La Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha precisato l’ambito di applicazione della direttiva servizi in relazione alla produzione di energia elettrica da fonte idroelettrica (EuGH, sentenza del 3 settembre 2026 – C-653/24). Gli impianti la cui attività esclusiva o quanto meno principale consiste nella produzione di energia elettrica non rientrano pertanto nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123/CE. Ciò vale in particolare per i piccoli impianti di derivazione d’acqua a uso idroelettrico.
Controversia sulla durata delle concessioni per piccoli impianti idroelettrici
Il procedimento traeva origine da una normativa della Regione Emilia-Romagna relativa alle concessioni per piccole derivazioni d’acqua a uso idroelettrico. Essa riguardava impianti con una potenza nominale media annua non superiore a 3.000 kilowatt.
Ai sensi del pertinente Regio Decreto italiano, le derivazioni sono considerate grandi quando alimentano impianti con una potenza nominale media annua superiore a 3.000 kilowatt. In presenza di una potenza non superiore a 3.000 kilowatt si tratta invece di piccole derivazioni.
Limitazione temporale delle concessioni secondo il diritto italiano
Secondo il diritto italiano, le concessioni di derivazione d’acqua a uso idroelettrico hanno durata limitata. La loro durata non può superare 30 anni. Alla scadenza possono essere rinnovate alle condizioni previste dalla legge.
L’art. 3 della legge regionale dell’Emilia-Romagna del 28 dicembre 2023, n. 17, contiene una disposizione integrativa per le piccole derivazioni d’acqua a uso idroelettrico. Qualora al concessionario fossero stati concessi incentivi per la produzione di energia idroelettrica, la durata avrebbe dovuto essere adeguata, su sua richiesta, al periodo di incentivazione. Non poteva comunque essere superata la durata massima di 30 anni.
Procedimento dinanzi alla Corte costituzionale italiana
Il 23 febbraio 2024 il Presidente del Consiglio dei ministri italiano promosse dinanzi alla Corte costituzionale un giudizio di legittimità costituzionale relativo a tale disposizione regionale. A suo avviso, l’art. 3 della legge regionale violava la Costituzione italiana, in combinato disposto con l’art. 49 AEUV (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea) e con l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE.
Egli sosteneva che la direttiva servizi comprendesse anche le concessioni per piccole derivazioni d’acqua destinate alla produzione di energia elettrica. La proroga della durata della concessione prevista dalla legge equivaleva pertanto a un rinnovo automatico.
La Regione Emilia-Romagna obiettava che la disposizione in questione non consentiva alcuna proroga delle concessioni. Inoltre, la produzione di energia mediante piccoli impianti di derivazione d’acqua a uso idroelettrico non rientrava nell’ambito di applicazione della direttiva servizi. A suo avviso, la produzione di energia elettrica riguardava la realizzazione di un bene immateriale e non la prestazione di un servizio.
La Corte costituzionale sospendeva il giudizio di legittimità costituzionale e sottoponeva alla CGUE una domanda di pronuncia pregiudiziale.
Disposizioni rilevanti della direttiva servizi
L’art. 2, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE stabilisce che la direttiva si applica ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro.
Ai sensi dell’art. 4, punto 1, della direttiva, per servizio si intende qualsiasi attività economica non subordinata, normalmente prestata dietro retribuzione, di cui all’art. 57 AEUV.
Procedura di selezione in caso di autorizzazioni limitate
L’art. 12, paragrafo 1, della direttiva riguarda i casi in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili. In tal caso, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione che garantisca, in particolare, imparzialità, trasparenza e un’adeguata pubblicità.
L’art. 12, paragrafo 2, stabilisce ulteriori requisiti per tali autorizzazioni:
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L’autorizzazione deve essere rilasciata per una durata limitata adeguata.
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Non può essere previsto alcun rinnovo automatico.
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Alla scadenza dell’autorizzazione, il precedente titolare non può beneficiare di alcun altro vantaggio.
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Lo stesso vale per le persone che intrattengono particolari legami con tale titolare.
Era quindi necessario stabilire anzitutto se la produzione di energia elettrica in piccoli impianti di derivazione d’acqua a uso idroelettrico potesse essere qualificata come servizio ai sensi della direttiva.
La produzione di energia elettrica non è un servizio
La CGUE ha fatto riferimento alla propria precedente giurisprudenza sulla qualificazione dell’energia elettrica. Secondo tale giurisprudenza, l’energia elettrica è una merce, un bene e un prodotto. L’attività mediante la quale viene realizzato un prodotto non può essere considerata, di per sé, un servizio.
La produzione di energia elettrica non costituisce pertanto un servizio. Un impianto la cui attività esclusiva o quanto meno principale consiste nella produzione di energia elettrica non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123/CE.
Le prestazioni accessorie non modificano la qualificazione
Secondo la sentenza, una diversa valutazione non deriva dal solo fatto che alla produzione di energia elettrica siano collegate ulteriori attività. Se tali attività rimangono subordinate rispetto alla produzione di energia, esse non trasformano l’attività principale in un servizio.
Il Governo italiano aveva osservato che i gestori di piccoli impianti idroelettrici devono adempiere a diversi obblighi. Tra questi rientrano, in particolare, la limitazione del prelievo d’acqua a una misura compatibile con la ricarica dell’acquifero interessato, nonché misure volte a tutelare l’interesse pubblico connesso alle risorse idriche e a preservare l’equilibrio idrogeologico.
La CGUE non vi ha ravvisato alcun motivo per una diversa qualificazione. Gli obblighi diretti alla tutela della salute pubblica o dell’interesse pubblico non trasformano la produzione di un bene nella prestazione di un servizio.
Anche qualora la regolazione della portata e la preservazione dell’equilibrio idrogeologico potessero essere considerate autonomamente servizi, esse costituirebbero soltanto prestazioni accessorie rispetto all’attività principale di produzione di energia elettrica. Il gestore non può prestarle in modo indipendente come attività economica principale autonoma, normalmente esercitata dietro retribuzione. Inoltre, tali attività sono indissolubilmente connesse al diritto di deviare acqua pubblica dal suo corso naturale per produrre energia idroelettrica.
Il bilanciamento della rete resta un’attività subordinata
Secondo la CGUE, neppure eventuali prestazioni di bilanciamento della rete elettrica conducono a una diversa conclusione. L’attività principale di un grande o piccolo impianto di derivazione d’acqua a uso idroelettrico rimane la produzione di energia.
Un aumento temporaneo della produzione per soddisfare un fabbisogno eccezionale non modifica la natura di tale attività. Per quanto riguarda i piccoli impianti di derivazione d’acqua a uso idroelettrico, secondo quanto emerso nel corso dell’udienza si tratta, in ogni caso, soltanto di un’attività occasionale.
La gestione di una centrale e la produzione di energia elettrica devono essere distinte
La CGUE ha inoltre esaminato l’obiezione secondo cui la gestione di una centrale elettrica è classificata come servizio nel Vocabolario comune per gli appalti pubblici. Tale classificazione non era determinante ai fini della decisione.
La gestione di una centrale elettrica e la produzione di energia elettrica sono attività distinte. Non è necessario che entrambe siano soggette alle medesime disposizioni giuridiche. Un produttore di energia elettrica può eventualmente affidare la gestione del proprio impianto a un terzo, il quale presta così un servizio. Il produttore non perde tuttavia, per tale ragione, la propria qualità di produttore di energia elettrica. Allo stesso modo, ciò non determina, di per sé, l’esistenza di una concessione di servizi o di un appalto pubblico di servizi.
La precedente decisione sui beni demaniali non è applicabile
Una diversa valutazione non poteva essere desunta neppure dalla decisione della CGUE nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15. Da essa non consegue che la direttiva servizi sia applicabile a tutte le concessioni che consentono l’esercizio di un’attività economica su un bene demaniale.
Resta invece determinante stabilire se l’attività esercitata mediante l’utilizzo del bene demaniale costituisca un servizio ai sensi dell’art. 4, punto 1, della direttiva. I procedimenti dell’epoca riguardavano l’utilizzo di beni demaniali per finalità turistico-ricreative. Tali attività potevano essere qualificate come servizi.
Per contro, le concessioni oggetto del procedimento principale italiano riguardano la produzione di energia elettrica mediante la derivazione di acqua pubblica. Il loro oggetto consiste pertanto nella produzione di un bene.
La CGUE esclude l’applicabilità della direttiva
Secondo il punto 33 della sentenza, l’art. 2, paragrafo 1, l’art. 4, punto 1, nonché l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE devono essere interpretati nel senso che la direttiva non è applicabile agli impianti la cui attività esclusiva o comunque principale consiste nella produzione di energia elettrica. I piccoli impianti di derivazione d’acqua a uso idroelettrico rientrano tra tali impianti.
In considerazione di tale risposta, la CGUE non ha dovuto esaminare le altre due questioni sollevate dalla Corte costituzionale. Nel presente procedimento sono quindi rimaste irrisolte, in particolare, le seguenti questioni:
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se la distinzione tra grandi e piccoli impianti di derivazione costituisca un criterio generale ammissibile per valutare la scarsità delle risorse idriche;
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se l’art. 12, paragrafo 2, della direttiva osti all’adeguamento della durata della concessione al periodo degli incentivi concessi, fino alla durata massima di 30 anni.
La sentenza non consente quindi, di per sé, il rinnovo automatico delle concessioni idroelettriche. Essa stabilisce esclusivamente che la direttiva servizi non è applicabile agli impianti destinati esclusivamente o quanto meno principalmente alla produzione di energia elettrica. La CGUE non era chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità della legge regionale con altre disposizioni del diritto dell’Unione o del diritto nazionale.
La decisione sulle spese relative al procedimento principale, tuttora pendente dinanzi alla Corte costituzionale, spetta al giudice italiano. Le spese sostenute dagli altri soggetti per presentare osservazioni alla CGUE non sono rimborsabili.
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