Hochwasserschutz

Begriff und Bedeutung des Hochwasserschutzes

Der Begriff Hochwasserschutz bezeichnet sämtliche Maßnahmen, die darauf abzielen, Menschenleben, Sachgüter, Kulturgüter und die Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen von Hochwasserereignissen zu bewahren oder Schäden so gering wie möglich zu halten. Der Schutz vor Hochwasser gewinnt aufgrund des Klimawandels, der Urbanisierung sowie zunehmender Extremwetterereignisse stetig an Bedeutung. Hochwasserschutz umfasst sowohl präventive als auch reaktive Maßnahmen und ist in Deutschland sowie auf europäischer Ebene rechtlich umfassend geregelt.

Rechtlicher Rahmen des Hochwasserschutzes in Deutschland

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Der Hochwasserschutz berührt zahlreiche verfassungsrechtliche Bereiche, insbesondere die Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Länder. Grundsätzlich fällt der Hochwasserschutz in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nach Artikel 74 Absatz 1 Nr. 32 des Grundgesetzes (GG), welche der Bund mit dem Wasserhaushaltsgesetz (WHG) ausgeübt hat. Die Länder haben jedoch durch Ausführungsgesetze und eigene Rechtsverordnungen eine zentrale Rolle bei der Umsetzung und Konkretisierung.

Wasserhaushaltsgesetz (WHG)

Das WHG bildet die zentrale gesetzliche Grundlage des nationalen Hochwasserschutzes. Wesentliche Vorgaben sind in den §§ 73 ff. WHG geregelt, die sich mit dem Hochwasserschutz und dem Schutz vor Überschwemmungen beschäftigen.

Hochwasserschutzpläne (§ 75 WHG)

Laut § 75 WHG sind für jede bedeutende Hochwassergefahr sogenannte Hochwasserrisikomanagementpläne aufzustellen. Diese dienen der Ermittlung und Bewertung von Hochwasserrisiken, der Festlegung von Zielen zur Risikominderung und der Ableitung entsprechender Maßnahmen.

Hochwassergefahren- und -risikokarten (§ 74 WHG)

Die zuständigen Behörden haben nach § 74 WHG flächendeckende Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten zu erstellen. Sie informieren über das Ausmaß möglicher Überflutungen und die betroffenen Gebiete.

Widmung und Schutz von Überschwemmungsgebieten (§ 76 WHG)

Nach § 76 WHG müssen Länder Überschwemmungsgebiete amtlich festsetzen. Innerhalb dieser Gebiete gelten besondere Nutzungsbedingungen und Bauverbote, um die hochwasserbedingte Gefährdung von Menschen und Sachwerten zu minimieren.

Umsetzung im Landesrecht

Die Bundesländer konkretisieren und ergänzen die bundesgesetzlichen Vorgaben durch eigene Wassergesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften. Landesgesetze definieren zuständige Behörden, Verfahrensregeln und regionale Besonderheiten. In den Ländern existieren eigene Katastrophenschutzgesetze, die auch auf Hochwasserereignisse Anwendung finden.

Europarechtliche Vorgaben zum Hochwasserschutz

EU-Hochwasserrichtlinie (2007/60/EG)

Die Richtlinie 2007/60/EG über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken (EU-Hochwasserrichtlinie) verpflichtet alle Mitgliedstaaten zur Bewertung und Bewirtschaftung von Hochwasserrisiken mit dem Ziel, nachteilige Folgen für die menschliche Gesundheit, die Umwelt, das Kulturerbe und wirtschaftliche Tätigkeiten zu verringern. Die Anforderungen werden in Deutschland durch das WHG und die Landesgesetze umgesetzt.

Koordination mit der Wasserrahmenrichtlinie

Der Hochwasserschutz ist eng verzahnt mit der Europäischen Wasserrahmenrichtlinie (EG 2000/60/EG), insbesondere hinsichtlich des integralen Managements von Flusseinzugsgebieten.

Zuständigkeiten und Behörden

Bund

Der Bund übernimmt die Gesetzgebung und ist für die Koordination zwischen den Ländern zuständig, insbesondere bei Hochwasserereignissen mit bundesweiten Auswirkungen. Auf Bundesebene ist das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) die federführende Instanz.

Länder

Die praktische Umsetzung und Ausführung des Hochwasserschutzes erfolgt durch die zuständigen Wasserbehörden der Länder. Diese sind für die Ausweisung von Überschwemmungsgebieten, die Erstellung von Gefahren- und Risikokarten sowie für präventive und operative Maßnahmen verantwortlich.

Kommunen

Auf kommunaler Ebene liegt die Verantwortung primär in der Umsetzung von Hochwasserschutzmaßnahmen und der Gefahrenabwehr. Hierzu zählen insbesondere Bauleitplanung, Umsetzung technischer Schutzmaßnahmen sowie die Bürgerinformation und Warnung.

Instrumente und Maßnahmen des Hochwasserschutzes

Bauliche Maßnahmen

Bauliche Mittel des Hochwasserschutzes sind Deiche, Dämme, Rückhaltebecken, Flutmulden sowie Sperrwerke. Sie werden durch wasserrechtliche Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahren abgesichert. Diese Verfahren beinhalten die Beteiligung der Öffentlichkeit und die Prüfung der Umweltverträglichkeit (§§ 68 ff. WHG).

Nicht-bauliche Maßnahmen

Zu den nicht-baulichen Maßnahmen zählen die Erstellung von Hochwasserwarnsystemen, Renaturierung von Auen, Begrenzung neuer Bebauungen in Risikogebieten sowie Maßnahmen des natürlichen Wasserrückhalts. Diese werden regelmäßig von Naturschutz- und Wasserbehörden koordiniert.

Vorsorge- und Informationspflichten

Eigentümer und Bewohner von Immobilien in Risikogebieten werden durch die Gesetzgebung in die Pflicht genommen, eigene Vorkehrungen zur Schadensvorsorge zu treffen. Gleichzeitig obliegt den Behörden eine umfassende Informationspflicht zur Hochwassergefahr (siehe § 76 WHG und entsprechende Landesbestimmungen).

Genehmigungs- und Beteiligungsverfahren

Planfeststellungsverfahren

Größere Projekte im Bereich des Hochwasserschutzes bedürfen regelmäßig eines Planfeststellungsverfahrens nach §§ 68 ff. WHG. Im Rahmen dieses förmlichen Verwaltungsverfahrens werden öffentliche und private Belange abgewogen und Betroffene sowie die Öffentlichkeit beteiligt.

Öffentlichkeitsbeteiligung

Die EU-Hochwasserrichtlinie sowie die deutschen Regelungen verlangen eine umfassende Beteiligung der Öffentlichkeit. Dies umfasst Antragsauslagen, Erörterungstermine und die Möglichkeit zur Einreichung von Stellungnahmen.

Hochwasserschutz und Eigentumsrechte

Die Planung und Realisierung von Hochwasserschutzmaßnahmen berühren regelmäßig private Rechte, insbesondere das Eigentumsgrundrecht aus Artikel 14 GG. Notwendige Eingriffe in Grundeigentum erfolgen unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und – sofern notwendig – durch Enteignungsverfahren mit angemessener Entschädigung.

Haftungsfragen im Zusammenhang mit Hochwasserschutz

Für Schäden, die auf planwidrige oder unterlassene Hochwasserschutzmaßnahmen zurückgehen, kann eine Haftung der jeweiligen Körperschaft (Kommune, Land, Bund) nach Maßgabe der Staatshaftung in Frage kommen. Die Schadensregulierung orientiert sich an gesetzlichen Vorgaben (u.a. § 839 BGB i.V.m. Artikel 34 GG) und einschlägiger Rechtsprechung.

Hochwasserschutz im Kontext des Bau- und Planungsrechts

Bebauungsbeschränkungen

In festgesetzten Überschwemmungsgebieten sind gemäß § 78 WHG sowie länderspezifischer Bauordnungen regelmäßig erhebliche Nutzungs- und Bebauungsbeschränkungen vorgesehen. Ausnahmen bedürfen strenger Voraussetzungen und einer wasserrechtlichen Genehmigung.

Raumordnungs- und Flächennutzungsplanung

Die Raumordnungs- und Flächennutzungsplanung berücksichtigt Flächen mit Hochwasserrisiko durch Ausschluss- und Vorrangregelungen für bauliche Nutzungen.

Weitere rechtliche Aspekte

Versicherungsrecht

Die Möglichkeit und Pflicht zur Versicherung gegen Elementarschäden durch Hochwasser ist vielfach Gegenstand der politischen und rechtlichen Diskussion. Es bestehen bundesweite sowie landesrechtliche Regelungen und Förderprogramme zur Elementarschadenversicherung.

Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht

Verstöße gegen Hochwasserschutzmaßnahmen können nach Maßgabe der jeweiligen Gesetze als Ordnungswidrigkeiten oder Straftaten geahndet werden, soweit durch Unterlassen oder Zuwiderhandlungen Gefahren für Menschen, Tiere, Umwelt oder Sachgüter entstehen.

Literatur und Weblinks

• Wasserhaushaltsgesetz (WHG)
• Hochwasserrisikomanagementrichtlinie (EU-Richtlinie 2007/60/EG)
• Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) – Themenseite Hochwasserschutz
• Umweltbundesamt: Hochwasserschutz in Deutschland
• Publikationen und Handreichungen der Landesumweltministerien

Dieser Artikel bietet eine umfassende und profunde Darstellung der rechtlichen Grundlagen und Regelungen zum Hochwasserschutz in Deutschland und Europa und eignet sich als fundierte Informationsquelle für rechtliche Fachportale und ein Rechtslexikon.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist in Deutschland für den Hochwasserschutz rechtlich verantwortlich?

Für den Hochwasserschutz in Deutschland tragen überwiegend die Bundesländer die Verantwortung, da das Wasserrecht weitgehend in die Kompetenz der Länder fällt. Diese Zuständigkeit ergibt sich insbesondere aus den jeweiligen Landeswassergesetzen, die konkrete Vorgaben zur Planung, Ausführung und Unterhaltung von Hochwasserschutzmaßnahmen festlegen. Kommunale Behörden spielen ebenfalls eine zentrale Rolle, da sie für die Umsetzung und Einhaltung der Schutzmaßnahmen auf lokaler Ebene, beispielsweise durch Bauleitplanung und Gefahrenabwehr, verantwortlich sind. Der Bund ist durch das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) und das Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts beteiligt, insbesondere hinsichtlich wasserübergreifender und länderübergreifender Aspekte sowie bei überregional bedeutsamen Gewässern wie Bundeswasserstraßen. Darüber hinaus bestehen Beteiligungspflichten und Koordinationsfunktionen zwischen den Behörden auf unterschiedlichen Verwaltungsebenen, etwa durch Hochwasserrisikomanagement-Richtlinien und gemeinsame Ausschüsse.

Welche rechtlichen Pflichten bestehen für private Grundstückseigentümer im Hochwasserschutz?

Private Grundstückseigentümer unterliegen im Hochwasserschutz mehreren gesetzlichen Verpflichtungen. Nach § 5 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) sowie den jeweiligen Landeswassergesetzen sind sie dazu verpflichtet, sogenannte „allgemeine Sorgfaltspflichten“ einzuhalten. Dazu gehört, dass sie bauliche Anlagen gegen Hochwassergefahren schützen müssen, um Gefährdungen für Dritte und nachteilige Umweltauswirkungen zu vermeiden. Werden bestimmte Flächen von amtlich ausgewiesenen Überschwemmungsgebieten berührt, gelten weitergehende Schutzvorschriften, beispielsweise ein Bauverbot bzw. strenge Auflagen nach § 78 WHG. Eigentümer müssen sich zudem aktiv über die Hochwassergefährdung informieren und bei akuter Gefahrlage (z.B. nach amtlichen Warnungen) präventive Schutzmaßnahmen ergreifen, wie das Abdichten von Kellern oder das Sichern von Gefahrenstoffen. Die sogenannte Eigenvorsorge spielt dabei eine zentrale Rolle, und im Schadensfall kann eine Mitverantwortung („Mitverschulden“) bestehen, wenn nachweislich keine zumutbaren Schutzmaßnahmen ergriffen wurden.

Welche Rechte und Beteiligungsmöglichkeiten haben Betroffene bei der Ausweisung von Überschwemmungsgebieten?

Die Ausweisung von Überschwemmungsgebieten erfolgt durch Verwaltungsakt beziehungsweise Verordnung auf Grundlage von § 76 ff. WHG sowie entsprechenden Landesgesetzen. Betroffene – etwa Grundstückseigentümer und Anwohner – haben im Rahmen des Verwaltungsverfahrens ein gesetzliches Anhörungsrecht (§ 28 Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVfG). Das bedeutet, sie müssen frühzeitig über geplante Ausweisungen informiert und angehört werden; sie können Einwände und Stellungnahmen abgeben. Diese werden von der zuständigen Behörde geprüft und im Bescheid gewürdigt. Kommt es dennoch zu einer Ausweisung gegen den Willen des Betroffenen, besteht die Möglichkeit einer Klage vor den Verwaltungsgerichten, meist in Form einer Anfechtungsklage gegen die betreffende Verordnung oder den Verwaltungsakt. Die Gerichte prüfen dann die Recht- und Zweckmäßigkeit der behördlichen Entscheidung, wobei Grundrechte – wie das Eigentumsrecht – gegen das öffentliche Interesse am Hochwasserschutz abgewogen werden.

Welche gesetzlichen Möglichkeiten bestehen zur Durchsetzung von Hochwasserschutzmaßnahmen gegen den Willen von Betroffenen?

Im Rahmen des Hochwasserschutzes können Behörden rechtlich bindende Anordnungen oder Maßnahmen auch gegen den Willen der Betroffenen durchsetzen. Dies betrifft zum Beispiel Eigentümer von Grundstücken, auf denen Deiche, Retentionsräume oder andere Schutzanlagen gebaut, verstärkt oder saniert werden müssen. Die rechtliche Handhabe ergibt sich aus Enteignungs- und Duldungsregelungen im Wasserhaushaltsgesetz, den Landeswassergesetzen sowie dem Baugesetzbuch (§§ 87 ff. BauGB). Sofern keine freiwillige Einigung mit den Eigentümern erzielt werden kann, können diese durch Verwaltungsakt zur Duldung oder zur Abgabe von Grundstücksflächen verpflichtet werden. Das Verfahren sieht in der Regel angemessene Entschädigungen vor, die gerichtlich überprüft werden können. Auch für temporäre Maßnahmen wie das Betreten privater Grundstücke bei akuter Hochwassergefahr gibt es bereichsspezifische Eingriffsrechte der Gefahrenabwehrbehörden.

Welche rechtlichen Anforderungen gelten für bauliche Veränderungen in ausgewiesenen Hochwassergebieten?

In offiziell ausgewiesenen Überschwemmungsgebieten gelten nach § 78 WHG und entsprechenden Regelungen der Landeswassergesetze sowie Landesbauordnungen weitreichende Einschränkungen und Genehmigungspflichten für bauliche Aktivitäten. Jegliche Errichtung, Erweiterung oder wesentliche Änderung baulicher Anlagen bedarf einer behördlichen Genehmigung, die nur erteilt werden darf, wenn die Maßnahme die Hochwassergefahr nicht erhöht oder den Abfluss nicht behindert. In aller Regel sind zusätzliche Nachweise zur Hochwasserresilienz (z.B. hochwassersichere Bauweise, Unterkellerungsverbot) zu erbringen. Nicht genehmigungsfähige Bauvorhaben müssen ggf. unterbleiben oder sind rückzubauen. Bei Verstößen drohen Rückbauverfügungen, Bußgelder und – im Schadensfall – Regressansprüche. Ausnahmen und Befreiungen sind nur in eng begrenzten Härtefällen möglich und bedürfen einer besonderen Abwägung und Begründung.

Wie gestaltet sich die rechtliche Haftung bei Hochwasserschäden?

Die Haftung bei Hochwasserschäden ist rechtlich komplex und richtet sich nach unterschiedlichen Anspruchsgrundlagen. Grundsätzlich besteht keine automatische Haftung der öffentlichen Hand für Schäden durch Naturkatastrophen (sog. „enteignungsgleicher Eingriff“ oder „Aufopferung“ nur in Ausnahmen). Eine Amtshaftung (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG) ist nur dann gegeben, wenn den zuständigen Behörden ein schuldhaftes Unterlassen von Schutzmaßnahmen nachweisbar ist, obwohl eine gesetzliche Handlungspflicht bestand. Private Nachbarn haften unter Umständen nach § 1004 BGB (Beseitigungs- und Unterlassungsanspruch) oder § 823 BGB für fahrlässige oder vorsätzliche Handlungen, etwa wenn Schutzmaßnahmen nicht beachtet oder Abflüsse behindert werden. Versicherungen sind grundsätzlich privatrechtlich zu beanspruchen, sofern eine Elementarschadenversicherung vorliegt. Bei Mitverschulden infolge unterlassener Eigenvorsorge kann jedoch eine Leistungskürzung erfolgen.

Welche rechtlichen Anforderungen bestehen an die Information der Öffentlichkeit über Hochwassergefahren?

Bund, Länder und Kommunen sind nach § 73 WHG und einschlägigen Landesregelungen verpflichtet, die Öffentlichkeit fortlaufend, rechtzeitig und verständlich über bestehende Hochwassergefahren, ausgewiesene Risikogebiete, aktuelle Wasserstände und Schutzmaßnahmen zu informieren. Dies geschieht insbesondere durch öffentlich zugängliche Hochwassergefahren- und -risikokarten, Warnsysteme (z.B. Katwarn, Nina-App, amtliche Veröffentlichungen) und Informationskampagnen. Rechtliche Grundlage ist auch die EU-Hochwasserrichtlinie (2007/60/EG), die eine regelmäßige Aktualisierung und leicht zugängliche Veröffentlichung der Gefahrenlagen vorschreibt. Diese Informationspflicht dient der Eigenvorsorge und ist Teil des sogenannten Hochwasserrisikomanagement-Ansatzes; die Bürger haben ihrerseits eine Verpflichtung, sich eigenverantwortlich über Gefährdungen zu informieren und entsprechende Vorsorgemaßnahmen zu treffen.