HvJ-EU over de sanctionering van oneerlijke handelspraktijken in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft bij arrest van 29 januari 2026 in de zaak C-311/24 beslist over de uitlegging van art. 6 lid 1 eerste alinea onder e van Richtlijn (EU) 2019/633. Het ging om de vraag hoe meerdere betalingsverzoeken van een koper aan verschillende leveranciers moeten worden gekwalificeerd wanneer deze geen verband houden met de verkoop van landbouw- en levensmiddelenproducten van de leveranciers.
De procedure betrof vier gevoegde rechtsgedingen tussen de Oostenrijkse Bundeswettbewerbsbehörde en M. GmbH. Volgens berichten in vakmedia zou achter de geanonimiseerde vennootschap een levensmiddelenretailer uit Tirol schuilgaan. Aangezien de hoofdprocedure voor de Oostenrijkse rechter wordt voortgezet, moet de stand van de procedure in acht worden genomen; uit het arrest van het HvJ-EU volgt geen onherroepelijke vaststelling ten aanzien van de in de hoofdprocedure aangevoerde verwijten.
Juridische achtergrond van de UTP-richtlijn
Minimumbescherming tegen oneerlijke handelspraktijken
Richtlijn (EU) 2019/633 regelt oneerlijke handelspraktijken in zakelijke relaties tussen ondernemingen in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen. Zij beoogt een minimumnorm voor de gehele Unie te creëren om leveranciers te beschermen tegen bepaalde praktijken van grotere kopers.
Art. 3 lid 1 onder d van de richtlijn verplicht de lidstaten in elk geval de praktijk te verbieden waarbij een koper van de leverancier betalingen verlangt die geen verband houden met de verkoop van landbouw- en levensmiddelenproducten van de leverancier. De richtlijn berust op minimumharmonisatie. Lidstaten kunnen daarom, onder de voorwaarden van het Unierecht, strengere voorschriften handhaven of invoeren.
Omzetting in Oostenrijk en verband met het Duitse recht
In Oostenrijk is de UTP-richtlijn omgezet in het tweede deel van het Faire-Wettbewerbsbedingungen-Gesetz (FWBG, Oostenrijkse wet inzake eerlijke mededingingsvoorwaarden). De relevante verbodsbepaling is § 5c lid 1 in samenhang met bijlage I punt 4 FWBG. Voor inbreuken voorziet § 6 lid 2 FWBG in een geldboete tot een maximumbedrag van 500.000 euro.
In Duitsland heeft de omzetting plaatsgevonden in het Agrarorganisationen- und Lieferketten-Gesetz (Duitse wet inzake landbouworganisaties en toeleveringsketens). Het arrest van het HvJ-EU betreft weliswaar het Oostenrijkse recht, maar bevat uitspraken over de uitlegging van de UTP-richtlijn die ook van belang kunnen zijn voor het begrip van door het Unierecht beïnvloede regelingen in andere lidstaten.
Feiten van de hoofdprocedure
Betalingsverzoeken aan leveranciers
M. GmbH exploiteert in Oostenrijk levensmiddelendetailhandelszaken. In mei 2023 richtte zij betalingsverzoeken aan leveranciers van landbouw- en levensmiddelenproducten. Volgens de Bundeswettbewerbsbehörde hielden deze geen verband met de verkoop van de betreffende producten en waren zij daarom in strijd met § 5c lid 1 in samenhang met bijlage I punt 4 FWBG.
De vennootschap motiveerde de betalingsverzoeken in de hoofdprocedure met economische lasten als gevolg van de COVID-19-pandemie, met name in verband met gevolgen voor het toerisme, ontbrekende klanten in de levensmiddelendetailhandel en aanzienlijke kostenstijgingen. Daarnaast verwees zij naar een herstructurerings- en transformatieproces van haar onderneming.
Supplier-Day-conferentie en pro-formafacturen
Op 16 mei 2023 organiseerde M. GmbH een online gehouden “Supplier-Day-conferentie”. Daar presenteerde zij aan haar leveranciers, volgens de vaststellingen van de verwijzende rechter, onder meer de marktsituatie, haar eigen lasten en het transformatieproces. Als doelstellingen werden onder meer de professionalisering van category management en de optimalisatie van interne processen genoemd.
De volgende dag verzond de vennootschap e-mails aan haar leveranciers. Deze bevatten het verzoek om een concreet becijferde bijdrage te leveren aan de financiering van het transformatieproces. Bij de e-mails waren pro-formafacturen gevoegd voor forfaitaire bedragen van uiteenlopende hoogte.
Volgens het verzoek van de Oostenrijkse rechter waren de e-mails in wezen gelijkluidend. Verschillen bestonden in de hoogte van het betreffende bedrag op de pro-formafactuur en in de vraag of de betreffende leverancier aan de conferentie had deelgenomen. Volgens de gegevens in de hoofdprocedure trok de vennootschap de investeringsverzoeken later in, annuleerde zij de pro-formafacturen en betaalde zij reeds verrichte bedragen onmiddellijk terug. In totaal zouden slechts twee van de 16 leveranciers hebben betaald.
Standpunten in de Oostenrijkse procedure
Verzoeken van de Bundeswettbewerbsbehörde
De Bundeswettbewerbsbehörde ging ervan uit dat M. GmbH als koper van 16 leveranciers betalingen had verlangd die niet met de verkoop van landbouw- en levensmiddelenproducten verband hielden. Zij diende daarom op 10 november 2023 bij het Oberlandesgericht Wien als Kartellgericht (Oostenrijks hoger regionaal gerechtshof Wenen als kartelrechter) 16 verzoeken in tot oplegging van een geldboete op grond van § 6 lid 2 FWBG.
Vier van deze verzoeken werden aan een senaatsafdeling toegewezen en gevoegd. Zij betroffen betalingsverzoeken jegens vier leveranciers, waaraan pro-formafacturen voor forfaitaire bedragen van uiteenlopende hoogte ten grondslag lagen. Volgens de Bundeswettbewerbsbehörde vormde elk betalingsverzoek een zelfstandige inbreuk.
Verweren van M. GmbH
M. GmbH betwistte volgens de gegevens van de verwijzende rechter dat sprake kon zijn van van elkaar gescheiden verzoeken. Zij voerde aan dat aan de 16 verzoeken dezelfde feiten ten grondslag lagen. De opsplitsing in 16 afzonderlijke verzoeken was volgens haar in strijd met het beginsel ne bis in idem.
Subsidiair stelde de vennootschap dat haar feitelijk één enkele en voortgezette inbreuk werd verweten. Deze gedachte, die bekend is uit het kartel- en mededingingsrecht, zou ook op het FWBG van toepassing zijn.
Vragen van de Oostenrijkse rechter aan het HvJ-EU
Het Oberlandesgericht Wien twijfelde of een behandeling van de betalingsverzoeken als één enkele inbreuk verenigbaar is met Richtlijn (EU) 2019/633. Volgens de Oostenrijkse strafrechtsdogmatiek zou het gedrag als een handelingseenheid in de zin van de delictsomschrijving kunnen worden gekwalificeerd. Dit zou tot gevolg hebben dat, ondanks 16 betrokken leveranciersrelaties, slechts één enkele geldboete tot aan de maximumgrens van 500.000 euro zou kunnen worden opgelegd.
De rechter wilde in essentie weten of art. 6 lid 1 onder e van de richtlijn zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan betalingsverzoeken die op dezelfde dag, op basis van een uniform gemotiveerd wilsbesluit, aan verschillende leveranciers zijn gericht, in hun geheel als één enkele inbreuk gelden. Daarnaast rees de vraag of de nationale bovengrens voor de geldboete hierbij een rol speelt.
Beslissing van het HvJ-EU
Één enkele inbreuk niet principieel uitgesloten
Het HvJ-EU verduidelijkte allereerst dat art. 6 lid 1 eerste alinea onder e van de richtlijn de lidstaten de bevoegdheid toekent om geldboeten en andere even doeltreffende sancties tegen de pleger van de inbreuk vast te stellen of overeenkomstige procedures in te leiden. De bepaling verwijst daarbij naar de nationale voorschriften en procedures.
Volgens het Hof bevat de richtlijn geen uitdrukkelijke regeling over de vraag of meerdere verboden gedragingen als één enkele inbreuk mogen worden aangemerkt. Gelet op de benadering van minimumharmonisatie blijft het in beginsel aan de lidstaten overgelaten om een dergelijke kwalificatie al dan niet te voorzien.
Het HvJ-EU besliste daarom dat art. 6 lid 1 eerste alinea onder e van de richtlijn zich in beginsel niet verzet tegen nationale voorschriften op grond waarvan meerdere krachtens art. 3 lid 1 van de richtlijn verboden oneerlijke handelspraktijken gezamenlijk als één enkele inbreuk kunnen worden gekwalificeerd.
Grens: doeltreffende, evenredige en afschrikkende sanctie
Het Hof verbond aan deze uitspraak echter een wezenlijke beperking. De sanctie moet overeenkomstig art. 6 lid 1 tweede alinea van de richtlijn, rekening houdend met de aard, duur, herhaling en ernst van de inbreuk, doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
De nationale handhavingsautoriteit of de bevoegde rechter moet daarom over voldoende beoordelingsruimte beschikken om een geldboete vast te stellen die aan deze vereisten voldoet. Dat geldt ook wanneer meerdere gedragingen gezamenlijk als één enkele inbreuk worden behandeld en slechts één geldboete kan worden opgelegd.
Betekenis van de bovengrens van 500.000 euro
Het HvJ-EU onderzocht ook of een nationale bovengrens voor de geldboete Unierechtelijk problematisch kan zijn. Een vaste maximumgrens is volgens de beslissing niet reeds op zichzelf uitgesloten. Beslissend is of de bevoegde rechter of de bevoegde autoriteit ondanks deze grens een sanctie kan vaststellen die in het concrete geval doeltreffend, evenredig en afschrikkend is.
Het Hof wees erop dat dit met name twijfelachtig kan zijn wanneer het wettelijke maximumbedrag duidelijk lager is dan het financiële voordeel dat de koper met de betalingsverzoeken beoogde te behalen. In een dergelijke constellatie zou één enkele maximale geldboete voor het geheel van de gedragingen onvoldoende kunnen zijn om de nagestreefde afschrikkende werking te waarborgen.
Volgens het arrest is het aan de verwijzende Oostenrijkse rechter om deze toetsing in de hoofdprocedure uit te voeren. Daarbij moet hij in het bijzonder rekening houden met de hoogte van het beoogde financiële voordeel in verhouding tot de wettelijke bovengrens van de geldboete.
Geen beroep op ne bis in idem ter begrenzing van de nationale regeling
Het HvJ-EU hield zich daarnaast bezig met het beginsel ne bis in idem. Dit beginsel verbiedt een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties tegen dezelfde persoon wegens hetzelfde feit.
Volgens de beslissing van het Hof vereist de toepassing van dit beginsel dat sprake is van identiteit van de materiële feiten. Zijn feiten niet identiek, maar slechts vergelijkbaar, dan vindt het beginsel geen toepassing. Bij oneerlijke handelspraktijken jegens verschillende leveranciers ontbreekt het in beginsel aan deze voorwaarde van identiteit.
Ook de kwalificatie naar nationaal recht als één enkele inbreuk verandert daar volgens het HvJ-EU niets aan. De Unierechtelijke reikwijdte van de bescherming uit art. 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie kan niet afhangen van de wijze waarop een lidstaat het feit juridisch kwalificeert.
Afbakening ten opzichte van de één enkele en voortgezette inbreuk in het mededingingsrecht
Het HvJ-EU verduidelijkte bovendien dat het begrip van de één enkele en voortgezette inbreuk, bekend uit de rechtspraak over art. 101 VWEU, in het kader van Richtlijn (EU) 2019/633 niet doorslaggevend is. De richtlijn is gebaseerd op art. 43 lid 2 VWEU en dient het gemeenschappelijk landbouwbeleid, niet de mededingingsregels van het Verdrag.
Het begrip van de één enkele en voortgezette inbreuk is in het mededingingsrecht met name ontwikkeld om gedragingen in het kader van een totaalplan te kunnen toerekenen. Deze logica kan volgens het HvJ-EU niet worden overgedragen op de hier te beoordelen vraag of meerdere gelijkgerichte oneerlijke handelspraktijken in het nationale sanctierecht kunnen worden samengevoegd.
Kernpunten van het arrest
De beslissing kan in meerdere punten worden samengevat:
-
Richtlijn (EU) 2019/633 voorziet in een minimumbescherming tegen oneerlijke handelspraktijken in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen.
-
Art. 3 lid 1 onder d van de richtlijn omvat betalingsvorderingen van de koper die geen verband houden met de verkoop van landbouw- en levensmiddelenproducten van de leverancier.
-
Meerdere gelijktijdige betalingsverzoeken aan verschillende leveranciers mogen naar nationaal recht in beginsel als één enkele inbreuk worden behandeld.
-
Één enkele geldboete is Unierechtelijk niet uitgesloten, indien zij doeltreffend, evenredig en afschrikkend kan zijn.
-
De bevoegde nationale rechter moet onderzoeken of de wettelijke maximumgrens in het concrete geval voldoende beoordelingsruimte laat.
-
Het beginsel ne bis in idem vereist niet dat meerdere oneerlijke handelspraktijken jegens verschillende leveranciers dwingend als één enkel feit worden behandeld.
Betekenis voor ondernemingen in toeleveringsketens
Het arrest betreft rechtstreeks de sanctiepraktijk bij verboden betalingsverzoeken in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen. Het maakt duidelijk dat de Unierechtelijke beoordeling niet uitsluitend afhangt van de vraag of nationaal recht meerdere handelingen als een eenheid kwalificeert. Beslissend blijft of de sanctie uiteindelijk aan de eisen van de richtlijn voldoet.
Voor ondernemingen met zakelijke relaties met landbouwproducenten, levensmiddelenfabrikanten of tussenhandelaren kan de beslissing ook buiten de concrete Oostenrijkse zaak relevant zijn. De vereisten van de UTP-richtlijn knopen aan bij de structuur van de leveringsrelatie, de omzetgroottes en de aard van de handelspraktijk. Nationale omzettingen kunnen in detail van elkaar verschillen, maar moeten de Unierechtelijke minimumnorm in acht nemen.
De beslissing staat bovendien in een context van verdere procedures op grond van het FWBG. Volgens openbaar toegankelijke berichten voert de Oostenrijkse Bundeswettbewerbsbehörde vergelijkbare procedures ook tegen andere ondernemingen, waarin hun volgens de autoriteit onder meer bonusvorderingen voor een digitale uitbreiding van filialen en te late betalingen aan fruittelers worden verweten; deze verwijten zijn tot dusver niet bevestigd, de procedures zijn niet onherroepelijk afgesloten en de onschuldpresumptie geldt. Ook in zoverre moet telkens de concrete stand van de procedure in acht worden genomen.
Veelgestelde vragen
HvJ-EU C-311/24: Mogen meerdere betalingsverzoeken volgens de UTP-richtlijn als één inbreuk gelden?
Ja, het HvJ-EU acht dit in beginsel mogelijk. Voorwaarde is dat de bevoegde autoriteit of de bevoegde rechter niettemin een doeltreffende, evenredige en afschrikkende geldboete kan vaststellen.
Art. 3 lid 1 onder d Richtlijn (EU) 2019/633: Welke betalingsvorderingen zijn verboden?
Daaronder vallen vorderingen van een koper aan een leverancier die geen verband houden met de verkoop van landbouw- en levensmiddelenproducten van de leverancier. In de hoofdprocedure ging het om pro-formafacturen voor forfaitaire bedragen ter ondersteuning van een transformatieproces van de koper.
HvJ-EU-arrest over FWBG-geldboete: Welke praktische gevolgen kan de beslissing voor ondernemingen hebben?
De beslissing benadrukt dat een nationale geldboete ook bij samengevoegde inbreuken doeltreffend, evenredig en afschrikkend moet blijven. Ondernemingen in landbouw- en levensmiddelentoeleveringsketens moeten er daarom rekening mee houden dat rechters het beoogde financiële voordeel en de ernst van de inbreuk in de beoordeling betrekken.
Juridische vragen over oneerlijke handelspraktijken
De beslissing van het HvJ-EU laat zien dat de sanctionering van oneerlijke handelspraktijken in toeleveringsketens een nauwkeurige toetsing van het Europese en nationale regelgevingskader vereist. MTR Legal Rechtsanwälte adviseert ondernemingen, investeerders en vermogende particulieren over vragen van het mededingingsrecht en aangrenzende gebieden van het ondernemingsrecht. Bij juridische vragen over handelspraktijken, leveringsrelaties en procedures bij autoriteiten vindt u meer informatie onder juridisch advies in het mededingingsrecht.
