Fraktionszwang

Begriff und Definition des Fraktionszwangs

Der Fraktionszwang, auch als Fraktionsdisziplin bezeichnet, ist ein in parlamentarischen Systemen gebräuchlicher Begriff, der das auf die Abgeordneten einer Parlamentsfraktion ausgeübte politische oder soziale Druckmittel beschreibt, im Parlament in einer bestimmten Weise abzustimmen. Inhaltlich meint Fraktionszwang die Erwartung oder Verpflichtung, sich bei Abstimmungen im Parlament an die Mehrheitsmeinung der eigenen Fraktion zu halten.

Anders als der Begriff vermuten lässt, handelt es sich beim Fraktionszwang nicht um eine rechtlich verbindliche Verpflichtung, sondern in erster Linie um eine politische Verhaltensnorm innerhalb von Parteien und Fraktionen. Im deutschen parlamentarischen Kontext ist der Fraktionszwang rechtlich umstritten und steht im Spannungsfeld zwischen der freien Mandatsausübung des Abgeordneten und der Funktionsfähigkeit des Parlamentarismus.

Rechtsgrundlagen und Verfassungsrechtlicher Rahmen

Freies Mandat gemäß Grundgesetz

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland stellt in Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 klar:
„Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.”

Diese Regelung begründet das sogenannte freie Mandat. Sie besagt, dass jeder Abgeordnete im Deutschen Bundestag nicht an Weisungen seiner Partei, Fraktion oder Dritter gebunden ist und bei Abstimmungen seinem eigenen Gewissen folgen soll. Dieser Grundsatz stellt eine rechtlich bindende Verfassungsnorm dar.

Parlamentsrecht und Geschäftsordnung

Weder die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags noch andere Parlamentsgesetze sehen einen förmlichen oder rechtlich durchsetzbaren Fraktionszwang vor. Formal existiert somit keine Rechtsgrundlage, die es einer Fraktion erlaubt, ihren Mitgliedern verbindliche Abstimmungsvorgaben zu machen oder „Abweichler” rechtlich zu sanktionieren.

Parteiengesetz

Auch das Parteiengesetz macht keine Vorgaben zu einer eventuellen Bindung von Abgeordneten an Fraktionsbeschlüsse. Die innere Ordnung der Parteien muss nach § 9 des Parteiengesetzes „dem demokratischen Grundsatz entsprechen”, wodurch sichergestellt werden soll, dass parteiinterne Regelungen mit den Grundsätzen der Demokratie und dem freien Mandat vereinbar sind.

Praxis des Fraktionszwangs und rechtliche Einordnung

Bedeutung in der politischen Praxis

In der Realität besteht häufig ein erheblicher politischer und sozialer Druck auf Abgeordnete, sich der Mehrheitsmeinung der Fraktion oder Parteispitze anzuschließen. Insbesondere bei wichtigen Gesetzesvorhaben, politischen Richtungsentscheidungen oder sogenannten Vertrauensfragen kann die Fraktionsdisziplin sehr ausgeprägt sein.

Formen des Fraktionszwangs

• Informeller Fraktionszwang: Häufig auf Fraktionsbeschlüsse und parteiinterne Absprachen zurückzuführen. Dieser äußert sich oft durch Erwartungen der Fraktionsführung, Fraktionssitzungen und parteiinterne Kommunikation.
• Faktischer Zwang: In Form von sozialen Sanktionen, wie z.B. Entzug von Parteiämtern oder Listenplätzen, bis hin zu Ausgrenzung aus Arbeitsgruppen.
• Formeller Fraktionszwang: Eine explizite, satzungsgemäß festgelegte und rechtlich bindende Weisung der Fraktionsführung an ihre Mitglieder ist dagegen unzulässig und mit der Verfassung nicht vereinbar.

Rechtliche Grenzen

Die Ausübung von Druck, Weisungen oder Sanktionen gegenüber Abgeordneten, die im Widerspruch zum freien Mandat stehen, ist verfassungswidrig. Soweit Fraktionen versuchen, Mitglieder zur einheitlichen Abstimmung zu zwingen, ist dies rechtlich nicht durchsetzbar. Absolute Unabhängigkeit genießt ein Abgeordneter bei Abstimmungen, insbesondere im Plenum.

Das Bundesverfassungsgericht hat immer wieder betont, dass Fraktionsdisziplin bis zu einem gewissen Maß mit dem freien Mandat vereinbar ist, solange der Entscheidungsdruck nicht in einen tatsächlich rechtlich verbindlichen Zwang übergeht. Die Grenze ist da erreicht, wo der Abgeordnete faktisch nicht mehr nach seinem Gewissen abstimmen kann (BVerfGE 80, 188 [218] – Flick-Ausschuss).

Keine Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Fraktionszwang

Gegen faktischen Fraktionszwang stehen dem Abgeordneten keine spezifischen Rechtsmittel zur Verfügung, da dieser primär im politischen Raum ausgeübt wird und nur selten in nachweisbaren, rechtlich angreifbaren Formen besteht. Ein juristisch durchsetzbares Recht auf Befreiung von Fraktionsdisziplin existiert nicht. Allerdings kann eine Verletzung des Grundsatzes des freien Mandats gerichtlich festgestellt werden.

Fraktionszwang im Ländervergleich und auf europäischer Ebene

Der Umgang mit Fraktionsdisziplin variiert in den unterschiedlichen europäischen Demokratien zum Teil erheblich:

• In Großbritannien ist die sogenannte „Party Whip” ein fest verankerter Bestandteil des parlamentarischen Alltags und gilt als verbindlich, kann bei Verstößen aber mit dem Fraktionsausschluss sanktioniert werden, nicht jedoch mit dem Entzug des Mandats.
• In anderen parlamentarischen Demokratien, etwa Frankreich oder Italien, besteht ebenfalls eine ausgeprägte Fraktionsdisziplin, erfährt aber ebenfalls rechtliche Grenzen durch das freie Mandat.

Auch das Europäische Parlament kennt keinen rechtlichen Fraktionszwang. Fraktionen versuchen aber, durch Absprachen und interne Regularien eine einheitliche Stimmabgabe zu gewährleisten.

Rechtspolitische Diskussionen und Reformansätze

Die Notwendigkeit einer funktionierenden Parlamentsarbeit erfordert in gewisser Weise eine gewisse Abstimmung und Disziplin innerhalb von Fraktionen, um stabile Mehrheiten zu gewährleisten. Kritiker des Fraktionszwangs argumentieren jedoch, dass ein zu starker Druck durch Fraktionen die vom Grundgesetz garantierte weitgehende Handlungsfreiheit der Abgeordneten untergräbt und die parlamentarische Debattenkultur schwächt.

Reformvorschläge reichen von einer stärkeren gesetzlichen Verankerung individueller Abgeordnetenrechte bis zur Ausweitung der sogenannten „Gewissensfragen”, bei denen Fraktionsbindung ausdrücklich aufgehoben wird.

Fazit

Der Fraktionszwang ist im deutschen Recht ein nicht formell geregeltes, jedoch politisch relevantes Phänomen. Während Fraktionen aufgrund politischer Notwendigkeiten versuchen, möglichst geschlossen abzustimmen, bleibt das freie Mandat des/der Abgeordneten nach der Verfassung unangetastet. Rechtlich verbindlicher Fraktionszwang ist mit dem deutschen Parlaments- und Verfassungsrecht nicht vereinbar. Die Ausübung von Fraktionsdisziplin erfolgt daher faktisch, aber nicht rechtlich begründet. Spätestens bei Grundsatzentscheidungen oder sog. „Gewissensfragen” wird regelmäßig auf individuellen Entscheidungsspielraum der Abgeordneten Wert gelegt.

Literaturhinweise

• BVerfGE 80, 188 – Flick-Ausschuss
• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 38
• Parteiengesetz (PartG), § 9
• Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
• Morlok, Martin: Der Fraktionszwang im Deutschen Bundestag, Nomos, 2000.

Hinweis: Die Begriffe „Fraktionszwang” und „Fraktionsdisziplin” werden in der deutschen Parlamentspraxis häufig synonym verwendet, beschreiben jedoch unterschiedliche Intensitätsgrade des parteipolitischen Einflusses auf die Mandatsausübung.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Rahmenbedingungen gelten für den Fraktionszwang im Deutschen Bundestag?

Der sogenannte “Fraktionszwang” ist rechtlich nicht ausdrücklich geregelt, sondern ergibt sich aus partei- und fraktionsinternen Gepflogenheiten. Grundsätzlich steht der Fraktionszwang im Spannungsverhältnis zu Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes, der ausdrücklich bestimmt, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Daraus folgt, dass ein rechtlich verbindlicher Fraktionszwang, also eine zwingende Weisung an Abgeordnete, wie sie zu stimmen haben, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar wäre. Zwar sieht die Geschäftsordnung des Bundestages die Möglichkeit der Fraktionsbildung und gemeinsamer politischer Willensbildung vor (vgl. §§ 53ff. GOBT), enthält aber keine Vorschriften, die einen Abstimmungszwang innerhalb der Fraktion statuieren. Vielmehr wird auf die Autonomie der Abgeordneten abgestellt, so dass ein Bruch des sogenannten Fraktionszwangs keine rechtlichen Sanktionen nach sich ziehen kann. Die tatsächliche Fraktionsdisziplin ist damit politischer, aber nicht rechtlicher Natur.

Gibt es rechtliche Konsequenzen für Abgeordnete, die gegen die Fraktionslinie stimmen?

Aus dem Verfassungsprinzip der Gewissensfreiheit in Artikel 38 GG ergibt sich, dass es keine rechtlichen Konsequenzen für Abgeordnete gibt, die von der Fraktionslinie abweichen. Das Recht, unabhängig abzustimmen, ist ein elementares Abgeordnetenprivileg, das nicht eingeschränkt werden darf. Auch parteiintern droht kein gesetzlich vorgesehener Verlust des Mandats, da das freigewählte Abgeordnetenmandat weder Fraktionen noch Parteien entzogen werden kann (vgl. Mandatsfreiheit). Jedoch können partei- und fraktionsinterne politische oder karrierespezifische Folgen entstehen, beispielsweise der Entzug von Ausschussposten oder der Ausschluss aus der Fraktion, was jedoch rein auf freiwilliger Mitgliedschaft in der Fraktion beruht und keinen rechtlichen Ausschluss vom Mandat oder aus dem Parlament bedeutet.

Ist Fraktionsdisziplin mit dem Grundgesetz vereinbar?

Die Fraktionsdisziplin ist mit dem Grundgesetz insofern vereinbar, als sie kein verbindlicher Zwang, sondern eine Form kollektiver politischer Abstimmung innerhalb der Fraktionen ist. Nach Artikel 21 GG wirken Parteien an der politischen Willensbildung mit und nach den Geschäftsordnungen der parlamentarischen Gremien haben Fraktionen das Recht auf interne Meinungsbildung und Abstimmung. Problematisch wird dies erst, wenn aus der freiwilligen Fraktionsdisziplin ein verbindlicher Zwang wird, was jedoch das Bundesverfassungsgericht wiederholt für unzulässig erklärt hat (insbesondere BVerfGE 80, 188 – Abgeordnetenrecht; BVerfGE 44, 308 – Fraktionsdisziplin). Solange Abgeordneten die Möglichkeit bleibt, ihrem Gewissen zu folgen, ist gegen Fraktionsdisziplin nichts einzuwenden.

Gibt es gesetzliche Vorschriften zum Fraktionszwang?

Es existieren weder im Grundgesetz noch in der Geschäftsordnung des Bundestages spezifische gesetzliche Vorschriften, die einen Fraktionszwang regeln oder ermöglichen würden. Die Gründung und Arbeitsweise von Fraktionen ist in §§ 53 ff. der Geschäftsordnung des Bundestages geregelt, dort findet sich jedoch keine Grundlage für einen verbindlichen Abstimmungszwang. Ebenso existieren keine Regelungen im Parteiengesetz, die einen solchen Zwang vorsehen oder erlauben würden. Die Abwesenheit gesetzlicher Vorschriften unterstreicht, dass es sich beim Fraktionszwang um eine außerrechtliche, politisch geprägte Gepflogenheit handelt.

Welche Rolle spielt das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich des Fraktionszwangs?

Das Bundesverfassungsgericht befasst sich immer wieder mit Fragen der Freiheit des Mandats, insbesondere im Zusammenhang mit der Durchsetzung partei- oder fraktionsinterner Vorgaben. In ständiger Rechtsprechung bestätigt das Gericht, dass die freie Mandatsausübung gemäß Artikel 38 GG nicht durch einen Fraktionszwang aufgehoben werden darf. Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass zwar ein gewisses Maß an Fraktionsdisziplin für die Funktionsfähigkeit des Parlaments notwendig und legitim ist, jedoch die Mandatsfreiheit Vorrang genießt und rechtlich nicht beschränkt werden darf (BVerfGE 80, 188; BVerfGE 44, 308). Jegliche Verpflichtung, die über freiwillige Abstimmungshandlungen hinausgeht, ist verfassungswidrig.

Können Fraktionen ihre Mitglieder rechtlich zum einheitlichen Abstimmungsverhalten verpflichten?

Eine rechtlich verbindliche Verpflichtung zum einheitlichen Abstimmungsverhalten besteht nicht. Fraktionen können zwar versuchen, ihre Mitglieder über politische und organisatorische Mechanismen zur Geschlossenheit zu bewegen, doch bleibt das Stimmverhalten der einzelnen Abgeordneten rechtlich autonom. Selbst bei parteiinternen Vereinbarungen, die ein bestimmtes Abstimmungsverhalten fordern, handelt es sich nicht um rechtlich durchsetzbare Verträge, sondern um politische Übereinkünfte ohne rechtsverbindliche Wirkung in Bezug auf das Bundestagsmandat.

Darf die Partei Einfluss auf das Abstimmungsverhalten ihrer Abgeordneten nehmen?

Parteien dürfen auf ihre Mitglieder und deren Abstimmungsverhalten politisch Einfluss nehmen, sei es durch Beratung, Diskussion oder Empfehlung. Eine rechtliche Verpflichtung, Weisungen zu befolgen, besteht indes nicht und wäre unvereinbar mit der verfassungsrechtlich garantierten Freiheit des Mandats. Auch parteiinterne Regelungen oder Beschlüsse können keine rechtliche Bindung im Sinne eines Abstimmungszwangs erzeugen. Lediglich auf parteipolitischer Ebene können abweichende Abstimmungen möglicherweise parteiinterne Konsequenzen haben, berühren jedoch nicht das Bundestagsmandat des Abgeordneten.