TJUE sobre la sanción de prácticas comerciales desleales en la cadena de suministro agrícola y alimentaria
El Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH, Tribunal de Justicia de la Unión Europea) resolvió, mediante sentencia de 29 de enero de 2026 en el asunto C-311/24, sobre la interpretación del art. 6, apartado 1, párrafo primero, letra e, de la Directiva (UE) 2019/633. El objeto era determinar cómo deben calificarse varias solicitudes de pago de un comprador dirigidas a distintos proveedores cuando no guardan relación con la venta de productos agrícolas y alimentarios de dichos proveedores.
El procedimiento se refería a cuatro litigios conexos entre la österreichische Bundeswettbewerbsbehörde (Autoridad Federal de Competencia de Austria) y M. GmbH. Según informaciones de medios especializados, detrás de la sociedad anonimizada se encontraría un minorista de alimentación tirolés. Dado que el procedimiento principal continúa ante el órgano jurisdiccional austriaco, debe tenerse en cuenta el estado procesal; de la sentencia del EuGH no se desprende una constatación firme sobre las imputaciones formuladas en el procedimiento principal.
Contexto jurídico de la Directiva UTP
Protección mínima frente a prácticas comerciales desleales
La Directiva (UE) 2019/633 regula las prácticas comerciales desleales en las relaciones comerciales entre empresas de la cadena de suministro agrícola y alimentaria. Su objetivo es establecer un estándar mínimo en toda la Unión para proteger a los proveedores frente a determinadas prácticas de compradores de mayor tamaño.
El art. 3, apartado 1, letra d, de la Directiva obliga a los Estados miembros a prohibir, en todo caso, la práctica consistente en que un comprador exija al proveedor pagos que no estén relacionados con la venta de los productos agrícolas y alimentarios del proveedor. La Directiva se basa en una armonización mínima. Por ello, los Estados miembros pueden mantener o introducir disposiciones más estrictas, siempre que se cumplan los requisitos del Derecho de la Unión.
Transposición en Austria y relación con el Derecho alemán
En Austria, la Directiva UTP se transpuso en la segunda sección del Faire-Wettbewerbsbedingungen-Gesetz (FWBG, Ley austriaca sobre condiciones de competencia leal). La norma prohibitiva determinante es el § 5c, apartado 1, en relación con el anexo I, punto 4, FWBG. Para las infracciones, el § 6, apartado 2, FWBG prevé una multa de hasta un importe máximo de 500.000 euros.
En Alemania, la transposición se realizó mediante el Agrarorganisationen- und Lieferketten-Gesetz (Ley alemana de organizaciones agrarias y cadenas de suministro). Aunque la sentencia del EuGH se refiere al Derecho austriaco, contiene pronunciamientos sobre la interpretación de la Directiva UTP que también pueden ser relevantes para comprender normas configuradas por el Derecho de la Unión en otros Estados miembros.
Hechos del procedimiento principal
Solicitudes de pago a proveedores
M. GmbH explota establecimientos minoristas de alimentación en Austria. En mayo de 2023 dirigió solicitudes de pago a proveedores de productos agrícolas y alimentarios. A juicio de la Bundeswettbewerbsbehörde, estas no guardaban relación con la venta de los productos de que se trataba y, por tanto, infringían el § 5c, apartado 1, en relación con el anexo I, punto 4, FWBG.
En el procedimiento principal, la sociedad justificó las solicitudes de pago por cargas económicas derivadas de la pandemia de COVID-19, en particular en relación con sus efectos sobre el turismo, la falta de clientes en el comercio minorista de alimentación y aumentos considerables de costes. Además, hizo referencia a un proceso de reestructuración y transformación de su empresa.
Conferencia Supplier Day y facturas proforma
El 16 de mayo de 2023, M. GmbH organizó una “Supplier-Day-Konferenz” celebrada en línea. En ella, según las constataciones del órgano jurisdiccional remitente, expuso a sus proveedores, entre otros aspectos, la situación del mercado, sus propias cargas y el proceso de transformación. Entre los objetivos mencionados figuraban la profesionalización del category management y la optimización de procesos internos.
Al día siguiente, la sociedad envió correos electrónicos a sus proveedores. Estos contenían la solicitud de realizar una contribución concretamente cuantificada para financiar el proceso de transformación. A los correos se adjuntaban facturas proforma por importes a tanto alzado de distinta cuantía.
Según la petición del órgano jurisdiccional austriaco, los correos electrónicos eran sustancialmente idénticos. Las diferencias radicaban en el importe de la respectiva factura proforma y en si el proveedor correspondiente había participado o no en la conferencia. Según la información obrante en el procedimiento principal, la sociedad revocó posteriormente las solicitudes de inversión, anuló las facturas proforma y reembolsó de inmediato las cantidades ya pagadas. En total, solo dos de 16 proveedores habrían pagado.
Posiciones en el procedimiento austriaco
Pretensiones de la Bundeswettbewerbsbehörde
La Bundeswettbewerbsbehörde consideró que M. GmbH, en su condición de compradora, había exigido a 16 proveedores pagos que no estaban vinculados a la venta de productos agrícolas y alimentarios. Por ello, el 10 de noviembre de 2023 presentó ante el Oberlandesgericht Wien als Kartellgericht (Tribunal Regional Superior de Viena actuando como tribunal de competencia) 16 solicitudes de imposición de multa con arreglo al § 6, apartado 2, FWBG.
Cuatro de estas solicitudes fueron asignadas a una sala y acumuladas. Se referían a solicitudes de pago dirigidas a cuatro proveedores, basadas en facturas proforma por importes a tanto alzado de distinta cuantía. A juicio de la Bundeswettbewerbsbehörde, cada solicitud de pago constituía una infracción autónoma.
Alegaciones de M. GmbH
Según la información del órgano jurisdiccional remitente, M. GmbH negó que pudiera tratarse de solicitudes separadas entre sí. Alegó que las 16 solicitudes se basaban en los mismos hechos. Desde su punto de vista, la división en 16 solicitudes separadas infringía el principio ne bis in idem.
Con carácter subsidiario, la sociedad sostuvo que, en realidad, se le imputaba una infracción única y continuada. Esta idea, conocida en el Derecho de cárteles y de la competencia, sería también aplicable al FWBG.
Cuestiones del órgano jurisdiccional austriaco al EuGH
El Oberlandesgericht Wien albergaba dudas sobre si el tratamiento de las solicitudes de pago como infracción única era compatible con la Directiva (UE) 2019/633. Según la dogmática penal austriaca, la conducta podría calificarse como una unidad de acción típica. Ello tendría como consecuencia que, pese a estar afectadas 16 relaciones de suministro, solo podría imponerse una única multa hasta el límite máximo de 500.000 euros.
En esencia, el órgano jurisdiccional quería saber si el art. 6, apartado 1, letra e, de la Directiva se opone a una normativa nacional según la cual las solicitudes de pago dirigidas el mismo día a distintos proveedores sobre la base de una resolución de voluntad motivada unitariamente se consideran, en su conjunto, una única infracción. Además, se planteaba la cuestión de si el límite máximo nacional de la multa desempeña algún papel a este respecto.
Decisión del EuGH
La infracción única no queda excluida con carácter general
El EuGH aclaró en primer lugar que el art. 6, apartado 1, párrafo primero, letra e, de la Directiva atribuye a los Estados miembros la facultad de prever multas y otras sanciones igualmente eficaces contra el autor de la infracción o de incoar los procedimientos correspondientes. La disposición remite a este respecto a las normas y procedimientos nacionales.
A juicio del Tribunal de Justicia, la Directiva no contiene una regulación expresa sobre si varias conductas prohibidas pueden calificarse como una infracción única. Debido al enfoque de armonización mínima, corresponde en principio a los Estados miembros prever o no tal calificación.
Por ello, el EuGH resolvió que el art. 6, apartado 1, párrafo primero, letra e, de la Directiva no se opone, en principio, a disposiciones nacionales según las cuales varias prácticas comerciales desleales prohibidas por el art. 3, apartado 1, de la Directiva pueden calificarse conjuntamente como una infracción única.
Límite: sanción efectiva, proporcionada y disuasoria
Sin embargo, el Tribunal de Justicia vinculó esta afirmación a una restricción esencial. La sanción debe ser, con arreglo al art. 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva y teniendo en cuenta la naturaleza, la duración, la reiteración y la gravedad de la infracción, efectiva, proporcionada y disuasoria.
Por ello, la autoridad nacional de ejecución o el órgano jurisdiccional competente debe disponer de un margen de apreciación suficiente para fijar una multa que cumpla estos requisitos. Esto también se aplica cuando varias conductas se tratan conjuntamente como una única infracción y solo puede imponerse una multa.
Importancia del límite máximo de 500.000 euros
El EuGH examinó asimismo si un límite máximo nacional para la multa puede ser problemático desde la perspectiva del Derecho de la Unión. Según la sentencia, un límite máximo fijo no queda excluido por sí solo. Lo determinante es si el órgano jurisdiccional o la autoridad competente puede, pese a dicho límite, fijar una sanción que en el caso concreto sea efectiva, proporcionada y disuasoria.
El Tribunal de Justicia señaló que esto podría resultar dudoso, en particular, cuando el importe máximo legal sea claramente inferior a la ventaja financiera que el comprador pretendía obtener mediante las solicitudes de pago. En tal supuesto, una única multa máxima para el conjunto de las conductas podría no ser suficiente para garantizar el efecto disuasorio perseguido.
Según la sentencia, corresponde al órgano jurisdiccional austriaco remitente efectuar este examen en el procedimiento principal. Para ello debe tener en cuenta, en particular, el importe de la ventaja financiera perseguida en relación con el límite máximo legal de la multa.
No procede recurrir al ne bis in idem para limitar la normativa nacional
El EuGH también abordó el principio ne bis in idem. Este principio prohíbe la acumulación de procedimientos y sanciones contra la misma persona por los mismos hechos.
Según la decisión del Tribunal de Justicia, la aplicación de este principio presupone la identidad de los hechos materiales. Si los hechos no son idénticos, sino solo similares, el principio no resulta aplicable. En el caso de prácticas comerciales desleales frente a distintos proveedores, falta en principio este requisito de identidad.
La calificación conforme al Derecho nacional como infracción única tampoco modifica esta conclusión, a juicio del EuGH. El alcance, en el Derecho de la Unión, de la protección derivada del art. 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no puede depender de cómo un Estado miembro califique jurídicamente los hechos.
Distinción respecto de la infracción única y continuada en el Derecho de la competencia
El EuGH aclaró además que el concepto de infracción única y continuada, conocido por la jurisprudencia relativa al art. 101 TFUE (Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), no es determinante en el marco de la Directiva (UE) 2019/633. La Directiva se basa en el art. 43, apartado 2, TFUE y sirve a la política agrícola común, no a las normas de competencia del Tratado.
El concepto de infracción única y continuada se desarrolló en el Derecho de la competencia, en particular, para poder imputar conductas en el marco de un plan global. Según el EuGH, esta lógica no puede trasladarse a la cuestión que aquí debe evaluarse, a saber, si varias prácticas comerciales desleales de la misma orientación pueden agruparse en el Derecho sancionador nacional.
Aspectos esenciales de la sentencia
La decisión puede resumirse en varios puntos:
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La Directiva (UE) 2019/633 prevé una protección mínima frente a prácticas comerciales desleales en la cadena de suministro agrícola y alimentaria.
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El art. 3, apartado 1, letra d, de la Directiva comprende las exigencias de pago del comprador que no guardan relación con la venta de productos agrícolas y alimentarios del proveedor.
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Varias solicitudes de pago simultáneas dirigidas a distintos proveedores pueden, en principio, tratarse con arreglo al Derecho nacional como una infracción única.
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Una única multa no está excluida por el Derecho de la Unión si puede ser efectiva, proporcionada y disuasoria.
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El órgano jurisdiccional nacional competente debe examinar si el límite máximo legal deja, en el caso concreto, un margen de apreciación suficiente.
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El principio ne bis in idem no exige tratar necesariamente varias prácticas comerciales desleales frente a distintos proveedores como un único hecho.
Clasificación para empresas en cadenas de suministro
La sentencia afecta directamente a la práctica sancionadora relativa a solicitudes de pago prohibidas en la cadena de suministro agrícola y alimentaria. Pone de relieve que la valoración conforme al Derecho de la Unión no depende únicamente de si el Derecho nacional califica varias actuaciones como una unidad. Lo decisivo sigue siendo si la sanción resultante cumple las exigencias de la Directiva.
Para las empresas con relaciones comerciales con productores agrícolas, fabricantes de alimentos o intermediarios, la decisión también puede ser relevante más allá del caso austriaco concreto. Los requisitos de la Directiva UTP se vinculan a la estructura de la relación de suministro, las magnitudes de facturación y el tipo de práctica comercial. Las transposiciones nacionales pueden diferir en detalle, pero deben respetar el estándar mínimo del Derecho de la Unión.
La decisión se enmarca además en un contexto de otros procedimientos con arreglo al FWBG. Según informes de acceso público, la Bundeswettbewerbsbehörde austriaca tramita procedimientos similares también contra otras empresas, en los que, según la autoridad, se les reprochan, entre otros aspectos, exigencias de bonus para una ampliación digital de sucursales, así como pagos tardíos a fruticultores; estas imputaciones no han sido confirmadas hasta la fecha, los procedimientos no han concluido con carácter firme y rige la presunción de inocencia. También a este respecto debe tenerse en cuenta, en cada caso, el estado procesal concreto.
Preguntas frecuentes
EuGH C-311/24: ¿Pueden varias solicitudes de pago considerarse una infracción con arreglo a la Directiva UTP?
Sí, el EuGH lo considera posible en principio. El requisito es que la autoridad competente o el órgano jurisdiccional competente pueda, no obstante, fijar una multa efectiva, proporcionada y disuasoria.
Art. 3, apartado 1, letra d, de la Directiva (UE) 2019/633: ¿Qué exigencias de pago están prohibidas?
Quedan comprendidas las exigencias de un comprador a un proveedor que no guardan relación con la venta de productos agrícolas y alimentarios del proveedor. En el procedimiento principal se trataba de facturas proforma por importes a tanto alzado destinadas a apoyar un proceso de transformación del comprador.
Sentencia del EuGH sobre la multa conforme al FWBG: ¿Qué consecuencias prácticas puede tener la decisión para las empresas?
La decisión subraya que una multa nacional, incluso en caso de infracciones agrupadas, debe seguir siendo efectiva, proporcionada y disuasoria. Por ello, las empresas en cadenas de suministro agrícola y alimentario deben contar con que los órganos jurisdiccionales incluyan en su valoración la ventaja financiera perseguida y la gravedad de la infracción.
Cuestiones jurídicas sobre prácticas comerciales desleales
La decisión del EuGH muestra que la sanción de prácticas comerciales desleales en cadenas de suministro exige un examen preciso del marco normativo europeo y nacional. MTR Legal Rechtsanwälte asesora a empresas, inversores y particulares con grandes patrimonios en cuestiones de Derecho de la competencia y áreas conexas del Derecho económico. Si tiene cuestiones jurídicas sobre prácticas comerciales, relaciones de suministro y procedimientos administrativos, encontrará más información en asesoramiento jurídico en Derecho de la competencia.
