Der Gerichtshof der Europäischen Union hat mit Urteil vom 1. Oktober 2026 in der Rechtssache C-845/24 P das Rechtsmittel mehrerer Gesellschaften der Silgan-Gruppe gegen das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 2. Oktober 2024 zurückgewiesen. Gegenstand des Verfahrens war die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Europäische Kommission ein Kartellverfahren an sich ziehen darf, obwohl eine nationale Wettbewerbsbehörde bereits mit dem Fall befasst ist.
Im Mittelpunkt stand Art. 11 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003. Danach verliert eine nationale Wettbewerbsbehörde ihre Zuständigkeit zur Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV, wenn die Kommission ein Verfahren zum Erlass einer Entscheidung nach Kapitel III dieser Verordnung einleitet. Ist eine nationale Behörde bereits tätig, darf die Kommission das Verfahren erst nach Konsultation dieser Behörde eröffnen.
Hintergrund des Verfahrens im Metallverpackungssektor
Ermittlungen des Bundeskartellamts und Übernahme durch die Kommission
Die betroffenen Gesellschaften gehören zur Silgan-Gruppe, die im Bereich Metallverpackungen tätig ist. Am 21. Mai 2015 durchsuchten Bedienstete des Bundeskartellamts Geschäftsräume mehrerer Unternehmen dieser Gruppe. Das Bundeskartellamt hatte das Verfahren im Frühjahr 2015 eingeleitet.
Am 14. Juni 2017 ersuchte das Bundeskartellamt die Europäische Kommission, den Fall zu übernehmen. Die Kommission leitete daraufhin am 19. April 2018 ein Verfahren in der Sache AT.40522 – Pandora ein. Nach weiteren Angaben stützte die Kommission ihren späteren Bußgeldbeschluss auf Verfahrenseinleitungsbeschlüsse vom 19. April 2018 und vom 18. März 2022.
Hintergrund des Übernahmeersuchens waren Umstrukturierungen in den betroffenen Konzernen. Nach den Feststellungen im Verfahren konnte die Kommission annehmen, dass diese Umstrukturierungen die Möglichkeit des Bundeskartellamts beeinträchtigen konnten, eine wirksame Sanktionierung zur Durchsetzung des Unionswettbewerbsrechts sicherzustellen.
Bußgeldbeschluss vom 12. Juli 2022
Am 12. Juli 2022 erließ die Kommission den angefochtenen Beschluss. Sie stellte fest, dass Gesellschaften der Silgan-Gruppe und der Crown-Gruppe an einer einheitlichen und fortgesetzten Zuwiderhandlung gegen Art. 101 AEUV im Bereich Metallverpackungen in Deutschland beteiligt gewesen seien.
Nach dem Beschluss betraf das Verhalten den Wettbewerb zwischen den beiden Unternehmensgruppen auf einem wesentlichen Teil des Binnenmarkts. Die Kommission verhängte gegen die Rechtsmittelführerinnen gesamtschuldnerisch eine Geldbuße in Höhe von 23.852.000 Euro. Ergänzend ist belegt, dass im Gesamtkomplex eine Geldbuße von rund 7,7 Mio. Euro auf Crown entfiel; dort wurde wegen Kooperation eine Ermäßigung von 50 % berücksichtigt.
Betroffen waren insbesondere Metallverschlüsse mit BPA-haltiger und BPA-freier Beschichtung, vor allem für Konservengläser, sowie Konservendosen mit BPA-freier Beschichtung. Nach dem Kommissionsbeschluss stand auch ein Informationsaustausch über die Einführung BPA-freier Lacke und über geplante Aufschläge im Raum, unter anderem im Umfeld des Verbands Metallverpackungen.
Vorverfahren vor dem Gericht der Europäischen Union
Erste Klage gegen die Verfahrenseröffnung
Zwei Gesellschaften der Silgan-Gruppe hatten bereits gegen den Verfahrenseinleitungsbeschluss der Kommission geklagt. Das Gericht wies diese Klage mit Beschluss vom 15. März 2019 als unzulässig ab, weil es den Verfahrenseinleitungsbeschluss als vorbereitende Handlung ansah. Der Gerichtshof bestätigte dies mit Beschluss vom 29. Januar 2020 in der Rechtssache C-418/19 P.
Klage gegen den Bußgeldbeschluss
Im Anschluss griffen die Rechtsmittelführerinnen den Kommissionsbeschluss vom 12. Juli 2022 vor dem Gericht an, soweit er sie betraf. Sie machten drei Klagegründe geltend:
- einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 Abs. 3 EUV,
- einen Ermessensmissbrauch,
- eine Verletzung des Rechts auf eine gute Verwaltung nach Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
Hilfsweise rügten sie, Art. 11 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 sei rechtswidrig, falls die Kommission diese Vorschrift anwenden könne, ohne an das Subsidiaritätsprinzip gebunden zu sein. Die Kommission beantragte die Abweisung der Klage und erhob Widerklage mit dem Ziel, die Geldbuße auf bis zu 26.503.000 Euro zu erhöhen.
Das Gericht wies sowohl die Klage der Rechtsmittelführerinnen als auch die Widerklage der Kommission ab. Im Crown-Verfahren T-587/22 ordnete das Gericht an, dass die Klägerin ihre eigenen Kosten sowie 90 % der Kosten der Kommission trägt, während die Kommission 10 % ihrer eigenen Kosten zu tragen hatte. Die Bundesrepublik Deutschland und der Rat der Europäischen Union trugen jeweils ihre eigenen Kosten.
Rechtsmittel vor dem Gerichtshof
Fünf Rechtsmittelgründe der Silgan-Gesellschaften
Mit ihrem Rechtsmittel verlangten die Rechtsmittelführerinnen die Aufhebung des Urteils des Gerichts, soweit ihre Klage abgewiesen worden war, sowie die Nichtigerklärung des Kommissionsbeschlusses. Sie stützten das Rechtsmittel auf fünf Gründe.
Nach ihrem Vorbringen habe das Gericht insbesondere folgende Grundsätze fehlerhaft ausgelegt und angewandt:
- das Subsidiaritätsprinzip,
- das Verbot des Ermessensmissbrauchs,
- den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,
- den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung,
- die Begründungspflicht der Kommission.
Die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland beantragten die Zurückweisung des Rechtsmittels. Der Rat beantragte die Zurückweisung, soweit das Rechtsmittel die vom Gericht verworfene Rechtswidrigkeitsrüge gegen Art. 11 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 betraf.
Art. 11 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003
Zuständigkeitsverlust nationaler Wettbewerbsbehörden
Der Gerichtshof stellte klar, dass die Einleitung eines Verfahrens durch die Kommission nach Art. 11 Abs. 6 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 bewirkt, dass nationale Wettbewerbsbehörden ihre Zuständigkeit zur Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV verlieren. Dies gilt auch dann, wenn eine nationale Behörde den Fall bereits bearbeitet.
In einem solchen Fall führt die Verfahrenseröffnung durch die Kommission zu einer Verlagerung des Falls auf die Kommission. Nach dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 6 Satz 2 ist erforderlich, dass die Kommission die nationale Wettbewerbsbehörde konsultiert. Im entschiedenen Fall war dieses Erfordernis erfüllt, weil das Bundeskartellamt selbst um Übernahme des Verfahrens ersucht hatte.
Keine alleinige Beschränkung auf Konsultation
Der Gerichtshof betonte jedoch, dass die Rechtmäßigkeit einer solchen Verfahrenseinleitung nicht allein von der Konsultation der nationalen Behörde abhängt. Die Kommission muss auch weitere Vorgaben des Unionsrechts beachten. Dazu zählt insbesondere Art. 41 der Charta, der das Recht auf eine gute Verwaltung umfasst.
Das Recht auf gute Verwaltung verlangt unter anderem eine Bearbeitung innerhalb angemessener Frist. Bei vermuteten Verstößen gegen Art. 101 oder 102 AEUV gilt dieses Erfordernis für alle Mitglieder des Europäischen Wettbewerbsnetzes; für die Kommission ist es in Art. 41 Abs. 1 der Charta verankert.
Mitteilung über die Zusammenarbeit im Wettbewerbsnetz
Selbstbindung der Kommission
Eine wesentliche Rolle spielte die Mitteilung der Kommission über die Zusammenarbeit im Netz der Wettbewerbsbehörden. Darin ist vorgesehen, dass Fragen der Fallverteilung grundsätzlich zügig und regelmäßig innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach der ersten Information an das Netzwerk geklärt werden sollen.
Nach Ablauf dieses Richtzeitraums soll die Kommission Art. 11 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 grundsätzlich nur in bestimmten Ausnahmefällen anwenden. Zu diesen Ausnahmen gehören unter anderem die Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen, eine offensichtlich von gefestigter Rechtsprechung abweichende Entscheidung, eine unangemessene Verzögerung, die Erforderlichkeit einer Kommissionsentscheidung zur Entwicklung der Wettbewerbspolitik oder zur wirksamen Durchsetzung sowie der Fall, dass die betroffene nationale Wettbewerbsbehörde nicht widerspricht.
Der Gerichtshof bestätigte, dass die Kommission durch die Veröffentlichung dieser Mitteilung ihre eigene Ermessensausübung begrenzt hat. Sie darf von diesen Regeln grundsätzlich nicht abweichen, ohne allgemeine Grundsätze des Unionsrechts wie Gleichbehandlung oder Vertrauensschutz zu verletzen.
Anwendung auf den Fall Silgan
Im konkreten Fall war unstreitig, dass die Übernahme durch die Kommission nach Ablauf des zweimonatigen Richtzeitraums erfolgte. Ebenso stand fest, dass das Bundeskartellamt der Übernahme nicht widersprochen hatte, sondern sie selbst beantragt hatte.
Der Gerichtshof musste nicht entscheiden, ob ein bloßes Ausbleiben eines Widerspruchs der nationalen Behörde allein ausreichen würde. Das Gericht hatte seine Entscheidung nicht darauf gestützt, dass die Kommission ausschließlich wegen fehlenden Widerspruchs handeln durfte. Vielmehr hatte das Gericht geprüft, ob die Übernahme mit Art. 101 AEUV, allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts, der Charta und der Kooperationsmitteilung vereinbar war.
Nach Auffassung des Gerichtshofs durfte das Gericht annehmen, dass die Kommission Informationen hatte, wonach die Umstrukturierung der Silgan-Gruppe während des Verfahrens vor dem Bundeskartellamt die wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts beeinträchtigen konnte. Es war nicht erforderlich, dass die Kommission nachweist, dem Bundeskartellamt sei die Verhängung einer wirksamen Sanktion tatsächlich unmöglich gewesen.
Zurückweisung der einzelnen Rechtsmittelgründe
Selbstbindung der Verwaltung
Der Gerichtshof prüfte zunächst den vierten Rechtsmittelgrund zur Selbstbindung der Verwaltung. Soweit die Rechtsmittelführerinnen erstmals im Rechtsmittelverfahren geltend machten, die Umstrukturierung stelle keine Änderung der bekannten Tatsachen im Sinne der Kooperationsmitteilung dar, war dieses Vorbringen unzulässig. Es war nicht bereits vor dem Gericht vorgetragen worden.
Auch der Einwand, die Zeitspanne von ungefähr zehn Monaten zwischen dem Übernahmeersuchen des Bundeskartellamts am 14. Juni 2017 und der Verfahrenseröffnung am 19. April 2018 sei übermäßig lang gewesen, blieb ohne Erfolg. Der Gerichtshof sah darin im Wesentlichen den Versuch einer erneuten Tatsachenwürdigung. Eine solche ist im Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nicht Gegenstand der Kontrolle, sofern keine Verfälschung von Tatsachen geltend gemacht wird.
In der Sache bestätigte der Gerichtshof, dass das Gericht keinen Rechtsfehler begangen hatte. Die Angemessenheit einer Frist ist nach den konkreten Umständen des Einzelfalls zu beurteilen und lässt sich nicht abstrakt für alle Fälle festlegen.
Kein Ermessensmissbrauch
Die Rechtsmittelführerinnen machten geltend, die Kommission habe ihre Befugnisse missbraucht, weil sie ein höheres Bußgeld habe verhängen wollen, als es nach deutschem Recht möglich gewesen wäre. Zudem sahen sie eine unzulässige Harmonisierung des Sanktionssystems und eine Verletzung ihres Rechts auf einen gesetzlichen Richter.
Der Gerichtshof wies diese Argumentation zurück. Ein Ermessensmissbrauch liegt nach ständiger Rechtsprechung nur vor, wenn objektive, einschlägige und übereinstimmende Anhaltspunkte zeigen, dass eine Maßnahme ausschließlich oder hauptsächlich zu einem anderen als dem angegebenen Zweck erlassen wurde oder ein im Vertrag vorgesehenes Verfahren umgangen werden sollte.
Da die Kommission annehmen durfte, zur wirksamen Anwendung der Wettbewerbsregeln besser in der Lage zu sein, lag der Zweck der Übernahme innerhalb der vom Unionsrecht anerkannten Ziele. Eine Harmonisierung des Sanktionssystems folgte aus der Verfahrenseröffnung nicht. Auch Art. 47 der Charta war nicht verletzt, weil den Rechtsmittelführerinnen gegen den Kommissionsbeschluss der Rechtsweg zu den Unionsgerichten offenstand.
Verhältnismäßigkeit der Übernahme
Auch der Einwand einer Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes blieb erfolglos. Der Gerichtshof stellte darauf ab, dass die Verordnung (EG) Nr. 1/2003 die wirksame Anwendung der Wettbewerbsregeln der Union gewährleisten soll. Wenn die Kommission aufgrund der bekannten Umstände annehmen durfte, besser zur Durchsetzung geeignet zu sein, überschritt die Übernahme des Falls nicht das zur Zielerreichung Geeignete und Erforderliche.
Die geltend gemachten Nachteile für die Silgan-Gruppe, etwa die Befassung mit zwei Untersuchungsverfahren oder der Verlust möglicher Vorteile vor dem Bundeskartellamt, führten zu keinem anderen Ergebnis. Nach den Feststellungen des Gerichts überwog im konkreten Fall nicht das Unternehmensinteresse gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Durchsetzung des Unionswettbewerbsrechts.
Begründungspflicht der Kommission
Weiter rügten die Rechtsmittelführerinnen, die Kommission habe nicht hinreichend begründet, weshalb sie dem Ersuchen des Bundeskartellamts gefolgt sei. Der Gerichtshof bestätigte insoweit die Beurteilung des Gerichts.
Zwar muss eine belastende Maßnahme den Betroffenen ermöglichen, die Gründe der Entscheidung zu erkennen, und den Gerichten eine Kontrolle ermöglichen. Die Anforderungen an die Begründung hängen jedoch vom jeweiligen Kontext ab. Im konkreten Fall genügte die Angabe im Beschluss, dass das Verfahren auf Ersuchen des Bundeskartellamts übernommen worden war, bewertet im bekannten Kontext der Umstrukturierung und der daraus resultierenden Durchsetzungsfragen.
Der Gerichtshof stellte dabei klar, dass Pressemitteilungen eine Begründung nicht ersetzen. Sie konnten hier aber den bereits bekannten Kontext stützen. Entscheidend war, dass die Rechtsmittelführerinnen die Hintergründe der Fallübernahme aus dem Verfahren kannten.
Subsidiaritätsprinzip und Art. 11 Abs. 6
Schließlich wandten sich die Rechtsmittelführerinnen gegen die Auslegung des Subsidiaritätsprinzips. Sie vertraten die Auffassung, die Kommission müsse vor Anwendung von Art. 11 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 prüfen, ob die Ziele der Maßnahme nicht ausreichend durch die Mitgliedstaaten erreicht werden könnten und ob ein Tätigwerden auf Unionsebene besser geeignet sei.
Der Gerichtshof ließ offen, ob die konkrete Anwendung von Art. 11 Abs. 6 überhaupt am Subsidiaritätsprinzip zu messen ist. Selbst wenn dies zugunsten der Rechtsmittelführerinnen unterstellt werde, habe das Gericht tatsächlich geprüft, ob die Kommission auf Grundlage eines entsprechenden Maßstabs annehmen durfte, besser als das Bundeskartellamt zur Bearbeitung des Falls geeignet zu sein.
Die Rüge gegen Art. 11 Abs. 6 selbst blieb ebenfalls erfolglos. Sie beruhte nach Auffassung des Gerichtshofs auf der unzutreffenden Annahme, die Kommission könne nach Belieben ein bereits bei einer nationalen Wettbewerbsbehörde anhängiges Verfahren an sich ziehen. Gerade wegen der Kooperationsmitteilung und der unionsrechtlichen Bindungen besteht eine solche schrankenlose Befugnis nicht.
Parallelverfahren C-855/24 P gegen Crown
Gleichgerichtete Entscheidung des Gerichtshofs
Parallel zur Rechtssache C-845/24 P entschied der Gerichtshof auch über das Rechtsmittel in der Rechtssache C-855/24 P. Dieses Verfahren betraf Crown Holdings, Inc. und Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH. Auch dort wies der Gerichtshof sämtliche Rechtsmittelgründe zurück.
Damit blieben sowohl die Urteile des Gerichts aus dem Jahr 2024 als auch der Kommissionsbeschluss vom 12. Juli 2022 in Kraft. Die erstinstanzlichen Urteile hatten zugleich die Anträge der Kommission auf Erhöhung der Geldbußen zurückgewiesen.
Bedeutung der Entscheidung für Kartellverfahren
Kommission darf nationale Verfahren unter Voraussetzungen übernehmen
Das Urteil verdeutlicht, dass die Kommission ein bereits bei einer nationalen Wettbewerbsbehörde anhängiges Kartellverfahren auch zu einem späteren Zeitpunkt übernehmen kann. Voraussetzung ist jedoch nicht nur die Konsultation der nationalen Behörde. Die Kommission muss außerdem die unionsrechtlichen Bindungen beachten, insbesondere die Vorgaben des Rechts auf gute Verwaltung, den Grundsatz angemessener Verfahrensdauer und die selbst gesetzten Regeln der Kooperationsmitteilung.
Für Unternehmen zeigt die Entscheidung, dass die Zuständigkeitsverteilung im Europäischen Wettbewerbsnetz keine individuellen Ansprüche darauf begründet, dass ein Fall von einer bestimmten Behörde bearbeitet wird. Der Gerichtshof hat ausdrücklich betont, dass die Fallverteilung im Netzwerk grundsätzlich eine Arbeitsteilung darstellt und betroffenen Unternehmen kein Recht auf Befassung einer bestimmten Wettbewerbsbehörde vermittelt.
Grenzen der gerichtlichen Kontrolle im Rechtsmittelverfahren
Das Urteil unterstreicht zugleich die Begrenzung des Rechtsmittelverfahrens vor dem Gerichtshof. Neue Argumente, die nicht bereits vor dem Gericht vorgebracht wurden, können grundsätzlich nicht erstmals im Rechtsmittelverfahren geltend gemacht werden. Auch eine erneute Tatsachenwürdigung ist regelmäßig ausgeschlossen, soweit keine Verfälschung von Tatsachen gerügt wird.
Für kartellrechtliche Verfahren ist ferner bedeutsam, dass die Kommission nicht beweisen musste, dass eine wirksame Sanktionierung durch das Bundeskartellamt unmöglich war. Es genügte, dass ihr Informationen vorlagen, nach denen die Umstrukturierungen die Fähigkeit der nationalen Behörde zur wirksamen Durchsetzung der Wettbewerbsregeln beeinträchtigen konnten.
Häufige Fragen
Darf die EU-Kommission nach Art. 11 Abs. 6 VO 1/2003 ein deutsches Kartellverfahren übernehmen?
Ja, die Kommission kann ein Verfahren übernehmen, wenn sie ein eigenes Verfahren zum Erlass einer Entscheidung einleitet und die bereits tätige nationale Wettbewerbsbehörde zuvor konsultiert wurde. Die Übernahme muss außerdem mit den unionsrechtlichen Vorgaben, insbesondere dem Recht auf gute Verwaltung und der Kooperationsmitteilung, vereinbar sein.
Was hat der EuGH in C-845/24 P zum Metallverpackungskartell entschieden?
Der Gerichtshof hat das Rechtsmittel der betroffenen Silgan-Gesellschaften vollständig zurückgewiesen. Damit blieben das Urteil des Gerichts von 2024 und der Kommissionsbeschluss vom 12. Juli 2022 in Kraft.
Welche praktischen Folgen hat das EuGH-Urteil C-845/24 P für Unternehmen in Kartellverfahren?
Unternehmen können sich nicht darauf verlassen, dass ein Fall dauerhaft bei einer bestimmten nationalen Wettbewerbsbehörde verbleibt. Die Kommission kann unter den vom Gerichtshof beschriebenen Voraussetzungen auch ein bereits fortgeschrittenes nationales Verfahren übernehmen.
Einordnung durch MTR Legal Rechtsanwälte
Die Entscheidung des Gerichtshofs stärkt die Rolle der Europäischen Kommission bei der Durchsetzung des Kartellverbots nach Art. 101 AEUV, begrenzt diese Rolle aber zugleich durch Verfahrensgarantien und Selbstbindungen. Für Unternehmen, Investoren und Gesellschafter mit Bezug zu kartellrechtlichen Verfahren kann die Zuständigkeitsfrage erhebliche wirtschaftliche und verfahrensbezogene Bedeutung haben. MTR Legal Rechtsanwälte unterstützt bei Fragen zu behördlichen Verfahren, Kartellbußgeldern und unionsrechtlichen Zuständigkeitsfragen im Rahmen der Rechtsberatung im Wettbewerbsrecht.
