Verordnung

Begriff und Definition der Verordnung

Eine Verordnung ist eine Rechtsnorm, die von einer dazu ermächtigten Stelle – meist der Exekutive – erlassen wird und generell-abstrakte Regelungen für einen bestimmten Lebensbereich trifft. Verordnungen stehen im Rang unter den Gesetzen, konkretisieren aber deren Vorgaben oder ergänzen sie. Sie stellen neben Gesetz und Satzung eine eigenständige Rechtsquelle im öffentlichen Recht dar.

Die rechtliche Bedeutung und Ausgestaltung von Verordnungen variiert je nach Rechtsordnung, insbesondere im Bundesrecht, Landesrecht sowie im Europarecht. Im deutschen Recht ist die Verordnung ein zentraler Bestandteil der Normenhierarchie und nimmt eine Mittlerrolle zwischen Gesetz und untergesetzlichen Verwaltungsvorschriften ein.

Gesetzliche Grundlagen und Rechtscharakter der Verordnung

Stellung im Normgefüge

Verordnungen besitzen generell-abstrakten Charakter, das heißt: Sie wirken auf eine unbestimmte Anzahl von Fällen und Personen, ohne Bezug auf den Einzelfall. Sie werden im sogenannten abgeleiteten Rechtsetzungsverfahren erlassen (derivativ), da sie ihre Legitimation durch Ermächtigung in einem formellen Gesetz erhalten.

In der Rangordnung stehen Verordnungen unter den Gesetzen, jedoch über Verwaltungsvorschriften. Durch ihren Erlass wird im Regelfall ein förmliches Gesetz näher ausgestaltet oder vollständig geklärt.

Unterschied zu Gesetz und Satzung

• Gesetze sind durch Verfassungsorgane erlassene Normen mit Verfassungsrang oder Parlamentsgesetze, welche dem demokratischen Verfahren unterliegen.
• Satzungen werden von Körperschaften des öffentlichen Rechts zur Regelung eigener Angelegenheiten erlassen.
• Verordnungen stammen von Exekutivorganen und bedürfen einer gesetzlichen Ermächtigung.

Rechtsgrundlage: Das Zitiergebot und das Verordnungsprinzip

Nach Artikel 80 Grundgesetz (GG) dürfen Verordnungen nur auf Grundlage eines Bundes- oder Landesgesetzes erlassen werden. Diese Ermächtigungsgrundlage muss Zweck, Inhalt und Ausmaß der Regelung präzise festlegen (Zitiergebot). Die Ermächtigung legt fest, von welcher Stelle, in welchem Verfahren und mit welchem Umfang die Verordnung erlassen werden darf.

Formen und Arten von Verordnungen

Nach dem Erlassorgan

Im deutschen Rechtsraum werden Verordnungen nach dem Organ, das sie erlässt, unterschieden:

• Regierungsverordnungen: Erlassen von Bundesregierung, Landesregierungen oder einzelnen Ministerien.
• Rechtsverordnungen: Allgemeine Sammelbezeichnung für von der Exekutive erlassene normative Anordnungen.
• Notverordnungen: Im Ausnahmefall – wie bei Naturkatastrophen oder kriegerischen Auseinandersetzungen – kann ein besonderes Gremium Notverordnungen erlassen, etwa gemäß Artikel 115 GG im Verteidigungsfall.

Nach Inhalt und Wirkungsbereich

• Allgemeinverordnungen: Gelten für eine unbestimmte Adressatenzahl und regeln abstrakte Sachverhalte.
• Einzelverordnungen: Betreffen spezifische Sachverhalte, besitzen allerdings in der Regel keinen dauerhaft abstrakten Charakter.

Beispiele für wichtige Verordnungen

• Straßenverkehrs-Ordnung (StVO)
• Bundesimmissionsschutzverordnung
• Arzneimittelverschreibungsverordnung

Das Verfahren zum Erlass von Verordnungen

Verordnungsermächtigung

Voraussetzung für den Erlass einer Verordnung ist eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Diese muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend deutlich bestimmen. Im Bundesrecht ist dies in Art. 80 Abs. 1 GG geregelt, ergänzend auch in zahlreichen Fachgesetzen.

Beteiligung von Bundesrat und Öffentlichkeit

Ob eine Verordnung dem Bundesrat zur Zustimmung vorgelegt werden muss, ergibt sich aus der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage. Oft ist die Zustimmung vorgeschrieben, etwa bei national bedeutsamen Materien. Außerdem können Entwürfe für Verordnungen im Rahmen von Verbändeanhörungen oder Öffentlichkeitsbeteiligungen vorgestellt werden, um Interessen abzuwägen.

Verkündung und Inkrafttreten

Verordnungen treten grundsätzlich mit ihrer Veröffentlichung in Kraft. Im Bundesrecht erfolgt die Verkündung zumeist im Bundesgesetzblatt, im Landesrecht im jeweiligen Landesgesetzblatt. Das Inkrafttreten kann entweder mit der Verkündung oder zu einem definierten späteren Zeitpunkt erfolgen.

Rechtliche Bindungswirkung und Kontrolle von Verordnungen

Bindungswirkung

Verordnungen sind für Bürger und Verwaltung verbindlich und führen zu unmittelbaren Rechtswirkungen. Sie binden die gesamte öffentliche Gewalt, sofern sie ordnungsgemäß erlassen wurden.

Überprüfung durch Gerichte

Verordnungen unterliegen der gerichtlichen Kontrolle. Sie können von Gerichten auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht – insbesondere dem Grundgesetz und formellen Gesetzen – überprüft und im Falle der Rechtswidrigkeit für nichtig erklärt werden.

Normenkontrolle

• Abstrakte Normenkontrolle: Erfolgt durch das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 GG) oder Landesverfassungsgerichte auf Antrag.
• Inzidente Normenkontrolle: Im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens kann die Gültigkeit einer Verordnung überprüft werden.

Außerkrafttreten und Änderung von Verordnungen

Verordnungen können durch spätere Verordnungen aufgehoben oder geändert werden. Rechtswidrige oder gegen höherrangiges Recht verstoßende Verordnungen sind zu beseitigen beziehungsweise nichtig.

Verordnung im Europäischen Recht

Bedeutung und Wirkung

Im Unionsrecht bezeichnet Verordnung eine bestimmte Rechtsform mit unmittelbarer Geltung in den Mitgliedstaaten (Art. 288 AEUV). Einmal in Kraft getreten, entfaltet die europäische Verordnung unmittelbare Wirkung für und in allen EU-Staaten, ohne dass sie in nationales Recht umgesetzt werden müsste (direkte Anwendbarkeit).

Unterschied zur Richtlinie

Im Unterschied zu Richtlinien, die lediglich Vorgaben zu einem angestrebten Ziel machen und den Mitgliedstaaten die Umsetzung überlassen, sind europäische Verordnungen unmittelbar in allen Mitgliedsstaaten gültig und anzuwenden.

Abgrenzung zu anderen Rechtsquellen

Verwaltungsvorschrift

Anders als Verwaltungsvorschriften, die primär für die Verwaltung selbst bindend sind (interne Regelungen), binden Verordnungen auch Bürger und Unternehmen unmittelbar.

Allgemeinverfügung

Die Allgemeinverfügung (nach § 35 VwVfG) hat einen Einzelfallbezug und unterscheidet sich damit von der abstrakt-generellen Regelung der Verordnung.

Bedeutung von Verordnungen in der Rechtsanwendung

Verordnungen nehmen im Rechtssystem eine zentrale Rolle bei der schnellen, flexiblen und spezifischen Regelung technischer, wirtschaftlicher und sozialer Sachverhalte ein. Durch die Untersetzung gesetzlicher Vorgaben ermöglichen sie der Verwaltung eine praxisnahe Ausgestaltung, etwa bei technischen Standards, Umweltauflagen oder Gesundheitsschutzregelungen.

Literatur und weiterführende Hinweise

• Bundesministerium der Justiz: Informationen über den Erlass von Rechtsverordnungen
• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 80
• AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union), Art. 288

Fazit

Verordnungen bilden eine wesentliche Rechtsquelle im deutschen wie europäischen Recht. Sie konkretisieren gesetzliche Vorgaben und stellen eine unmittelbare Handlungsgrundlage für Bürger, Unternehmen und die Verwaltung dar. Ihre rechtliche Ausgestaltung, der Erlassprozess sowie die Kontrolle sichern die demokratische Legitimation und die Rechtmäßigkeit dieser Rechtsnormen im staatlichen Gefüge.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist berechtigt, eine Verordnung im rechtlichen Sinne zu erlassen?

Im rechtlichen Kontext sind grundsätzlich staatliche Organe ermächtigt, Verordnungen zu erlassen. Primär handelt es sich dabei um die Exekutive, also die Bundesregierung oder die jeweiligen Landesregierungen. Die Rechtsgrundlage für das Erlassen einer Verordnung bildet eine Ermächtigung durch ein formelles Gesetz. Das bedeutet, dass das Parlament (Legislative) in einem Gesetz ausdrücklich bestimmt, dass und unter welchen Voraussetzungen eine bestimmte Behörde oder Regierungsstelle durch eine Verordnung Regelungen treffen darf. Zusätzlich bedarf es einer gesetzlichen Bestimmtheit bezüglich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung. Ohne eine solche und hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage ist die erlassene Verordnung rechtswidrig und kann von Gerichten oder Verwaltungsbehörden aufgehoben werden.

Welche rechtlichen Anforderungen muss eine Verordnung erfüllen?

Eine Verordnung muss verschiedenen rechtlichen Anforderungen genügen, um wirksam und rechtmäßig zu sein. Zu den wichtigsten Vorgaben zählen die Bestimmtheit und die Gesetzmäßigkeit. Die Verordnung darf nur innerhalb des Rahmens und zu dem im Gesetz bestimmten Zweck erlassen werden (Gesetzesbindung). Außerdem muss sie hinreichend bestimmt, also klar und verständlich formuliert sein, damit die betroffenen Personen erkennen können, welche Rechte und Pflichten sich für sie ergeben. Formale Anforderungen beziehen sich insbesondere auf die ordnungsgemäße Verkündung der Verordnung, das richtige Verfahren und die Einhaltung etwaiger Beteiligungsrechte (z. B. Anhörung von Verbänden). Verstöße gegen diese Anforderungen führen zur Rechtswidrigkeit und Anfechtbarkeit der Verordnung.

Wie kann eine Verordnung rechtlich überprüft werden?

Rechtlich kann eine Verordnung durch verschiedene Instanzen überprüft werden. In Deutschland ist hierfür vor allem die gerichtliche Kontrolle durch Verwaltungsgerichte vorgesehen. Jeder, der geltend machen kann, durch die Verordnung in seinen Rechten verletzt zu sein, kann im Wege eines Normenkontrollverfahrens oder durch Anfechtung bei einer konkreten Maßnahme, die sich auf die Verordnung stützt, vorgehen. Für Rechtsverordnungen des Bundes sieht das Grundgesetz die abstrakte Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht vor. Im Übrigen können Fachgerichte im Rahmen der konkreten Normenkontrolle prüfen, ob die Verordnung formell und materiell rechtmäßig ist. Stellt das Gericht fest, dass die Verordnung gegen höherrangiges Recht verstößt, ist sie nichtig oder jedenfalls im konkreten Verfahren nicht anwendbar.

Welche Unterschiede bestehen zwischen einer Rechtsverordnung und einer Verwaltungsvorschrift?

Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften unterscheiden sich sowohl in ihrer Rechtsnatur als auch in ihrer Verbindlichkeit. Eine Rechtsverordnung ist eine untergesetzliche Norm, die aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung von einer Exekutivbehörde mit Außenwirkung erlassen wird. Sie bindet sowohl die Verwaltung als auch die Bürger unmittelbar. Demgegenüber handelt es sich bei einer Verwaltungsvorschrift um interne Regelungen innerhalb der Verwaltung, die keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber dem Bürger entfalten. Sie dienen vor allem der einheitlichen Auslegung und Anwendung der Gesetze durch die Behörden. Während Rechtsverordnungen gerichtlich überprüfbar und anfechtbar sind, gilt dies für Verwaltungsvorschriften in der Regel nicht direkt.

Welche Geltung und Reichweite hat eine Verordnung?

Die Geltung und Reichweite einer Verordnung bestimmt sich nach den Vorgaben des zugrundeliegenden Gesetzes und dem Inhalt der Verordnung selbst. Im Allgemeinen entfaltet eine Verordnung bindende Wirkung für alle, die in ihrem persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich fallen. Ihre räumliche Geltung kann sich auf das gesamte Bundesgebiet, ein Bundesland oder ein bestimmtes Gebiet beschränken, je nachdem, welcher Hoheitsträger die Verordnung erlässt. Zeitlich wirkt die Verordnung ab dem in ihr genannten Zeitpunkt oder, falls ein solcher nicht bestimmt ist, ab der ordnungsgemäßen Verkündung. Eine rückwirkende Geltung ist nur unter engen rechtlichen Voraussetzungen zulässig. Ist eine Verordnung unwirksam, bleibt sie entweder unwirksam oder wird aus dem Rechtsverkehr genommen („ex tunc“ oder „ex nunc“), je nach rechtlicher Bewertung.

In welchem Verhältnis stehen Verordnungen zu anderen Rechtsnormen?

Verordnungen stehen in der deutschen Rechtsordnung als untergesetzliche Normen unterhalb der formellen Gesetze, aber oberhalb von Verwaltungsvorschriften und Satzungen, sofern letztere nicht ausdrücklich durch Gesetz mit entsprechender Regelungsbefugnis ausgestattet sind. Das bedeutet, dass eine Verordnung niemals gegen höherrangiges Recht – insbesondere gegen das Grundgesetz, Parlamentsgesetze oder EU-Recht – verstoßen darf (sog. Normenhierarchie oder Rangprinzip). Im Konfliktfall geht stets das höherrangige Recht vor, und die widersprechende Verordnung ist unwirksam oder nicht anwendbar. Innerhalb ihres Anwendungsbereichs ist die Verordnung jedoch für Gerichte und Verwaltung verbindlich, solange keine Unwirksamkeit festgestellt wurde.

Wie kann eine Verordnung aufgehoben oder geändert werden?

Die Aufhebung oder Änderung einer Verordnung erfolgt grundsätzlich durch Erlass einer neuen Verordnung, welche die bisherige ausdrücklich aufhebt (Aufhebungsverordnung) oder einzelne Bestimmungen ändert. Auch der Gesetzgeber kann durch ein Gesetz ausdrücklich die Ermächtigungsgrundlage entziehen oder Verordnungen ganz oder teilweise aufheben. Mit Wegfall der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage wird die darauf basierende Verordnung automatisch unwirksam. Das Verfahren zur Änderung einer Verordnung orientiert sich an den formalen Vorgaben, die auch beim Erlass gelten: Es muss erneut eine gesetzliche Grundlage, das richtige Verfahren und die ordnungsgemäße Veröffentlichung beachtet werden. Änderungen oder Aufhebungen wirken grundsätzlich ab dem Zeitpunkt der Verkündung, sofern keine anderweitige Regelung getroffen wird.