure de recapitalisation se composait de trois éléments :
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L’Allemagne a acquis une participation au capital d’un montant de 306 044 326,40 euros.
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Une participation tacite non convertible d’un montant de 4 693 955 673,60 euros a été traitée comme des fonds propres selon les normes comptables internationales.
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Une autre participation tacite d’un montant de 1 milliard d’euros présentait les caractéristiques d’une obligation convertible.
À cela s’ajoutaient d’autres mesures de soutien en faveur d’entreprises du groupe. Celles-ci comprenaient notamment des prêts garantis par l’État ainsi que d’autres mesures de liquidité et de financement accordées par l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique et la Suisse.
La Commission a qualifié la recapitalisation d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Par décision du 25 juin 2020, elle a conclu que la mesure était compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE et n’a pas soulevé d’objections.
Recours d’autres compagnies aériennes devant le Tribunal
Deux compagnies aériennes ont introduit devant le Tribunal de l’Union européenne des recours en annulation de la décision de la Commission. Le Tribunal a jugé les deux recours recevables. Les compagnies aériennes étaient des parties intéressées ayant un intérêt à la préservation des droits procéduraux qu’elles tirent de l’article 108, paragraphe 2, TFUE. Elles étaient en outre directement et individuellement concernées par la décision.
L’une des compagnies aériennes contestait notamment l’application de l’encadrement temporaire, l’examen effectué au titre de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, l’absence d’ouverture de la procédure formelle d’examen et la motivation de la décision. L’autre compagnie aérienne faisait également valoir que la Commission aurait dû ouvrir une procédure formelle d’examen. Elle invoquait en outre une erreur manifeste d’appréciation et une violation de l’obligation de motivation.
Plusieurs erreurs dans l’examen de l’aide
Par arrêt du 10 mai 2023, le Tribunal a annulé la décision de la Commission. Selon son appréciation, cette décision était entachée d’erreurs sur plusieurs points. Les critiques portaient notamment sur :
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l’éligibilité de la compagnie aérienne au titre du point 49, sous c), de l’encadrement temporaire,
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l’absence d’un mécanisme d’augmentation de la rémunération de l’État ou d’un instrument comparable,
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le prix des actions lors de la conversion de la participation tacite présentant les caractéristiques d’une obligation convertible,
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l’examen de l’existence d’une puissance significative sur les marchés des aéroports concernés,
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certains engagements destinés à préserver une concurrence effective.
Selon le Tribunal, chacune de ces erreurs suffisait à elle seule à justifier l’annulation de la décision de la Commission. Il n’était donc plus nécessaire d’examiner les autres moyens et griefs.
Pourvoi de la compagnie aérienne
La compagnie aérienne a contesté l’arrêt du Tribunal en invoquant six moyens de pourvoi. Elle demandait l’annulation de cet arrêt et le rejet des recours des autres compagnies aériennes. La Commission et l’Allemagne soutenaient pour l’essentiel la position de la requérante au pourvoi.
La CJUE a accueilli les premier, deuxième, quatrième, cinquième et sixième moyens du pourvoi. En revanche, elle a rejeté le troisième moyen, qui concernait la fixation du prix des actions lors de la conversion de la participation tacite en fonds propres, comme étant en partie irrecevable et, pour le surplus, non fondé.
Éligibilité de la bénéficiaire de l’aide
Selon le point 49, sous c), de l’encadrement temporaire, une mesure de recapitalisation supposait que le bénéficiaire de l’aide ne soit pas en mesure de se financer sur les marchés à des conditions abordables. En outre, les mesures horizontales existant dans l’État membre concerné pour couvrir les besoins de liquidité ne devaient pas être suffisantes pour assurer sa viabilité.
Le Tribunal avait interprété cette disposition en ce sens que, dès l’examen de l’éligibilité, la Commission devait rechercher si le bénéficiaire de l’aide pouvait couvrir une partie non négligeable de ses besoins sur les marchés ou au moyen de mesures horizontales.
Distinction entre l’éligibilité et le montant de l’aide
La CJUE n’a pas suivi cette interprétation. Le point 49, sous c), concernait la question de savoir s’il existait effectivement un besoin de financement non couvert. À ce stade de l’examen, la Commission ne devait ni déterminer le montant exact de la recapitalisation nécessaire ni établir si une partie négligeable ou substantielle des besoins pouvait être financée autrement.
Il convenait de distinguer cette question de celle de la proportionnalité de l’aide. Selon le point 54 de l’encadrement temporaire, la recapitalisation ne devait pas dépasser le montant minimal nécessaire pour assurer la viabilité du bénéficiaire. La question de savoir si une partie des besoins pouvait être financée sur les marchés relevait de l’examen du montant de l’aide et non de l’éligibilité, qui constituait une étape préalable.
Selon la CJUE, le Tribunal avait donc commis une erreur de droit en considérant que la Commission n’avait pas tenu compte de toutes les circonstances pertinentes dans le cadre de l’examen au titre du point 49, sous c).
Rémunération de l’État et incitations à sa sortie
L’encadrement temporaire exigeait des mécanismes destinés à inciter le bénéficiaire de l’aide à racheter la participation de l’État. Pour les instruments de fonds propres, la rémunération de l’État devait, sous certaines conditions, être augmentée après quatre et six ans. Pour les instruments de capital hybrides, un mécanisme de majoration progressive était également prévu après leur conversion en fonds propres.
En vertu des points 62 et 68 de l’encadrement temporaire, la Commission pouvait également accepter d’autres mécanismes. Ceux-ci devaient produire un résultat similaire en matière d’incitation à la sortie et avoir une incidence globale comparable sur la rémunération de l’État.
Effet global des conditions de recapitalisation
La Commission avait fondé son appréciation sur plusieurs circonstances interdépendantes. Parmi celles-ci figuraient la décote substantielle appliquée lors de l’acquisition des actions, l’augmentation des taux d’intérêt afférents aux participations tacites, la probabilité croissante d’une conversion et certaines obligations comportementales, telles que l’interdiction de verser des dividendes jusqu’au remboursement intégral de l’aide.
Le Tribunal avait écarté chacun de ces aspects pris isolément. La CJUE lui a reproché de ne pas avoir tenu compte de l’effet combiné des différents éléments. Une caractéristique pouvait contribuer à créer une incitation à la sortie même si elle répondait simultanément à une autre exigence de l’encadrement temporaire.
Selon la CJUE, le Tribunal n’avait pas démontré que l’appréciation de la Commission était invraisemblable ou entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. L’arrêt du Tribunal était donc également entaché d’une erreur de droit sur ce point.
Conversion de la participation tacite en fonds propres
La disposition relative au prix des actions lors de la conversion de la participation tacite II a été déterminante pour l’issue de la procédure de pourvoi. Selon le point 67 de l’encadrement temporaire, la conversion des instruments de capital hybrides devait s’effectuer à un prix inférieur d’au moins 5 % au cours théorique ex-droits au moment de la conversion.
La participation tacite II était divisée en deux parties. Une partie pouvait être convertie à un prix fixe de 2,56 euros par action. Pour l’autre partie, il était prévu d’appliquer le cours du marché au moment de la conversion, diminué de 10 % ou de 5,25 % selon l’événement déclencheur concerné.
La méthode de calcul alternative ne garantissait pas le respect des exigences
L’encadrement temporaire autorisait certes des méthodes de rémunération différentes. Celles-ci devaient toutefois produire un effet global similaire à celui de la méthode expressément prévue. Le Tribunal avait constaté que le calcul accepté par la Commission pouvait aboutir à des résultats différents de ceux résultant d’un calcul fondé sur le cours théorique ex-droits.
En cas d’écart, l’Allemagne s’était seulement engagée à obtenir l’autorisation de la Commission avant la conversion. Selon l’arrêt de la CJUE, cela ne suffisait pas. Il n’avait été précisé ni selon quels critères la Commission devait examiner une conversion ultérieure ni qu’il existait une garantie du respect des exigences de l’encadrement temporaire.
La Commission ne pouvait pas reporter à une date postérieure à l’adoption de sa décision d’autorisation l’examen de cet élément déterminant pour la compatibilité de l’aide. Cette erreur dans la fixation du prix de conversion subsistait donc et suffisait à elle seule à justifier l’annulation de la décision de la Commission.
Examen de la puissance significative sur le marché
Selon le point 72 de l’encadrement temporaire, des mesures supplémentaires visant à préserver une concurrence effective devaient être prévues lorsque le bénéficiaire d’une recapitalisation supérieure à 250 millions d’euros disposait d’une puissance significative sur au moins un marché pertinent.
La Commission avait principalement fondé son appréciation sur trois critères :
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la part des créneaux horaires attribués au groupe,
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le degré de congestion des aéroports concernés,
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la part des créneaux horaires détenus par les concurrents.
Le Tribunal estimait qu’il aurait également fallu prendre en compte le nombre de vols et de sièges proposés. Il avait en outre reproché à la Commission d’avoir nié l’existence d’une puissance significative sur le marché dans les aéroports de Düsseldorf et de Vienne, à tout le moins pendant la saison d’été IATA 2019.
Le Tribunal ne pouvait pas substituer son appréciation à celle de la Commission
La CJUE a précisé qu’un créneau horaire désigne le droit d’effectuer un vol. Le Tribunal avait interprété cette notion de manière erronée en considérant que plusieurs vols pouvaient être effectués au cours d’un même créneau horaire.
Le nombre de vols et de sièges proposés pouvait certes être utile pour apprécier la position sur le marché. Il n’en résultait toutefois pas que la répartition des créneaux horaires utilisée par la Commission était manifestement inappropriée.
En ce qui concerne les aéroports de Düsseldorf et de Vienne, le Tribunal s’était appuyé sur les mêmes données que la Commission, mais les avait appréciées différemment. Il ne s’était donc pas limité à contrôler l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation, mais avait substitué sa propre appréciation à celle de la Commission. Selon l’arrêt de la CJUE, il avait ainsi dépassé les limites du contrôle juridictionnel.
Transfert de créneaux horaires à des concurrents
L’Allemagne s’était engagée à ce que le groupe cède quotidiennement certains créneaux horaires ainsi que d’autres actifs dans les aéroports de Francfort et de Munich. Dans un premier temps, les nouveaux entrants devaient être prioritaires. Ce n’est que si les créneaux horaires n’avaient pas été repris après trois saisons que les compagnies aériennes déjà actives dans ces aéroports auraient également pu participer à la procédure.
Le Tribunal avait considéré que la Commission aurait dû examiner plus précisément si cette priorité accordée aux nouveaux entrants et l’exclusion temporaire des concurrents existants étaient appropriées et nécessaires. Les concurrents déjà présents pouvaient être mieux placés pour exercer une concurrence effective.
La CJUE a en revanche constaté que la Commission n’était pas tenue d’identifier la mesure susceptible de favoriser le plus fortement la concurrence parmi toutes celles envisageables. La seule question déterminante était de savoir si les engagements proposés suffisaient à préserver une concurrence effective. Le fait que d’autres mesures auraient éventuellement davantage favorisé la concurrence ne rendait pas la décision de la Commission illégale.
Motivation du transfert à titre onéreux
Le Tribunal avait également retenu une violation de l’obligation de motivation. La Commission n’aurait pas expliqué pourquoi les créneaux horaires devaient être transférés à titre onéreux et non gratuitement. Une rémunération pouvait réduire l’attractivité des créneaux horaires et, par conséquent, l’efficacité des engagements.
Cette appréciation n’a pas non plus résisté au contrôle de la CJUE. Dans le cadre d’une décision adoptée dans de brefs délais au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission devait exposer les raisons pour lesquelles elle considérait que l’examen de la compatibilité de l’aide ne soulevait pas de difficultés sérieuses. Elle n’était toutefois pas tenue d’expliquer en outre pourquoi une autre solution, non retenue, aurait été moins appropriée.
Dès lors que la Commission devait seulement vérifier si les mesures prévues suffisaient à préserver une concurrence effective, elle n’avait pas à expliquer pourquoi elle n’avait pas exigé un transfert à titre gratuit.
Le pourvoi reste sans succès malgré cinq griefs accueillis
Cinq des six moyens de pourvoi de la compagnie aérienne ont été accueillis. Cela n’a toutefois pas entraîné l’annulation de l’arrêt du Tribunal. La décision de celui-ci reposait sur plusieurs erreurs entachant la décision de la Commission, chacune d’entre elles justifiant à elle seule son annulation.
L’erreur persistante dans la fixation du prix des actions pour la conversion de la participation tacite en fonds propres suffisait donc à confirmer l’annulation. La CJUE a rejeté le pourvoi dans son intégralité.
Outre ses propres dépens, la compagnie aérienne doit supporter ceux des deux autres compagnies aériennes. L’Allemagne et la Commission supportent chacune leurs propres dépens.
Poursuite de l’examen de la mesure de recapitalisation
À la suite de l’arrêt du Tribunal, la Commission européenne a ouvert un examen approfondi de la mesure de recapitalisation. L’Allemagne et les parties intéressées ont eu la possibilité de présenter leurs observations. L’achèvement de cet examen doit être distingué de la décision de la CJUE sur le pourvoi.
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