Geschäftsführung ohne Auftrag, öffentlich-rechtliche
Die Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA), öffentlich-rechtliche, ist ein Begriff des deutschen Verwaltungsrechts und beschreibt die Fallkonstellation, in der eine Person oder Behörde ein öffentlich-rechtliches Geschäft im Interesse eines anderen ohne dessen Auftrag oder Berechtigung vornimmt. Sie stellt ein Sonderinstitut gegenüber der privatrechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag dar, die im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) geregelt ist, und ist insbesondere für das Verwaltungsverfahrensrecht und das Staatshaftungsrecht von Bedeutung.
I. Grundlagen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag
1. Begriffsabgrenzung
Die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag unterscheidet sich in mehreren Aspekten grundlegend von ihrem zivilrechtlichen Pendant (§§ 677 ff. BGB). Während das Zivilrecht vor allem Schuldverhältnisse zwischen Privatpersonen regelt, findet die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag im Verwaltungsrecht Anwendung, insbesondere bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben ohne förmlichen Verwaltungsakt und bei der tatsächlichen Vornahme von Verwaltungsmaßnahmen zugunsten eines Dritten.
2. Entstehung und historische Entwicklung
Bereits in der Reichsgerichtsprechung sowie durch die nachfolgende rechtswissenschaftliche Diskussion wurde die Notwendigkeit einer öffentlich-rechtlichen Ausprägung der GoA betont. Ihre umfassende Geltung wurde im Zuge des modernen Rechtsschutzes und des Staatshaftungsrechts weiterentwickelt, insbesondere bezüglich der sogenannten Drittvornahme durch Behörden.
II. Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag
1. Geschäftsbesorgung
Voraussetzung ist die tatsächliche Vornahme einer öffentlich-rechtlichen Handlung (Geschäftsbesorgung), die im Aufgabenbereich oder zumindest im Interesse eines anderen liegt (Fremdgeschäftsführungswille). Typisch sind Maßnahmen der Gefahrenabwehr sowie der Not- und Ersatzvornahme durch die Verwaltung.
2. Fehlender Auftrag
Die Handlung erfolgt ohne Auftrag oder sonstige Berechtigung des Geschäftsherrn. Es besteht somit weder eine behördliche Anordnung noch eine formelle Übertragung der entsprechenden Verpflichtung auf den Geschäftsführer.
3. Fremdheit des Geschäfts
Das betreffende Geschäft muss objektiv fremd sein, d.h. in den Interessenkreis oder Aufgabenbereich einer anderen Person oder Behörde fallen.
4. Öffentliche Aufgabe
Das Geschäft muss eine öffentliche Aufgabe betreffen. Hiervon zu unterscheiden sind Handlungen im rein privaten Sektor, auf die die öffentlich-rechtliche GoA nicht anwendbar ist.
III. Rechtsfolgen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag
1. Anspruch auf Aufwendungsersatz
Der öffentlich-rechtliche Geschäftsführer kann unter bestimmten Voraussetzungen Ersatz seiner notwendigen Aufwendungen verlangen. Die Anspruchsgrundlage ergibt sich, sofern kein speziell geregeltes Anspruchsinstitut eingreift, aus den Grundsätzen der öffentlich-rechtlichen GoA in Verbindung mit allgemeinen öffentlich-rechtlichen Grundsätzen sowie subsidiär aus dem Staatshaftungsrecht.
2. Recht zum Eingriff und zur Selbsthilfe
Die öffentlich-rechtliche GoA begründet in bestimmten Not- und Gefahrenlagen ein faktisches Recht zur Vornahme von Maßnahmen im öffentlichen Interesse, insbesondere bei Gefahr im Verzug oder zur Abwehr erheblicher Rechtsgutsverletzungen.
3. Haftung und Verantwortlichkeit
Der Geschäftsführer trägt grundsätzlich die Folgen seines Handelns, kann sich jedoch auf Rechtfertigungsgründe wie Notstand (§ 34 StGB analog) und übergesetzlichen Notstand berufen. Im Rahmen der Amtshaftung (§ 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG) sind Besonderheiten zu beachten, wenn Behörden Maßnahmen ohne Auftrag, jedoch im öffentlichen Interesse, durchführen.
IV. Abgrenzungen und typische Anwendungsfelder
1. Abgrenzung zur privatrechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag
Anders als im Zivilrecht, wo der Wille zur Geschäftsführung im fremden Interesse entscheidend ist, geht es im öffentlichem Recht vorrangig um die Erfüllung öffentlicher Aufgaben, insbesondere bei Aufgabenüberhang oder -ersatz durch eine andere Behörde oder Privatperson.
2. Typische Fallgruppen
Zu den häufigsten Anwendungsbereichen zählen die Ersatzvornahme durch die Behörde, Sicherungsmaßnahmen im Katastrophenfall, die Beseitigung von Störungen im Straßenverkehr (etwa das Abschleppen widerrechtlich parkender Fahrzeuge durch die Polizei) und Maßnahmen der Gefahrenabwehr.
3. Bedeutung für Staatshaftungsrecht
Die öffentlich-rechtliche GoA spielt eine Rolle im Rahmen des Staatshaftungsrechts, insbesondere beim sogenannten „herausragenden Eingriffs“ zur Gefahrenabwehr, wenn die Verwaltung zugunsten eines eigentlich verantwortlichen Dritten tätig wird.
V. Grenzen und aktuelle Entwicklungen
1. Gesetzeslücken und Analogie
Mangels ausdrücklicher gesetzlicher Regelungen im allgemeinen Verwaltungsrecht erfolgt die Anwendung der Grundsätze stets in Analogie zu den privatrechtlichen Vorschriften und unter Berücksichtigung der jeweiligen öffentlichen Interessenlage.
2. Grenzen der Anwendbarkeit
Die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag stößt dort an ihre Grenzen, wo spezialgesetzliche Vorschriften greifen oder das Verwaltungshandeln auf einen förmlichen Verwaltungsakt zwingend angewiesen ist.
3. Aktuelle Tendenzen und Rechtsprechung
Trotz fortbestehender Rechtsunsicherheit in Einzelfragen bekräftigt die Rechtsprechung insbesondere in Bereichen der Gefahrenabwehr, Katastrophenschutz und Ersatzvornahme die dogmatische Notwendigkeit dieses Instituts für das Funktionieren staatlicher Verwaltungspraxis.
Literatur und weiterführende Hinweise
- Maurer, Verwaltungsrecht Allgemeiner Teil, 20. Aufl., Kapitel 27
- Kopp/Schenke, VwVfG, Kommentar, § 44 VwVfG
- Ossenbühl/Grunsky, Staatshaftungsrecht
- BVerwG, Urteil vom 24.04.2001 – 3 C 21/00
Zusammenfassung
Die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag ist ein bedeutsames, wenn auch nicht kodifiziertes Institut des Verwaltungsrechts. Sie kommt immer dann zur Anwendung, wenn zur Wahrung des öffentlichen Interesses Verwaltungsmaßnahmen ohne formellen Auftrag erforderlich sind. Ihre dogmatische Herleitung, die Voraussetzungen sowie die Rechtsfolgen sind maßgeblich durch Rechtsprechung und Verwaltungswissenschaft geprägt und gehören zu den zentralen Hilfsinstituten im deutschen öffentlichen Recht.
Häufig gestellte Fragen
Welche Voraussetzungen müssen für die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag vorliegen?
Für das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA) müssen mehrere zentrale Voraussetzungen erfüllt sein. Zunächst bedarf es des sogenannten „geschäftsführenden Handelns“, das heißt, eine Person (der Geschäftsführer) nimmt eigenverantwortlich eine Handlung im öffentlichen Interesse vor, ohne hierzu von der zuständigen Behörde oder einer anderen öffentlichen Stelle ausdrücklich autorisiert worden zu sein. Anders als im Zivilrecht muss sich die Geschäftsführung auf ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis beziehen, also auf ein Handeln im Bereich des öffentlichen Rechts, wie beispielsweise der Gefahrenabwehr oder der Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben. Weiterhin setzt die GoA voraus, dass ein objektives und fremdes Geschäft geführt wird, d. h. die Handlung muss im Wirkungskreis einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft liegen oder diesen zumindest berühren. Ferner muss das Handeln mit Fremdgeschäftsführungswillen erfolgen, d. h. in der Absicht, das Geschäft für einen anderen zu führen. Zuletzt darf kein Auftrag sowie kein öffentlich-rechtliches Über- oder Unterordnungsverhältnis bestehen; Letzteres ist insbesondere bei hoheitlichen Eingriffsmaßnahmen zu beachten. Diese Voraussetzungen dienen dazu, die GoA von anderen Rechtsinstituten wie dem öffentlich-rechtlichen Vertragsrecht oder der unmittelbaren Staatsverwaltung abzugrenzen.
Welche Rechtsfolgen ergeben sich aus der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag?
Mit dem Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag können verschiedene Rechtsfolgen einhergehen, insbesondere Ansprüche auf Aufwendungsersatz oder Bereicherungsansprüche. Wird ein Geschäft zur Abwendung einer Gefahr oder im Interesse der öffentlichen Hand geführt und führt dies zu einem Aufwand durch den Geschäftsführer, kann dieser unter bestimmten Voraussetzungen einen Anspruch auf Ersatz seiner Aufwendungen gegen diejenige Körperschaft geltend machen, für die das Geschäft geführt wurde. Die Rechtsgrundlage hierfür richtet sich nach den einschlägigen Vorschriften, insbesondere den § 683 ff. BGB analog oder spezialgesetzlichen Regelungen, die im öffentlichen Recht jedoch häufig modifiziert oder verdrängt werden. Zudem sind Leistungs- und Handlungsansprüche denkbar, soweit eine Rückabwicklung des Begangenen oder eine Mitwirkung der Körperschaft erforderlich wird. Im Übrigen können auch Schadensersatzansprüche oder Folgen wie eine Geschäftsbesorgungshaftung relevant werden, wenn durch das Handeln besondere Schäden oder rechtliche Risiken entstanden sind. Die genaue Ausgestaltung der Rechtsfolgen hängt weithin davon ab, ob das Handeln dem objektiven oder subjektiven Interesse und mutmaßlichen Willen des Geschäftsherrn – also der öffentlichen Körperschaft – entspricht.
Unterliegt die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag denselben Grundsätzen wie die zivilrechtliche?
Die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag orientiert sich in vielen Punkten an den Grundsätzen der zivilrechtlichen GoA, weicht in einigen Aspekten aber erheblich ab. Im öffentlich-rechtlichen Kontext ist stets zu prüfen, ob spezialgesetzliche Regelungen Vorrang genießen, beispielsweise solche des Polizei- und Ordnungsrechts, des Rettungsdienstrechts oder Katastrophenschutzrechts. Während im Zivilrecht das Verhältnis zwischen Privaten im Vordergrund steht, ist im öffentlichen Recht das Über- und Unterordnungsverhältnis und der Schutz öffentlicher Interessen maßgeblich, was zu einer modifizierten Anwendung der GoA führen kann. Die analoge Anwendung der §§ 677 ff. BGB ist daher auf öffentlich-rechtliche Fälle grundsätzlich möglich, aber durch die Besonderheiten des öffentlichen Rechts – wie hoheitliches Handeln, Verwaltungszwang oder Eingriffsrechtfertigungen – eingeschränkt. Auch spielt ein Fremdgeschäftsführungswille im öffentlichen Recht oft eine geringere Rolle oder wird aus objektiven Kriterien abgeleitet.
Welche Bedeutung hat die öffentlich-rechtliche GoA im Bereich der Gefahrenabwehr?
Im Bereich der Gefahrenabwehr kommt der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag eine besondere Bedeutung zu, wenn beispielsweise eine Privatperson oder auch eine andere Gebietskörperschaft zur Abwehr einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung tätig wird, obwohl dies grundsätzlich Aufgabe der zuständigen Behörde wäre. Denkbar ist dies etwa in Fällen, in denen die zuständige Polizeibehörde nicht rechtzeitig eingreifen kann und Dritte handeln müssen, um eine Gefahr abzuwenden. Die Geschäftsführung erfolgt in diesen Fällen im Interesse der Allgemeinheit bzw. der Staatsgewalt und ist häufig mit erheblichen Aufwendungen verbunden. Im Nachgang kann dann ein Anspruch auf Ersatz dieser Aufwendungen durch die öffentliche Hand bestehen. Diese Konstruktion erlaubt es, rechtsstaatliche Grundsätze aufrechtzuerhalten, ohne notwendige und unaufschiebbare Maßnahmen zu verzögern, wobei sie klar von rein privaten Notstandshandlungen abzugrenzen ist.
Wie wird der Fremdgeschäftsführungswille im öffentlich-rechtlichen Kontext beurteilt?
Im öffentlich-rechtlichen Kontext wird der Wille, ein fremdes Geschäft zu führen („Fremdgeschäftsführungswille“), meist objektiv beurteilt, das heißt, es kommt darauf an, ob das Verhalten nach außen erkennbar auf die Wahrnehmung fremder Interessen ausgerichtet war. Subjektive innere Einstellungen des Geschäftsführers treten demgegenüber in den Hintergrund. So wird insbesondere bei Notfallmaßnahmen im öffentlichen Interesse vermutet, dass der Handelnde im Fremdinteresse tätig wird, wenn das Geschäft typischerweise Aufgabenbereich einer öffentlichen Körperschaft ist (z. B. polizeiliche Gefahrenabwehr, Rettungsmaßnahmen). Diese objektive Betrachtungsweise verhindert, dass außenstehende Dritte vollständig eigene Interessen verfolgen und dabei Ersatzansprüche gegenüber der öffentlichen Hand geltend machen können. Die Abgrenzung erfolgt insbesondere über den Tätigkeitsbereich, in dem klassischerweise ein öffentliches Interesse vorliegt.
Welche Haftungsfragen stellen sich bei der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag?
Bei der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag spielen Haftungsfragen eine erhebliche Rolle, insbesondere im Hinblick auf das Übermaßverbot, die Verhältnismäßigkeit sowie die Sorgfaltspflicht des Geschäftsführers. So haftet der Geschäftsführer gegenüber der öffentlichen Hand im Falle der Übernahme eines Geschäfts für Schäden, die durch fahrlässiges oder pflichtwidriges Handeln entstehen, nach öffentlich-rechtlichen Ersatzansprüchen. Umgekehrt besteht eine Haftung der Körperschaft für rechtmäßige und im öffentlichen Interesse geführte Maßnahmen nur dann, wenn die Voraussetzungen der GoA und die objektive Zurechenbarkeit vorliegen. Besonderheiten ergeben sich im Verwaltungsrecht daraus, dass die Ersatzpflichten und Haftungsfolgen regelmäßig durch spezialgesetzliche Vorschriften (z. B. Polizeigesetze, Feuerwehrgesetze) überlagert oder verdrängt werden und dann keine Anwendung der allgemeinen GoA-Grundsätze erfolgt. Die praktische Relevanz liegt vor allem in der Absicherung des Handelnden gegen unvorhergesehene finanzielle Risiken.
Kann die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag durch Verwaltungsakt beendet werden?
Grundsätzlich kann die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag nicht durch einen Verwaltungsakt, sondern nur durch tatsächliche oder rechtsgeschäftliche Maßnahmen zwischen Geschäftsführendem und Geschäftsherrn beendet werden. Allerdings kann die zuständige Behörde durch Verwaltungsakt anordnen, dass der Geschäftsführer eine begonnene Maßnahme zu unterlassen oder abzuschließen hat, sofern das öffentliche Interesse dies gebietet. Eine solche behördliche Maßnahme beendet aber lediglich die tatsächliche Geschäftsführung, nicht jedoch rückwirkend das bereits begründete Rechtsverhältnis, das aus der GoA hervorgeht. Insoweit bleibt der Anspruch auf Aufwendungsersatz oder Schadenersatz aus der Zeit der eigenmächtigen Geschäftsführung bestehen. Die Exekutive kann also zwar regulierend eingreifen, hat aber keinen unmittelbaren Einfluss auf das Entstehen oder Nichtentstehen der GoA als Rechtsinstitut selbst.
In welchen Bereichen des öffentlichen Rechts ist die GoA besonders häufig relevant?
Die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag kommt vorrangig in Bereichen zum Tragen, in denen unvorhergesehene Notfälle oder Lücken in der Rechtszuständigkeit auftreten. Besonders häufig relevant ist sie im Polizei- und Ordnungsrecht (z. B. Gefahrenabwehr durch Dritte), im Katastrophenschutz (z. B. Rettungseinsätze durch fremde Einheiten), im Straßenrecht (z. B. Beseitigung von Hindernissen durch Privatpersonen), im Denkmalschutz und bei Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge. Gelegentlich findet sie auch im Gesundheitsrecht Anwendung, etwa wenn Maßnahmen zur Seuchenbekämpfung von Dritten vorgenommen werden, weil zuständige Behörden nicht erreichbar waren. Überall dort, wo ein Handeln im objektiven öffentlichen Interesse außerhalb der klassischen Zuweisung von Aufgaben erforderlich wird, gewinnt die GoA als Ausnahmeregelung erhebliche praktische Bedeutung.
