Gesetzgebungsverfahren

Begriff und Bedeutung des Gesetzgebungsverfahrens

Das Gesetzgebungsverfahren bezeichnet den formalisierten Prozess, durch den Gesetze in parlamentarischen Demokratien – wie der Bundesrepublik Deutschland – zustande kommen. Es handelt sich um einen zentrales Element der Gewaltenteilung und ist durch das Grundgesetz (GG) sowie die Geschäftsordnungen der gesetzgebenden Körperschaften geprägt. Ziel des Gesetzgebungsverfahrens ist die rechtsförmige Schaffung von allgemeinen, verbindlichen Normen, die für eine Vielzahl von Personen gelten.

Verfassungsrechtliche Grundlagen in Deutschland

Stellung im Grundgesetz

Die verfassungsrechtlichen Grundlagen für das Gesetzgebungsverfahren finden sich insbesondere in den Artikeln 76 bis 82 GG. Diese Normen regeln die Zuständigkeiten, das Initiativrecht, den Ablauf sowie die Verkündung und das Inkrafttreten von Gesetzen. Das Verfahren ist Ausdruck des demokratischen Prinzips, da durch die Beteiligung verschiedener Verfassungsorgane eine umfassende Diskussion sowie eine demokratische Legitimationskette gewährleistet werden.

Initiativrecht und Gesetzesvorlagen

Antragsberechtigte Organe

Das Initiativrecht steht in Deutschland gemäß Art. 76 GG drei Organen zu:

• Der Bundesregierung,
• Dem Bundesrat,
• und aus der Mitte des Bundestages (mindestens fünf Prozent der Bundestagsmitglieder oder eine Fraktion).

Einbringung und Zuleitungsverfahren

Gesetzesvorlagen werden an den Bundestag eingebracht. Gesetzentwürfe der Bundesregierung sind zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zuzuleiten (sog. „Einschleifung“), bevor sie dem Bundestag zugehen.

Das Verfahren im Bundestag

Beratung und Lesungen

Im Bundestag erfolgt die Beratung eines Gesetzentwurfs in der Regel in drei Lesungen:

Erste Lesung

In der ersten Lesung steht grundsätzlich die Grundsatzdebatte über den Entwurf im Vordergrund. Häufig erfolgt im Anschluss die Überweisung an die zuständigen Ausschüsse.

Ausschussberatung

Die Ausschüsse beraten den Entwurf detailliert, nehmen ggf. Anhörungen vor und erarbeiten eine Beschlussempfehlung für das Plenum.

Zweite Lesung

In der zweiten Lesung werden der Gesetzentwurf und etwaige Änderungsanträge einzeln beraten und abgestimmt.

Dritte Lesung

Die dritte Lesung bietet die Möglichkeit zu einer abschließenden Aussprache und zur Schlussabstimmung. Danach wird das Gesetz als beschlossen dem Bundesrat zugeleitet.

Dringlichkeitsverfahren

Das Grundgesetz sieht beschleunigte Verfahren (Dringlichkeitsgesetze) mit verkürzten Fristen nur in Ausnahmefällen und nach besonderen Regelungen vor.

Beteiligung des Bundesrates

Zustimmungsgesetze und Einspruchsgesetze

Gesetze, die die Verfassung oder die Bundesländer in besonderer Weise betreffen, unterliegen als Zustimmungsgesetze der ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrates. Andere Gesetze sind Einspruchsgesetze, bei denen der Bundesrat Einspruch erheben kann. Ob es sich um ein Zustimmungsgesetz oder ein Einspruchsgesetz handelt, bestimmt sich nach den einschlägigen Vorschriften, beispielsweise Art. 84 und Art. 87 GG.

Vermittlungsausschuss

Kommt es zu Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat, kann der Vermittlungsausschuss angerufen werden. Dieser setzt sich aus Mitgliedern beider Organe zusammen und sucht nach einem Kompromissvorschlag.

Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens

Ausfertigung und Verkündung

Nach erfolgreicher Beratung in Bundestag und Bundesrat wird das Gesetz dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung vorgelegt. Dieser prüft es auf seine verfassungsmäßige Form und unterzeichnet das Gesetz. Die anschließende Verkündung erfolgt im Bundesgesetzblatt. Mit der Verkündung wird das Gesetz amtlich bekannt gemacht und tritt nach den Bestimmungen des Gesetzes in Kraft, in der Regel am Tag nach der Veröffentlichung, sofern nichts anderes bestimmt ist.

Möglichkeit der Normenkontrolle

Nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens besteht die Möglichkeit, neue Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen zu lassen, beispielsweise durch das Bundesverfassungsgericht im Wege abstrakter oder konkreter Normenkontrollverfahren.

Besondere Gesetzgebungsverfahren

Schnellverfahren und Notstandsgesetzgebung

Das Grundgesetz sieht besondere Regelungen für die Notstandsgesetzgebung vor (vgl. Art. 81 GG). In solchen Fällen können Gesetze unter erleichterten Bedingungen, beispielsweise durch eine Eilgesetzgebung, erlassen werden.

Referenden und plebiszitäre Elemente

Auf Bundesebene ist das Gesetzgebungsverfahren nahezu ausschließlich repräsentativ ausgeprägt. Plebiszitäre Elemente wie Referenden kennt das Grundgesetz nur in Ausnahmefällen (z. B. bei Neugliederung des Bundesgebietes, Art. 29 GG).

Gesetzgebungsverfahren in den Ländern

Auch in den Ländern (Bundesländer) existieren eigene Gesetzgebungsverfahren, die in den jeweiligen Landesverfassungen und Landtagsordnungen geregelt sind. Hierbei bestehen länderspezifische Unterschiede, z. B. in Bezug auf Volksgesetzgebungsrechte und das Mitwirkungsrecht der Landesregierungen.

Gesetzgebungsbefugnisse und Gesetzgebungskompetenz

Das Grundgesetz unterscheidet zwischen ausschließlicher und konkurrierender Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Für beide Bereiche gibt es spezifische Voraussetzungen und Verfahren, die erheblichen Einfluss auf den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens haben.

Rechtsfolgen formeller Mängel und Nachbesserungsmöglichkeiten

Formelle Fehler im Gesetzgebungsverfahren, beispielsweise Verstöße gegen die Beteiligungsrechte des Bundestages oder Bundesrates, können die Nichtigkeit eines Gesetzes zur Folge haben. Nachträgliche Korrekturen sind regelmäßig nur durch ein erneutes Gesetzgebungsverfahren möglich.

Literaturhinweise

• H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar
• W. Heun, Das Verfahren der Gesetzgebung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts
• U. Battis, Deutsches Verfassungsrecht, Lehrbuch

Dieser Artikel bietet einen detaillierten Überblick über das komplexe und formal stark reglementierte Gesetzgebungsverfahren in Deutschland, einschließlich seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen, Ablaufstrukturen und Besonderheiten.

Häufig gestellte Fragen

Wer ist im Gesetzgebungsverfahren zur Initiative berechtigt?

Das Recht zur Gesetzesinitiative, auch Gesetzesvorlage genannt, ist im Grundgesetz sowie in den jeweiligen Landesverfassungen geregelt. Im Bund sind gemäß Art. 76 GG die Bundesregierung, der Bundesrat und aus der Mitte des Bundestages mindestens fünf Prozent der Mitglieder oder eine Fraktion initiativberechtigt. Gesetzentwürfe werden in aller Regel durch die Bundesregierung eingebracht, gefolgt von den Fraktionen. Der Bundesrat hat insbesondere dann Initiativrecht, wenn Länderinteressen betroffen sind, etwa im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Gesetzesentwurf muss grundsätzlich ausgearbeitet und mit einer Begründung versehen werden, welche die Notwendigkeit und Ziele der Regelung darlegt. Vorab werden meist innerhalb der Fraktionen, Ministerien oder Landesvertretungen Abstimmungsprozesse durchgeführt, um Konsens und Mehrheiten zu sichern. Die formale Einbringung erfolgt dann über Übermittlung an den Bundestagspräsidenten, den Bundesratspräsidenten oder das zuständige Ministerium.

Wie verläuft das Gesetzgebungsverfahren im Deutschen Bundestag?

Das Gesetzgebungsverfahren im Bundestag gliedert sich in verschiedene Phasen. Nach Einbringung des Gesetzentwurfs erfolgt in der Regel die sogenannte „Erste Lesung“, in der das Plenum grundlegend über die Zielsetzung debattiert und im Anschluss die Überweisung an Fachausschüsse beschließt. Die Ausschüsse beraten den Entwurf im Detail, führen Anhörungen durch und erarbeiten Änderungsvorschläge, die in ihrer Gesamtheit in die Beschlussempfehlung einfließen. In der „Zweiten Lesung“ werden alle Einzelregelungen, Paragrafen und Änderungsanträge im Plenum diskutiert. Es folgt die „Dritte Lesung“, in der über das Gesetz in seiner Gesamtheit abgestimmt wird. Bei Zustimmung des Bundestags geht das Gesetzesvorhaben an den Bundesrat, welcher über die Zustimmungspflichtigkeit oder Einspruchsbefugnis entscheidet. Erst nach abschließender Zustimmung beider Organe kann das Gesetz dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung und Verkündung vorgelegt werden.

Welche Rolle spielt der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren?

Der Bundesrat ist das Verfassungsorgan, das die Interessen der Länder im Bund wahrt und an der Gesetzgebung maßgeblich beteiligt ist. Er kann einerseits selbst Gesetzesinitiativen einbringen und ist andererseits an jedem Gesetzgebungsverfahren durch Mitwirkung beteiligt. Je nach Gesetzestyp unterscheidet das Grundgesetz zwischen Zustimmungsgesetzen und Einspruchsgesetzen (§§ 77, 78 GG). Bei Zustimmungsgesetzen, insbesondere wenn Länderinteressen wie Haushaltsfragen, Organisation der Länderbehörden oder das Bildungssystem betroffen sind, muss der Bundesrat explizit zustimmen. Bei Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat nur Einwände erheben, die vom Bundestag jedoch überstimmt werden können. Zudem kontrolliert der Bundesrat die Umsetzung von Bundesgesetzen in den Ländern. Die Mitbestimmung sorgt somit für ein föderales Gleichgewicht und erfordert politisches Verhandlungsgeschick auf beiden Seiten.

Wann und wie können Gesetze im Gesetzgebungsverfahren geändert werden?

Gesetze können in jedem Stadium des parlamentarischen Verfahrens geändert werden, solange sie den jeweiligen Instanzen zur Beratung vorliegen. Während der Ausschussberatungen besteht die Möglichkeit, inhaltliche Änderungen, Ergänzungen oder Streichungen vorzunehmen. Solche Änderungsvorschläge bedürfen einer Mehrheit im Ausschuss und werden in einer Beschlussempfehlung festgehalten. Im Plenum kann in der zweiten Lesung zu jedem einzelnen Paragraphen Änderungsanträge eingebracht werden, deren Annahme durch Abstimmung erfolgt. Auch während des Vermittlungsverfahrens kann das Gesetz modifiziert werden. Nach endgültiger Verabschiedung im Bundestag und Bundestagsrat sowie nach der Ausfertigung durch den Bundespräsidenten sind Änderungen des Gesetzes nur noch durch ein formell neues Gesetzgebungsverfahren möglich, da bestehende Gesetze grundsätzlich nicht nachträglich verändert werden dürfen.

In welchen Fällen ist das sogenannte Vermittlungsverfahren erforderlich?

Das Vermittlungsverfahren wird eingeschaltet, wenn Uneinigkeit zwischen Bundestag und Bundesrat über einen Gesetzentwurf insbesondere bei Zustimmungsgesetzen besteht (§§ 77, 78 GG). Der Vermittlungsausschuss setzt sich aus jeweils 16 Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates zusammen. Ziel ist es, einen Kompromissvorschlag zu erarbeiten, der die Grundlage für eine erneute Abstimmung in beiden Kammern bildet. Das Gremium tagt vertraulich, kann sachverständige Dritte hören oder Änderungen am Gesetzentwurf vorschlagen. Nimmt eine der beiden Kammern den Kompromiss an, kann das Gesetz das Verfahren passieren; lehnt es eine Kammer ab, ist das Gesetz gescheitert. Das Vermittlungsverfahren fördert den Interessenausgleich im föderalen Staat und ist insofern ein zentrales Instrument zur Beilegung von Differenzen zwischen Bund und Ländern.

Welche formalen Voraussetzungen müssen für das Inkrafttreten eines Gesetzes erfüllt sein?

Für das Inkrafttreten eines Gesetzes im Bundesrecht sind mehrere formale Voraussetzungen verbindlich. Nach Verabschiedung muss der Gesetzentwurf dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung vorgelegt werden. Der Bundespräsident prüft insbesondere auf formelle und offensichtliche materielle Verfassungsmäßigkeit (§ 82 GG) und unterzeichnet das Gesetz. Anschließend wird das Gesetz im Bundesgesetzblatt verkündet. Erst zu diesem Zeitpunkt tritt das Gesetz grundsätzlich in Kraft. Das konkrete Inkrafttreten kann unmittelbar mit dem Tag nach Verkündung, an einem bestimmten im Gesetz festgelegten Datum oder nach Ablauf einer Übergangsfrist erfolgen. Das Gesetzgebungsverfahren ist damit formal abgeschlossen und das Gesetz verbindlich.

Welche Unterschiede bestehen zwischen Bundesgesetzen und Landesgesetzen im Gesetzgebungsverfahren?

Auch die Länder besitzen eigene Gesetzgebungsverfahren, geregelt durch ihre jeweiligen Landesverfassungen. Die zentralen Unterschiede liegen in den zuständigen Organen und der föderalen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen. In den Ländern erfolgt das Verfahren meist im Landesparlament (z.B. Landtag), wobei auch hier die Landesregierung, ein bestimmter Teil der Abgeordneten oder der Landtag selbst initiativberechtigt sind. Entsprechende Ausschüsse beraten die Gesetzentwürfe und die Landesverfassungen regeln die Beteiligung weiterer Institutionen, wie dem Landesvolk durch Volksbegehren oder -entscheide. Während das Bundesgesetzgebungsverfahren zwei Kammern (Bundestag, Bundesrat) vorsieht, kommt auf Landesebene dem Landesparlament und der Landesregierung die maßgebliche Rolle zu. Die Ausfertigung und Verkündung erfolgt folglich auch durch den Ministerpräsidenten oder einen vergleichbaren Landesvertreter.