Der Europäische Gerichtshof hat den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie bei der Erzeugung von Strom aus Wasserkraft präzisiert (EuGH, Urteil vom 3. September 2026 – C-653/24). Anlagen, deren einzige oder zumindest hauptsächliche Tätigkeit in der Erzeugung elektrischer Energie besteht, fallen danach nicht unter die Richtlinie 2006/123/EG. Dies gilt insbesondere für kleine Wasserkraftableitungsanlagen.
Streit um die Laufzeit kleiner Wasserkraftkonzessionen
Ausgangspunkt des Verfahrens war eine Regelung der italienischen Region Emilia-Romagna über Konzessionen für kleine Ableitungen zur Wasserkraftnutzung. Betroffen waren Anlagen mit einer mittleren jährlichen Nennleistung von höchstens 3.000 Kilowatt.
Nach dem einschlägigen italienischen Königlichen Dekret gelten Ableitungen als groß, wenn sie Anlagen mit einer mittleren jährlichen Nennleistung von mehr als 3.000 Kilowatt versorgen. Bei einer Leistung von höchstens 3.000 Kilowatt handelt es sich dagegen um kleine Ableitungen.
Befristung der Konzessionen nach italienischem Recht
Konzessionen für Wasserableitungen zur Wasserkraftnutzung sind nach dem italienischen Recht zeitlich begrenzt. Ihre Laufzeit darf 30 Jahre nicht überschreiten. Nach Ablauf können sie unter den gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erneuert werden.
Art. 3 des Regionalgesetzes der Emilia-Romagna vom 28. Dezember 2023, Nr. 17, enthält eine ergänzende Bestimmung für kleine Wasserkraftableitungen. Wurden dem Konzessionsinhaber Fördermittel für die Erzeugung von Wasserkraft gewährt, sollte die Laufzeit auf dessen Antrag an den Förderzeitraum angepasst werden. Die Höchstdauer von 30 Jahren durfte dabei nicht überschritten werden.
Verfahren vor dem italienischen Verfassungsgericht
Der Präsident des italienischen Ministerrats leitete am 23. Februar 2024 vor der Corte costituzionale ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser regionalen Bestimmung ein. Nach seiner Auffassung verstieß Art. 3 des Regionalgesetzes gegen die italienische Verfassung in Verbindung mit Art. 49 AEUV sowie Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123/EG.
Er vertrat den Standpunkt, die Dienstleistungsrichtlinie erfasse auch Konzessionen für kleine Wasserableitungen zur Stromerzeugung. Die gesetzlich vorgesehene Verlängerung der Konzessionsdauer komme deshalb einer automatischen Erneuerung gleich.
Die Region Emilia-Romagna hielt dem entgegen, dass die betreffende Vorschrift keine Verlängerung der Konzessionen gestatte. Außerdem falle die Energieerzeugung durch kleine Wasserkraftableitungsanlagen nicht in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie. Die Produktion elektrischer Energie betreffe nach ihrer Auffassung die Herstellung eines immateriellen Gutes und keine Dienstleistung.
Die Corte costituzionale setzte das Normenkontrollverfahren aus und ersuchte den EuGH um eine Vorabentscheidung.
Maßgebliche Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie
Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123/EG bestimmt, dass die Richtlinie auf Dienstleistungen Anwendung findet, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden.
Als Dienstleistung gilt nach Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie jede selbstständige wirtschaftliche Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird und auf die Art. 57 AEUV Bezug nimmt.
Auswahl bei begrenzten Genehmigungen
Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie betrifft Fälle, in denen die Zahl der für eine bestimmte Tätigkeit verfügbaren Genehmigungen wegen knapper natürlicher Ressourcen oder begrenzter technischer Kapazitäten beschränkt ist. Die Mitgliedstaaten müssen dann ein Auswahlverfahren durchführen, das insbesondere Unparteilichkeit, Transparenz und eine angemessene Bekanntmachung gewährleistet.
Art. 12 Abs. 2 stellt für solche Genehmigungen weitere Anforderungen auf:
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Die Genehmigung ist für einen angemessenen begrenzten Zeitraum zu erteilen.
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Eine automatische Verlängerung darf nicht vorgesehen werden.
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Der bisherige Inhaber darf nach dem Ablauf der Genehmigung keinen sonstigen Vorteil erhalten.
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Entsprechendes gilt für Personen, die besondere Verbindungen zu diesem Inhaber haben.
Entscheidend war daher zunächst, ob die Stromerzeugung in kleinen Wasserkraftableitungsanlagen überhaupt als Dienstleistung im Sinne der Richtlinie eingeordnet werden kann.
Stromerzeugung ist keine Dienstleistung
Der EuGH stellte auf seine bisherige Rechtsprechung zur Einordnung elektrischer Energie ab. Strom ist danach eine Ware, ein Gut und ein Erzeugnis. Die Tätigkeit, durch die ein Erzeugnis hergestellt wird, kann für sich genommen nicht als Dienstleistung angesehen werden.
Die Erzeugung elektrischer Energie stellt daher keine Dienstleistung dar. Eine Anlage, deren einzige oder zumindest hauptsächliche Tätigkeit in der Stromproduktion besteht, wird nicht vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG erfasst.
Nebenleistungen verändern die Einordnung nicht
Eine andere Bewertung folgt nach dem Urteil nicht bereits daraus, dass mit der Stromproduktion weitere Tätigkeiten verbunden sind. Bleiben diese Tätigkeiten gegenüber der Energieerzeugung untergeordnet, wird die Haupttätigkeit dadurch nicht zu einer Dienstleistung.
Die italienische Regierung hatte darauf hingewiesen, dass Betreiber kleiner Wasserkraftanlagen verschiedene Pflichten erfüllen müssen. Dazu gehören insbesondere die Begrenzung der Wasserentnahme auf ein mit der Neubildung des betroffenen Grundwasserleiters vereinbares Maß sowie Maßnahmen zum Schutz des öffentlichen Interesses an den Wasserressourcen und zur Wahrung des hydrogeologischen Gleichgewichts.
Der EuGH sah darin keinen Grund für eine andere Einordnung. Verpflichtungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit oder des öffentlichen Interesses verwandeln die Erzeugung eines Gutes nicht in die Erbringung einer Dienstleistung.
Selbst wenn die Steuerung der Durchflussmenge und die Erhaltung des hydrogeologischen Gleichgewichts eigenständig als Dienstleistungen angesehen werden könnten, wären sie lediglich Nebenleistungen zur hauptsächlichen Stromerzeugung. Der Betreiber kann sie nicht unabhängig als eigenständige, gewöhnlich gegen Entgelt ausgeübte wirtschaftliche Haupttätigkeit erbringen. Zudem sind diese Tätigkeiten untrennbar mit dem Recht verbunden, öffentliches Wasser aus seinem natürlichen Lauf abzuleiten, um Wasserkraft zu erzeugen.
Netzausgleich bleibt eine untergeordnete Tätigkeit
Auch mögliche Leistungen zum Ausgleich des Stromnetzes führen nach Auffassung des EuGH zu keinem anderen Ergebnis. Die Haupttätigkeit einer großen oder kleinen Wasserkraftableitungsanlage bleibt die Energieerzeugung.
Ein vorübergehender Anstieg der Produktion zur Deckung eines außergewöhnlichen Bedarfs ändert den Charakter dieser Tätigkeit nicht. Bei kleinen Wasserkraftableitungsanlagen handelt es sich nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung jedenfalls nur um eine gelegentliche Tätigkeit.
Betrieb eines Kraftwerks und Stromproduktion sind zu trennen
Der EuGH befasste sich außerdem mit dem Einwand, der Betrieb eines Kraftwerks werde im Gemeinsamen Vokabular für öffentliche Aufträge als Dienstleistung geführt. Diese Zuordnung war für die Entscheidung nicht ausschlaggebend.
Der Betrieb eines Kraftwerks und die Erzeugung von Strom sind unterschiedliche Tätigkeiten. Für beide müssen nicht dieselben rechtlichen Regelungen gelten. Ein Stromproduzent kann den Betrieb seiner Anlage gegebenenfalls einem Dritten übertragen, der damit eine Dienstleistung erbringt. Der Produzent verliert dadurch jedoch nicht seine Eigenschaft als Hersteller elektrischer Energie. Ebenso wenig entsteht allein deshalb eine Dienstleistungskonzession oder ein öffentlicher Dienstleistungsauftrag.
Frühere Entscheidung zu staatlichen Flächen nicht übertragbar
Auch aus der EuGH-Entscheidung in den verbundenen Rechtssachen C-458/14 und C-67/15 ergab sich keine abweichende Beurteilung. Daraus folgt nicht, dass die Dienstleistungsrichtlinie auf sämtliche Konzessionen anwendbar ist, die eine wirtschaftliche Tätigkeit auf staatlichem Grund ermöglichen.
Maßgeblich bleibt vielmehr, ob die mithilfe der staatlichen Fläche ausgeübte Tätigkeit eine Dienstleistung im Sinne von Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie darstellt. Die damaligen Verfahren betrafen die Nutzung staatlicher Flächen für touristische und freizeitbezogene Zwecke. Diese Tätigkeiten konnten als Dienstleistungen eingeordnet werden.
Demgegenüber beziehen sich die im italienischen Ausgangsverfahren betroffenen Konzessionen auf die Erzeugung elektrischer Energie mithilfe abgeleiteten öffentlichen Wassers. Gegenstand ist damit die Herstellung eines Gutes.
EuGH verneint den Anwendungsbereich der Richtlinie
Nach Randnummer 33 des Urteils sind Art. 2 Abs. 1, Art. 4 Nr. 1 sowie Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123/EG dahin auszulegen, dass die Richtlinie auf Anlagen nicht anwendbar ist, deren einzige oder jedenfalls hauptsächliche Tätigkeit in der Erzeugung elektrischer Energie besteht. Kleine Wasserkraftableitungsanlagen gehören zu diesen Anlagen.
Wegen dieser Antwort musste der EuGH die beiden weiteren Fragen der Corte costituzionale nicht mehr prüfen. Offen blieben damit in diesem Verfahren insbesondere:
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ob die Unterscheidung zwischen großen und kleinen Ableitungsanlagen ein zulässiges allgemeines Kriterium für die Beurteilung der Knappheit von Wasserressourcen darstellt;
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ob Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie einer Anpassung der Konzessionsdauer an den Zeitraum gewährter Förderungen bis zur Höchstdauer von 30 Jahren entgegensteht.
Das Urteil gestattet daher nicht selbst die automatische Verlängerung von Wasserkraftkonzessionen. Es stellt ausschließlich fest, dass die Dienstleistungsrichtlinie auf Anlagen mit ausschließlicher oder zumindest hauptsächlicher Stromerzeugung nicht anwendbar ist. Über die Vereinbarkeit des Regionalgesetzes mit anderen unionsrechtlichen oder nationalen Vorgaben hatte der EuGH nicht zu entscheiden.
Die Kostenentscheidung für das weiterhin bei der Corte costituzionale anhängige Ausgangsverfahren obliegt dem italienischen Gericht. Kosten anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen gegenüber dem EuGH sind nicht erstattungsfähig.
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