Begriff und Grundsatz der Rechtmäßigkeit der Verwaltung
Die Rechtmäßigkeit der Verwaltung ist ein zentrales Prinzip des öffentlichen Rechts und bezeichnet die Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung, ihr Handeln stets im Einklang mit dem geltenden Recht auszuüben. Dieser Grundsatz leitet sich unmittelbar aus dem Rechtsstaatsprinzip ab und ist in den Verfassungen von Bund und Ländern ausdrücklich normiert. Die Verwaltung muss ihr gesamtes Handeln an Gesetze und sonstige Rechtsvorschriften binden (Legalitätsprinzip).
Historische Entwicklung
Das Prinzip der Rechtmäßigkeit der Verwaltung entwickelte sich im Zuge der Herausbildung des modernen Verfassungsstaates im 19. Jahrhundert. Mit der Ablösung absolutistisch geprägter Herrschaftsformen wurde durch das Rechtsstaatsprinzip die Bindung aller Staatsgewalt – und damit auch der Verwaltung – an Recht und Gesetz festgeschrieben. Im deutschen Recht stellt insbesondere Artikel 20 Absatz 3 Grundgesetz einen zentralen Anknüpfungspunkt dar: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“
Systematische Einordnung
Legalitätsprinzip und Opportunitätsprinzip
Das Legalitätsprinzip (Gesetzesbindung) verpflichtet die Verwaltung, im Rahmen des geltenden Rechts zu handeln. Dies umfasst sowohl das formelle wie das materielle Recht. In bestimmten Bereichen, etwa im Ordnungsrecht, wird das Legalitätsprinzip durch das Opportunitätsprinzip (Ermessen) ergänzt, das der Verwaltung Handlungsspielräume innerhalb gesetzlicher Vorgaben einräumt. Dies ändert jedoch nichts an der grundsätzlichen Bindung der Verwaltung an das geltende Recht.
Gesetzesbindung
Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG, § 36 Abs. 1 VwVfG sowie weiteren spezialgesetzlichen Vorgaben darf die Verwaltung nur tätig werden, wenn und soweit ein Gesetz dies erlaubt oder anordnet. Verstöße gegen die Gesetzesbindung führen in der Regel zur Rechtswidrigkeit der Verwaltungsmaßnahme.
Ermessensausübung
Wo Gesetze der Verwaltung Ermessen einräumen, hat sie zwischen mehreren rechtlich zulässigen Entscheidungen auszuwählen. Auch hier gilt die Pflicht zur Einhaltung der gesetzlichen Grenzen (sog. Ermessensfehlerlehre, die insbesondere Ermessensüberschreitung, Ermessensunterschreitung und Ermessensmissbrauch als rechtswidrig einstuft).
Maßgebliche Rechtsquellen
Die wichtigsten Rechtsquellen für die Rechtmäßigkeit der Verwaltung sind:
- Grundgesetz (insbesondere Art. 20 Abs. 3 GG)
- Landesverfassungen
- Verwaltungsverfahrensgesetze (z.B. VwVfG des Bundes und der Länder)
- Fachgesetze (wie Baugesetzbuch, Polizeigesetze, Sozialgesetzbücher etc.)
- Allgemeine Verwaltungsvorschriften und Satzungen
- Europäisches Primär- und Sekundärrecht
Bedeutung und Durchführung
Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz
Die Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz umfasst zwei zentrale Dimensionen:
- Materielle Rechtmäßigkeit: Die Verwaltung darf nur solche Maßnahmen treffen, die mit höherrangigem Recht (z.B. Verfassungsrecht, Bundesrecht, Landesrecht, Unionsrecht) vereinbar sind. Die einschlägigen Rechtsvorschriften müssen als Grundlage jeder Maßnahme herangezogen und beachtet werden.
- Formelle Rechtmäßigkeit: Zusätzlich müssen Verwaltungsakte im vorgeschriebenen Verfahren, mit den vorgesehenen Formen (z.B. Schriftform, Anhörungspflichten, Begründungspflichten) und unter Beachtung der Zuständigkeit getroffen werden.
Rechtsschutz und Kontrolle
Die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns wird durch verschiedene Kontrollinstanzen sichergestellt:
- Selbstkontrolle der Verwaltung (Remonstration, Dienstaufsicht)
- Parlamentarische Kontrolle
- Rechtsschutz durch Verwaltungsgerichte
Bürgerinnen und Bürger können gemäß Art. 19 Abs. 4 GG gerichtlichen Rechtsschutz gegen rechtswidriges Verwaltungshandeln in Anspruch nehmen. Im Verwaltungsvollzug prüft das Gericht, ob die angegriffenen Maßnahmen materiell und formell rechtmäßig sind.
- Ombudsstellen und Petitionsausschüsse
- Europäischer Gerichtshof bei unionsrechtlichen Fragestellungen
Folgen rechtswidrigen Verwaltungshandelns
Nichtigkeit und Anfechtbarkeit
Ein Verstoß gegen die Rechtmäßigkeit kann dazu führen, dass ein Verwaltungsakt nichtig (ungültig) oder anfechtbar ist, je nach Schwere und Art des Verstoßes (§§ 44, 45 VwVfG). Ein Verwaltungsakt ist nichtig, wenn er an schweren und offenkundigen Mängeln leidet oder gegen die guten Sitten oder die öffentliche Ordnung verstößt. Im Falle bloßer Anfechtbarkeit bleibt der Akt bis zu einer gerichtlichen Aufhebung zunächst wirksam.
Schadensersatz- und Amtshaftungsansprüche
Rechtswidriges Verhalten der Verwaltung kann Schadensersatzpflichten auslösen (§ 839 BGB in Verbindung mit Art. 34 GG), sofern Dritte durch das Fehlverhalten in ihren Rechten verletzt werden.
Disziplinarrechtliche Folgen
Bei vorsätzlichem oder grob fahrlässigem rechtswidrigen Verhalten können disziplinarrechtliche Maßnahmen gegenüber der handelnden Person ergriffen werden.
Abgrenzung zu anderen Prinzipien
Die Rechtmäßigkeit der Verwaltung ist eng mit weiteren Grundprinzipien des öffentlichen Rechts verflochten. Insbesondere ist zwischen der:
- Rechtsmäßigkeit (Legalität)
- Zweckmäßigkeit (Effizienz, Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit)
- Verhältnismäßigkeit
- Gebot des Vertrauensschutzes
zu unterscheiden. Während die Zweckmäßigkeit schwerpunktmäßig auf das „ob und wie“ der Verwaltungstätigkeit zielt, stellt die Rechtmäßigkeit die Einhaltung von Gesetz und Recht in das Zentrum aller Maßnahmen.
Rechtmäßigkeit der Verwaltung im Unionsrecht
Auch das europäische Primär- und Sekundärrecht legt eine Gesetzesbindung der Verwaltung fest. Dies betrifft sowohl Umsetzungs- als auch Anwendungsakte des Unionsrechts durch Mitgliedstaaten, die dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes und Justizgewährung (Art. 47 GRCh) verpflichtend unterstehen.
Literatur und weiterführende Normen
Zur vertiefenden Beschäftigung mit dem Grundsatz der Rechtmäßigkeit der Verwaltung sind unter anderem folgende Gesetze und Kommentierungen relevant:
- Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 19 Abs. 4 GG)
- Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)
- Allgemeines Verwaltungsrecht, Lehrbücher und Kommentare
- Verwaltungsprozessrecht
Zusammenfassung
Die Rechtmäßigkeit der Verwaltung ist der fundamentale Maßstab für jedes Verwaltungshandeln in Deutschland. Sie gewährleistet den Schutz des Bürgers vor willkürlichen staatlichen Eingriffen, sichert die Kontrolle der Verwaltung und bildet die Basis funktionierender Rechtsstaatlichkeit. Dieses Prinzip verbindet alle Ebenen des Verwaltungsvollzugs von der Entscheidung bis zur Kontrolle und stellt zugleich ein durchsetzbares Recht des Einzelnen auf Beachtung von Gesetz und Recht dar.
Häufig gestellte Fragen
Wie prüft ein Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts?
Die Überprüfung eines Verwaltungsakts durch das Verwaltungsgericht erfolgt anhand des Maßstabs der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Zunächst wird untersucht, ob die zuständige Behörde für den Erlass des angefochtenen Verwaltungsakts zuständig war (örtliche, sachliche und instanzielle Zuständigkeit). Danach prüft das Gericht, ob die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen, insbesondere das Anhörungsrecht (§ 28 VwVfG) und andere Verfahrensvorschriften, eingehalten wurden. Im materiellen Recht wird kontrolliert, ob die maßgeblichen Rechtsgrundlagen inhaltlich Anwendung fanden (Rechtsgrundlage und deren Voraussetzungen). Darüber hinaus prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt das gesetzlich vorgeschriebene Ermessen (sofern normiert) fehlerfrei ausgeübt hat oder ob ein Ermessensfehler vorliegt. Schließlich wird bewertet, ob der Verwaltungsakt formell ordnungsgemäß erlassen wurde (z. B. richtige Bekanntgabe, Begründungspflicht) und mit höherrangigem Recht, insbesondere Grundrechten, vereinbar ist. Grundlage der gerichtlichen Kontrolle ist grundsätzlich die sogenannte „volle Sachprüfung“.
Welche Bedeutung haben der Vorbehalt des Gesetzes und das Gesetzmäßigkeitsprinzip für die Verwaltung?
Der Vorbehalt des Gesetzes verpflichtet die Verwaltung, jede belastende Maßnahme oder hoheitliche Befugnis auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage zu stützen. Dies bedeutet, dass kein Verwaltungshandeln ohne gesetzliche Ermächtigung erfolgen darf, insbesondere wenn Grundrechte betroffen oder Eingriffe in subjektive Rechte der Bürger möglich sind. Das Gesetzmäßigkeitsprinzip (Legalitätsprinzip) verpflichtet die Verwaltung darüber hinaus, nur im Rahmen der Gesetze zu handeln (Vorrang des Gesetzes); Verwaltungshandlungen, die gegen Gesetze verstoßen, sind rechtswidrig und anfechtbar. Beide Prinzipien dienen der Begrenzung und Kontrolle staatlicher Macht und sind zentrale Säulen des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG.
Was versteht man unter Ermessensfehlern bei der Rechtmäßigkeitsprüfung von Verwaltungsakten?
Bei Verwaltungsakten mit Ermessen prüft das Verwaltungsgericht, ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat. Nach § 40 VwVfG sind insbesondere drei Arten von Ermessensfehlern zu unterscheiden: Ermessensnichtgebrauch (Unterlassen der Ermessensausübung), Ermessensüberschreitung (Handeln außerhalb der gesetzlichen Grenzen des Ermessens) und Ermessensfehlgebrauch (Verstoß gegen den gesetzlichen Zweck des Ermessens oder fehlerhafte Berücksichtigung der abwägungsrelevanten Aspekte). Liegt ein Ermessensfehler vor, ist der Verwaltungsakt rechtswidrig; in manchen Fällen verpflichtet das Gericht die Verwaltung zur erneuten Ausübung des Ermessens (sog. Ermessensreduzierung auf Null bzw. Verpflichtungsklage).
Kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt trotzdem wirksam sein?
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt ist grundsätzlich wirksam (§ 43 Abs. 1 VwVfG), solange er nicht aufgehoben wird. Dies beruht auf dem Grundsatz der Bestandskraft von Verwaltungsakten zur Sicherstellung der Rechts- und Verwaltungssicherheit. Die Wirksamkeit endet erst, wenn der Verwaltungsakt durch Rücknahme, Widerruf oder erfolgreiche Anfechtung beseitigt wird. Unwirksam ist ein Verwaltungsakt nach § 44 VwVfG nur, wenn er besonders schwerwiegende Fehler aufweist, etwa bei offensichtlicher Nichtigkeit wie bei krassen Formverstößen oder Verstößen gegen die öffentliche Ordnung.
Was sind die rechtlichen Voraussetzungen für den Widerruf und die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts?
Die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts ist in § 48 VwVfG geregelt. Sie kann grundsätzlich erfolgen, setzt jedoch bei begünstigenden Verwaltungsakten den Nachweis der Rechtswidrigkeit, eine Ermessensausübung und gegebenenfalls Vertrauensschutzregelungen voraus. Der Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts wird durch § 49 VwVfG normiert und ist nur unter dort genannten Umständen (z. B. Widerrufsvorbehalt, nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage, Allgemeininteresse) möglich. In jedem Fall sind sowohl zwingende Verfahrensvorschriften, insbesondere die Anhörung des Betroffenen, als auch spezielle Vorschriften zum Vertrauensschutz zu beachten.
Welche Rolle spielen die Grundrechte bei der rechtlichen Kontrolle der Verwaltung?
Grundrechte wirken als objektive Wertentscheidungen und subjektive Abwehrrechte gegenüber der Verwaltung. Jede behördliche Maßnahme muss mit den Grundrechten der betroffenen Person in Einklang stehen; andernfalls liegt ein Verstoß gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit oder gegen spezifische Grundrechte, etwa das Allgemeine Persönlichkeitsrecht oder die Eigentumsgarantie, vor. Die Gerichte prüfen, ob Eingriffe in Grundrechte durch eine gesetzliche Grundlage legitimiert sind und insbesondere den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit – Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit – genügen. Bei Überschreitung dieser Grenzen kann ein Verwaltungsakt für rechtswidrig erklärt werden.
Inwiefern können faktische Verwaltungshandlungen rechtlich überprüft werden?
Auch faktische Verwaltungshandlungen, die keine Verwaltungsakte im Sinne des § 35 VwVfG sind (etwa Realakte), unterliegen der rechtlichen Kontrolle. Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen, wenn die Maßnahme in Grundrechte eingreift oder eine sonstige rechtliche Betroffenheit des Einzelnen hervorrufen kann. Das Gericht prüft dann, ob die Verwaltung an die gesetzlichen Vorgaben gebunden ist und insbesondere die Grundrechte sowie das allgemeine Willkürverbot gewahrt wurden. Ansprüche können etwa auf Unterlassung, Beseitigung oder Folgenbeseitigung bestehen, wobei die Anforderungen des allgemeinen Verwaltungsrechts – insbesondere das Erfordernis der Eingriffsermächtigung – gelten.
