Infrastrukturabgabe

Begriff und Rechtsgrundlagen der Infrastrukturabgabe

Die Infrastrukturabgabe ist ein rechtlich definierter Begriff und bezeichnet eine öffentliche Abgabe, die zur Finanzierung, Erhaltung und zum Ausbau der Verkehrsinfrastruktur erhoben wird. In Deutschland wird die Infrastrukturabgabe oft synonym mit der sogenannten Pkw-Maut verwendet, kann jedoch, abhängig vom jeweiligen Gesetzgebungsrahmen, auch andere Bereiche wie Schienen-, Wasser- oder Luftverkehr umfassen. Gesetzliche Grundlagen sowie die Ausgestaltung und Erhebung dieser Abgabe sind zentralen Fragestellungen der Finanz- und Verwaltungsordnung zuzuordnen.

Definition der Infrastrukturabgabe

Unter einer Infrastrukturabgabe wird eine zweckgebundene Gebühr oder Steuer verstanden, die von Nutzern einer bestimmten öffentlichen Infrastruktur (meist Verkehrsnetze) erhoben wird. Ziel der Erhebung ist es, die Kosten für Bau, Betrieb, Erhalt und Ausbau der jeweiligen Infrastruktur teilweise oder vollständig auf diejenigen umzulegen, die diese Infrastruktur nutzen. Die Höhe und Ausgestaltung der Abgabe orientieren sich häufig an Kriterien wie Fahrzeugtyp, Schadstoffausstoß, Gewicht, Nutzungsdauer oder Wegstrecke.

Gesetzliche Grundlagen und internationale Vorgaben

Europäische Vorgaben

Die Infrastrukturabgabe unterliegt im europäischen Kontext insbesondere den Vorgaben des Europarechts. Die europäische Richtlinie 1999/62/EG („Euro-Vignettenrichtlinie“) regelt die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Infrastrukturen durch schwere Nutzfahrzeuge. Diese Vorgaben dienen der Harmonisierung von Mautsystemen innerhalb der EU-Mitgliedstaaten und setzen Maßstäbe für die Bemessungsgrundlagen, Preistransparenz sowie die Nichtdiskriminierung von Nutzern.

Nationale Regelungen (Beispiel: Deutschland)

Gemäß deutschem Recht sollte die Infrastrukturabgabe auf Grundlage des Infrastrukturabgabengesetzes (InfrAG) ab dem Jahr 2016 eingeführt werden. Die geplante Abgabe richtete sich an Halter von in Deutschland zugelassenen Pkw und ausländische Nutzer deutscher Autobahnen und Bundesstraßen. Kernelemente waren die Pflicht zur Entrichtung der Abgabe beim Gebrauch bestimmter Straßen und die Kompensationsregelungen für deutsche Fahrzeughalter. Das Gesetz trat jedoch nie in Kraft, da der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Ausgestaltung hinsichtlich der Benachteiligung ausländischer Fahrzeughalter als unionsrechtswidrig einstufte (Urteil vom 18. Juni 2019, C-591/17).

Abgrenzung zu anderen Abgabearten

Rechtlich ist die Infrastrukturabgabe abzugrenzen von anderen Formen öffentlicher Lasten, insbesondere:

• Steuern: Infrastrukturabgaben weisen eine spezifische Zweckbindung auf, im Unterschied zu allgemeinen Steuern.
• Gebühren und Beiträge: Sie stehen meist in einem konkreten Verhältnis zur individuellen Inanspruchnahme der Infrastruktur.
• Maut: Umgangssprachlich häufig synonym verwendet, bezeichnet der Begriff „Maut“ meist eine nutzungsabhängige Straßenbenutzungsgebühr.

Rechtliche Ausgestaltung und Verfahren

Erhebung und Bemessungsgrundlagen

Die Erhebung der Infrastrukturabgabe setzt eine klare gesetzliche Regelung voraus. Dabei werden verschiedene Bemessungskriterien herangezogen:

• Fahrzeugmerkmale: Klassifizierung nach Achszahl, Emissionsklasse, zulässigem Gesamtgewicht.
• Nutzungszeitraum: Zeitabhängige Vignetten- oder kilometergenauer elektronischer Mauterhebung.
• Nutzungshäufigkeit und Streckenlänge: Personenbezogene oder streckenbezogene Modelle.

Verwaltung, Kontrolle und Vollstreckung

Mit der Erhebung und Kontrolle der Infrastrukturabgabe sind eigens bestimmte Behörden oder beauftragte Private betraut. Die Einhaltung der Abgabepflicht wird durch verschiedene Kontrollsysteme (z. B. elektronische Erfassung, automatische Kamerasysteme) überprüft. Bußgeldvorschriften sichern die Durchsetzung und können bis zur Erzwingungshaft reichen. Im grenzüberschreitenden Verkehr erfolgt die Durchsetzung der Abgabepflicht zudem unter Beachtung internationaler Überwachungs- und Vollstreckungsregelungen.

Rechtsschutzmöglichkeiten

Gegen Maßnahmen und Verwaltungsakte im Zusammenhang mit der Infrastrukturabgabe stehen betroffenen Personen die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelfe offen. Dies umfasst insbesondere die Möglichkeit von Widerspruch, Klage vor den Verwaltungsgerichten sowie – im Falle unionsrechtlicher Fragestellungen – die Anrufung des Europäischen Gerichtshofs.

Infrastrukturabgabe im internationalen Vergleich

Viele europäische Staaten haben bereits seit Jahren verschiedene Formen von Infrastrukturabgaben implementiert. Während mitteleuropäische Länder häufig auf streckenbezogene elektronische Mautsysteme setzen (z. B. Österreich, Schweiz, Tschechien), nutzen andere Länder zeitbasierte Vignettenmodelle (z. B. Slowenien, Ungarn). Die Ausgestaltung orientiert sich dabei stets an nationalen Besonderheiten, EU-Vorgaben und wirtschaftlichen Interessen.

Verfassungs- und unionsrechtliche Einordnung

Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz

Die Erhebung einer Infrastrukturabgabe berührt in Deutschland verschiedene verfassungsrechtliche Vorgaben, beispielsweise nach Art. 3 GG (Gleichbehandlungsgrundsatz) und Art. 14 GG (Eigentumsgarantie). Besonderes Gewicht kommt der Frage zu, ob die Ausgestaltung inländische und ausländische Nutzer gleichbehandelt oder diskriminiert.

Unionsrechtliche Vorgaben

Das Europarecht verlangt bei der Ausgestaltung grundsätzlich Diskriminierungsfreiheit und die Einhaltung der Grundfreiheiten. Die Infrastrukturabgabe darf daher beispielsweise nicht auf ausländische Nutzer abzielen oder diese indirekt benachteiligen. Der EuGH hält solche nationalen Regelungen für unzulässig, wenn sie mittelbar zu einer Ungleichbehandlung führen.

Ökonomische und rechtspolitische Aspekte

Die Infrastrukturabgabe gilt als bedeutendes Steuerungsinstrument zur nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur. Neben der Kostendeckung werden über Lenkungswirkungen auch ökologische Aspekte gefördert (Anreiz zur Nutzung emissionsarmer Fahrzeuge). An der rechtspolitischen Diskussion beteiligen sich Gesetzgeber und Verkehrsverbände mit Blick auf Wettbewerbsneutralität und Verwaltungsökonomie.

Zusammenfassung

Die Infrastrukturabgabe ist eine bedeutende öffentlich-rechtliche Abgabe mit vielseitigen rechtlichen Bezügen. Sie unterliegt komplexen gesetzlichen, europarechtlichen und verfassungsrechtlichen Vorgaben und ist sowohl aus Sicht der Finanzierung als auch der Rechtsstaatlichkeit von zentraler Bedeutung. Die Ausgestaltung, Erhebung und Kontrolle bedürfen klarer gesetzlicher Grundlagen, insbesondere um Diskriminierung zu vermeiden und die Zweckbindung der Mittel sicherzustellen. Im internationalen Vergleich zeigen sich unterschiedliche Modelle und Entwicklungen, wobei die Konformität mit europäischen Regelungen einen entscheidenden Faktor darstellt.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Grundlagen regeln die Erhebung der Infrastrukturabgabe in Deutschland?

Die Erhebung der Infrastrukturabgabe, umgangssprachlich auch als „Pkw-Maut“ oder „Autobahnmaut“ bezeichnet, basiert maßgeblich auf dem Infrastrukturabgabengesetz (InfrAG), das vom deutschen Gesetzgeber erlassen wurde. Das Gesetz regelt die Voraussetzungen, Erhebung, Bemessung und Kontrolle der Abgabe für die Nutzung von Bundesfernstraßen durch Kraftfahrzeuge. Zu den wichtigen Rechtsquellen zählen neben dem InfrAG auch Regelungen der Europäischen Union, insbesondere Art. 18 AEUV (Allgemeines Diskriminierungsverbot) und die EU-Richtlinie über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege (sog. Eurovignetten-Richtlinie). Die rechtlichen Rahmenbedingungen betreffen nicht nur die genaue Ausgestaltung der Abgabe, sondern auch die Einhaltung von unionsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich Gleichbehandlungsgebot und Wettbewerbsneutralität, um Diskriminierungen ausländischer Kraftfahrzeughalter zu vermeiden.

Welche verfassungsrechtlichen Bedenken wurden gegen die Infrastrukturabgabe erhoben?

Im Zusammenhang mit der Infrastrukturabgabe wurden insbesondere Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geäußert. Kritische Punkte betrafen vor allem das Gleichbehandlungsgebot nach Art. 3 GG, da durch die geplante vollständige Entlastung inländischer Kfz-Halter mittels Anrechnung der Steuer eine mittelbare Benachteiligung von ausländischen Nutzern befürchtet wurde. Es stand im Raum, ob eine solche Reglung eine unzulässige Diskriminierung ausländischer Bürger bedeutet und damit gegen das Willkürverbot verstößt. Ebenfalls wurde diskutiert, ob der Bund die Gesetzgebungskompetenz zur Einführung einer solchen Abgabe besaß (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG) und ob die zweckgebundene Mittelverwendung im Sinne des Art. 87e Abs. 4 GG („Straßenbauabgabe“) zulässig ist. Die letztliche Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts war jedoch hinfällig, nachdem der Europäische Gerichtshof das Projekt stoppte.

Wie wurde die Infrastrukturabgabe durch den Europäischen Gerichtshof juristisch bewertet?

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) urteilte am 18. Juni 2019 in der Rechtssache C-591/17, dass die deutsche Infrastrukturabgabe gegen das EU-Recht, insbesondere gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 18 AEUV), verstößt. Der EuGH stellte fest, dass die faktische Entlastung deutscher Fahrzeughalter durch eine entsprechende Minderung der Kfz-Steuer zu einer Benachteiligung ausländischer Fahrer geführt hätte. Da faktisch nur Halter von im Inland zugelassenen Fahrzeugen die gezahlte Infrastrukturabgabe über die Kfz-Steuer erstattet bekommen hätten, betrachtete der Gerichtshof die Regelung als eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit. Diese Entscheidung unterstrich die Bedeutung unionsrechtlicher Vorgaben für nationale Abgabensysteme im Verkehrssektor.

Welche gerichtlichen Verfahren und Klagen wurden im Kontext der Infrastrukturabgabe geführt?

Neben dem Verfahren vor dem EuGH wurde auch vor deutschen Verwaltungsgerichten geklagt, insbesondere hinsichtlich der Umsetzung der Infrastrukturabgabe und deren Einzelfragen, wie etwa Datenschutzaspekte bei der Erhebung der Abgabe, Ausschreibungs- und Vergabeverfahren für die Erhebung und Kontrolle der Maut sowie Klagen gegen die ausgeschriebenen Dienstleistungsverträge. Das prominenteste Verfahren war jedoch die Vertragsverletzungsklage der Europäischen Kommission gegen Deutschland (Rechtssache C-591/17). In dessen Folge wurden auch nationale Gerichtsverfahren zu Vergabeschäden angestrengt, namentlich von Unternehmen, die infolge des vorzeitigen Abbruchs der Verträge Schadenersatz forderten.

Inwieweit unterliegt die Infrastrukturabgabe den datenschutzrechtlichen Vorschriften?

Für die Erhebung und Kontrolle der Infrastrukturabgabe wäre eine umfassende Verarbeitung personenbezogener Daten erforderlich geworden, wie etwa Kfz-Kennzeichen, Fahrzeughalterdaten und Zahlungsinformationen. Nach den Vorgaben der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) und des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) müssten diese Daten ausschließlich zum vorgesehenen Zweck erhoben und streng geschützt werden. Die Speicherung und Nutzung sollten zeitlich begrenzt und auf das Notwendigste beschränkt sein, Zugriffe lediglich autorisierten Stellen erlaubt werden. Die vertraglichen Modalitäten für die betrauten Dienstleister unterlägen strengen rechtlichen Vorgaben, mit Pflicht zur regelmäßigen Überprüfung der technischen und organisatorischen Maßnahmen.

Welche rechtlichen Konsequenzen hatte das Scheitern der Infrastrukturabgabe für den Bund?

Das Scheitern des Infrastrukturabgabenmodells hatte erhebliche haftungs- und vergaberechtliche Konsequenzen. Der Bund sah sich mit Schadensersatzforderungen in Milliardenhöhe konfrontiert, nachdem die privaten Betreiber wegen vorzeitig gekündigter Verträge Schadenersatz für entgangene Gewinne und bereits getätigte Investitionen geltend machten. Die Vergabe von Mauterhebungs- und Kontrollaufträgen im Vorfeld ohne endgültige Rechtskraft der zugrundeliegenden Regelungen führte zu mehreren langwierigen Rechtsstreitigkeiten. Zudem wurden mögliche Ansprüche eigener Vertragspartner gegen den Bund aus öffentlich-rechtlichen Verträgen sowie wegen Planungs- und Investitionskosten juristisch aufbereitet und geprüft. Der Umgang mit den daraus resultierenden Schadensfällen wurde sowohl verwaltungs- als auch zivilrechtlich intensiv diskutiert.