Kabinett beschließt Entwurf zum Zweiten Kassengesetz
Das Bundeskabinett hat am 23. September 2026 den Entwurf eines „Gesetzes zur Fortentwicklung von Kassenaufzeichnungen und zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung sowie zur weiteren Digitalisierung handels- und steuerrechtlicher Aufzeichnungen“ beschlossen. Der Entwurf wird auch als Zweites Kassengesetz bezeichnet und knüpft an die bereits bestehenden Vorgaben für elektronische Aufzeichnungssysteme an.
Ziel des Vorhabens ist es, Kassenaufzeichnungen weiterzuentwickeln, Risiken von Steuerhinterziehung zu verringern und zugleich handels- sowie steuerrechtliche Aufzeichnungspflichten stärker zu digitalisieren. Die Bundesregierung sieht insbesondere Änderungen bei Belegen, elektronischen Kassensystemen und der Aufbewahrung bestimmter Unterlagen vor.
Der Regierungsentwurf wurde dem Bundesrat am 9. Oktober 2026 als Drucksache 585/26 zugeleitet. Er wurde als besonders eilbedürftig eingestuft, wodurch die Stellungnahmefrist des Bundesrates verkürzt wurde. Nach dem vorgesehenen Zeitplan soll das Gesetzgebungsverfahren noch im Jahr 2026 abgeschlossen werden.
Papierbelege sollen ab 2028 durch digitale Belege ersetzt werden
Elektronische Belegbereitstellung als Regelfall
Ein wesentlicher Bestandteil des Entwurfs betrifft die Belegausgabe. Ab 2028 soll die bisherige Pflicht zur Ausgabe von Papierbelegen entfallen. Stattdessen sollen Kundinnen und Kunden beim Einkauf die Möglichkeit erhalten, den Kassenbeleg digital abzurufen.
Die elektronische Bereitstellung kann nach den vorliegenden Informationen etwa über technische Lösungen wie einen QR-Code, einen Download-Link oder eine Bereitstellung in einem Kundenkonto erfolgen. Eine Pflicht der Kundinnen und Kunden, den elektronischen Beleg tatsächlich entgegenzunehmen, ist nach dem Entwurf nicht vorgesehen.
Bundesfinanzminister Lars Klingbeil begründete das Vorhaben nach der Pressemitteilung des Bundesfinanzministeriums Nr. 19/2026 damit, dass die Pflicht für Papierbons abgeschafft werde und digitale Belege zum Standard werden sollten.
Papierbeleg auf Verlangen bleibt vorgesehen
Der Wegfall der Papierbelegausgabe ist nach dem Entwurf nicht gleichbedeutend mit einem vollständigen Ausschluss von Papierbelegen. Verlangen Kundinnen oder Kunden weiterhin einen Papierbeleg, soll eine entsprechende Pflicht zur Ausstellung bestehen bleiben.
Die Bundesregierung verbindet mit der Umstellung auf digitale Belege eine Entlastung der Unternehmen von Bürokratie- und Sachaufwand. Zugleich haben Verbände darauf hingewiesen, dass die Belegpflicht nicht vollständig entfällt, sondern in eine elektronische Bereitstellungspflicht überführt werden soll. Der Handelsverband Deutschland verweist in diesem Zusammenhang unter anderem auf noch offene technische Fragen, etwa im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung der DSFinV-K.
Elektronische Kassenpflicht für bestimmte Unternehmen geplant
Umsatzgrenze von 100.000 Euro
Der Entwurf sieht vor, ab 2028 in § 146b AO eine Kassenpflicht für Betriebe mit einem jährlichen Gesamtumsatz von mehr als 100.000 Euro zu regeln. Nach der Begründung sollen offene Ladenkassen in diesem Bereich durch elektronische Aufzeichnungssysteme ersetzt werden.
Hintergrund ist, dass offene Ladenkassen nach Einschätzung des Bundesfinanzministeriums Missbrauch begünstigen können, weil Umsätze teilweise nicht oder nur handschriftlich aufgezeichnet werden. Nach den veröffentlichten Angaben gibt es bundesweit noch etwa 115.000 offene Ladenkassen.
Bei verpflichtendem Einsatz elektronischer Kassensysteme sollen die Anforderungen des § 146a AO maßgeblich sein. Damit sind insbesondere Systeme angesprochen, die über eine technische Sicherheitseinrichtung verfügen und Grundaufzeichnungen nach den Vorgaben der Finanzverwaltung erzeugen.
Beginn der Kassenpflicht und Ausnahmen
Nach dem Regierungsentwurf soll die Kassenpflicht ab dem 1. Juli des Jahres gelten, das auf die Überschreitung der maßgeblichen Umsatzgrenze folgt. Der frühere Referentenentwurf sah demgegenüber noch den 1. April des Folgejahres vor.
Für Fälle, in denen die maßgeblichen Umsatzgrenzen bereits im Jahr 2026 überschritten werden, soll die Kassenpflicht nach den ergänzenden Angaben bereits zum 1. Januar 2028 greifen. Das Überschreiten der Umsatzgrenze soll dem zuständigen Finanzamt innerhalb eines Monats nach Eintritt der Kassenpflicht mitzuteilen sein.
Ausgenommen von der Kassenpflicht sollen Steuerpflichtige sein, die Barzahlungen annehmen, deren Barumsatz im Kalenderjahr jedoch unter 12.000 Euro liegt. Darüber hinaus ist eine gesonderte Ausnahmeverordnung vorgesehen, durch die weitere Befreiungen geregelt werden können. In Betracht gezogen werden etwa Fallgruppen wie Vertrauenskassen oder bestimmte Formen der Direktvermarktung.
Weitere Maßnahmen zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung
Neuer Steuerstraftatbestand und neue Ordnungswidrigkeiten
Der Entwurf enthält neben der Kassenpflicht weitere Regelungen zur Sanktionierung bestimmter Pflichtverstöße. Vorgesehen ist ein eigener Steuerstraftatbestand für den Einsatz und das Inverkehrbringen von Manipulationsprogrammen für elektronische Aufzeichnungssysteme.
Außerdem sollen zwei neue Ordnungswidrigkeitentatbestände geschaffen werden. Diese betreffen nach den veröffentlichten Angaben:
- die fehlende Bereitstellung eines Belegs,
- das unzulässige Nichtverwenden eines elektronischen Aufzeichnungssystems mit technischer Sicherheitseinrichtung trotz bestehender Kassenpflicht.
Beim Straftatbestand der Fälschung technischer Aufzeichnungen sollen Finanzbehörden, soweit elektronische Aufzeichnungssysteme betroffen sind, künftig selbst ermitteln dürfen. Diese Regelungen sind Bestandteil des gesetzgeberischen Ansatzes, Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen wirksamer zu erfassen.
Wegstreckenzähler für Mietwagen und gebündelten Bedarfsverkehr
Der Entwurf sieht außerdem eine steuerliche Pflicht zum Einsatz eines Wegstreckenzählers mit digitaler Schnittstelle zur Anbindung an eine technische Sicherheitseinrichtung vor. Damit sollen Taxis und Mietwagen gleichbehandelt werden.
Nach den ergänzenden Angaben soll diese Pflicht für Mietwagen und Fahrzeuge im gebündelten Bedarfsverkehr ab 2029 greifen. Der Gesetzentwurf erweitert damit den Anwendungsbereich digitaler Aufzeichnungspflichten über klassische Kassenvorgänge hinaus.
Digitalisierung von Aufbewahrungspflichten
Handelsrechtliche Änderung bei Abschlüssen und Eröffnungsbilanzen
Im Vergleich zum Referentenentwurf verzichtet der Regierungsentwurf auf flankierende Regelungen zu Verzögerungs- beziehungsweise Verlagerungsgeld, zur Koordinierungskompetenz des Bundeszentralamts für Steuern und zum Gewerbezentralregister. Stattdessen wurde das Vorhaben um Regelungen zur handelsrechtlichen Digitalisierung der Aufbewahrung von Abschlüssen und Eröffnungsbilanzen erweitert.
Vorgesehen ist eine Änderung von § 257 Abs. 3 Satz 1 HGB. Danach sollen künftig auch Abschlüsse und Eröffnungsbilanzen digital als Wiedergabe auf Bild- oder anderen Datenträgern aufbewahrt werden können, sofern sie bildlich übereinstimmen und jederzeit verfügbar sind.
Auch steuerlich ist vorgesehen, dass rein steuerliche Eröffnungsbilanzen und Jahresabschlüsse nicht mehr zwingend in Papierform aufbewahrt werden müssen. Hierzu ist eine Änderung von § 147 Abs. 2 AO geplant.
Entlastung und zusätzlicher Umstellungsaufwand
Der Referentenentwurf vom 7. August 2026 trug noch den Titel „Gesetz zur Einführung einer Kassenpflicht, zur Bekämpfung von Steuerhinterziehung und zur weiteren Digitalisierung des Steuerrechts“. Nach den dortigen Angaben sollte der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft um rund 88,89 Millionen Euro sinken, während ein einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 98,748 Millionen Euro vorgesehen war.
Verbände bewerten einzelne Elemente unterschiedlich. Der Zentralverband des Deutschen Handwerks hält den vorgesehenen Start zum 1. Januar 2028 für überstürzt und fordert eine vorherige Abstimmung der Kassenpflicht mit technischen Vorgaben für Kassensysteme und Anforderungen an die E-Rechnung. Zugleich wurde die Ausnahme für Barumsätze unter 12.000 Euro als richtiger Schritt eingeordnet.
Der ZDH hält den ausgewiesenen Erfüllungsaufwand zudem nicht für realistisch und verweist auf mögliche Anschaffungs- und Folgekosten der digitalen Belegbereitstellung. Diese Einschätzungen ändern nichts daran, dass der Entwurf sich noch im Gesetzgebungsverfahren befindet und Änderungen im weiteren Verfahren möglich bleiben.
Gesetzgebungsverfahren und weiterer Ablauf
Zuleitung an Bundesrat und Beratung im Bundestag
Der Regierungsentwurf wurde dem Bundesrat am 9. Oktober 2026 zugeleitet. Die erste Lesung im Bundestag ist nach der veröffentlichten Tagesordnung für Freitag, den 6. November 2026, mit einer Debattenzeit von 30 Minuten vorgesehen. Anschließend soll der Entwurf an die Ausschüsse überwiesen werden.
Nach dem vorgesehenen Verfahrensplan soll sich der Finanzausschuss des Bundesrates am 5. November 2026 mit dem Entwurf befassen. Das Bundesratsplenum ist für den 20. November 2026 vorgesehen. Im Bundestag ist eine Anhörung im Finanzausschuss für den 7. Dezember 2026 geplant.
Der Ausschussbericht soll nach dem veröffentlichten Zeitplan am 16. Dezember 2026 vorliegen. Gesetzesbeschluss des Bundestages und Zustimmung des Bundesrates sind danach für den 18. Dezember 2026 vorgesehen. Da das parlamentarische Verfahren noch nicht abgeschlossen ist, kann der Entwurf inhaltlich noch geändert werden.
Bedeutung für Unternehmen mit Bargeschäften
Der Gesetzentwurf betrifft insbesondere Unternehmen, die Bargeschäfte tätigen und bislang offene Ladenkassen nutzen oder Belege in Papierform ausgeben. Die geplanten Regelungen verbinden eine digitale Belegbereitstellung mit einer Kassenpflicht für bestimmte Umsatzgrößen und zusätzlichen Sanktionsregelungen bei Manipulationen oder Pflichtverstößen.
Für Unternehmen aus Handel, Gastronomie, Dienstleistungsbereichen und weiteren bargeldintensiven Geschäftsfeldern kann der Entwurf daher erhebliche organisatorische und steuerrechtliche Bedeutung haben. Zugleich bleibt zu beachten, dass es sich derzeit um einen Regierungsentwurf handelt und der endgültige Gesetzestext erst nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens feststeht.
MTR Legal Rechtsanwälte begleitet Unternehmen, Investoren und vermögende Privatpersonen in steuerrechtlichen Fragestellungen mit internationalem Bezug ebenso wie bei nationalen Sachverhalten. Wer die geplanten Änderungen zu Kassenaufzeichnungen, digitalen Belegen und steuerlichen Aufbewahrungspflichten rechtlich einordnen lassen möchte, findet weitere Informationen unter Rechtsberatung im Steuerrecht.
