Exzellenzinitiative

Begriff und rechtliche Einordnung der Exzellenzinitiative

Die Exzellenzinitiative ist ein bedeutendes, staatlich gefördertes Förderprogramm der Bundesrepublik Deutschland. Ziel war es, die universitäre Spitzenforschung zu stärken, internationale Wettbewerbsfähigkeit zu sichern und die Profilbildung an deutschen Hochschulen nachhaltig zu fördern. Obwohl die Initiative vordergründig mit Bildungs- und Forschungspolitik assoziiert wird, weist sie eine Vielzahl komplexer rechtlicher Dimensionen auf, die sowohl bund- als auch länderrechtliche Aspekte betreffen.

Im weiteren Verlauf werden die originären rechtlichen Grundlagen, die Normenhierarchie, die Verwaltungsverfahren, die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten der beteiligten Körperschaften, sowie die Auswirkungen auf das Hochschulrecht und das Wissenschaftsrecht detailliert erläutert.

Rechtliche Grundlagen der Exzellenzinitiative

Verfassungsmäßige Grundlagen

Die Exzellenzinitiative steht im verfassungsrechtlichen Kontext des deutschen Föderalismus. Wesentliche Grundlage ist das Grundgesetz (GG), insbesondere:

• Art. 91b GG: Dieser Artikel regelt die Zusammenarbeit von Bund und Ländern auf dem Gebiet der Wissenschaft und Forschung. Im Rahmen der Exzellenzinitiative wurde die Zusammenarbeit institutionalisiert, auch über die Tradition der „Gemeinschaftsaufgabe Wissenschaft” hinaus.
• Art. 30, 70 GG (Kompetenzverteilung): Die Gesetzgebungskompetenz in Fragen der Hochschulpolitik liegt grundsätzlich bei den Ländern, während der Bund nur im Rahmen der wissenschaftlichen Forschungsförderung tätig werden kann.

Die Exzellenzinitiative erforderte daher stets eine länderübergreifende Kooperationsbasis, welche die jeweiligen Landeshochschulgesetze berücksichtigt.

Gesetzliche und haushaltsrechtliche Regelungen

Die konkrete Umsetzung der Exzellenzinitiative erfolgte nicht durch ein bundeseinheitliches Gesetz, sondern auf Basis von Verwaltungsvereinbarungen und durch Bereitstellung von Fördermitteln im Rahmen der Haushaltsgesetze (insbesondere Bundeshaushaltsgesetz und die jeweiligen Haushaltsgesetze der Länder).

Elementare Rechtsgrundlagen:

• Haushaltsgesetze des Bundes und der Länder
• Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern zur weiteren Ausgestaltung der Exzellenzinitiative
• einschlägige Hochschulgesetze der Länder (z. B. BayHSchG in Bayern, BerlHG in Berlin)
• Drittmittelrecht und Vergaberecht (insbesondere GWB und VgV)

Institutionelle Umsetzung und Verwaltungsverfahren

Grundstruktur der Exzellenzinitiative

Die Koordination erfolgte maßgeblich durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) und den Wissenschaftsrat (WR), welche als Mittlerinstitutionen fungierten und die Bewertung der Förderanträge vornahmen. Die Mittelvergabe an Universitäten erfolgte im Rahmen formalisierter Vergabeverfahren, die an die Bestimmungen des deutschen Verwaltungsrechts gebunden sind.

Förderlinien

Im Rahmen der Exzellenzinitiative wurden verschiedene Förderlinien implementiert, insbesondere:

• Graduiertenschulen
• Exzellenzcluster
• Zukunftskonzepte

Jede dieser Förderlinien unterlag spezifischen Bewilligungs- und Vergabevoraussetzungen.

Auswahl- und Vergabeverfahren

Rechtsnatur des Auswahlverfahrens

Das Auswahlverfahren ist als Verwaltungsverfahren nach den Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) und einschlägiger länderspezifischer Verwaltungsverfahrensgesetze auszugestalten. Das Verfahren weist sowohl wettbewerbsrechtliche als auch finanzverfassungsrechtliche Bezüge auf.

Transparenz und Rechtsschutz

Die Grundsätze der Transparenz und des fairen Wettbewerbs gelten durchgängig. Grundsätzlich bestehen Rechtsschutzmöglichkeiten gegen förderschädigende Entscheidungen, wobei die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständig ist (vgl. Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Allerdings sind Klagen gegen Förderentscheidungen aufgrund des vorhandenen Ermessensspielraums der zuständigen Stellen in der Praxis nur eingeschränkt erfolgversprechend.

Vergaberechtliche Aspekte

Soweit Zuwendungen staatlicher Mittel vergeben werden, ist das Vergaberecht zu beachten, insbesondere wenn die Mittelvergabe mit der Auftragsvergabe im Sinne des GWB (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) oder der VgV (Vergabeverordnung) verbunden ist. Dies betrifft insbesondere die Beschaffungsvorhaben der geförderten Einrichtungen.

Exzellenzinitiative im Spannungsfeld von Hochschulrecht und Wissenschaftsrecht

Hochschulrechtliche Implikationen

Die Teilnahme einer Hochschule an der Exzellenzinitiative führt zu einer Vielzahl rechtlicher Implikationen:

• Hochschulautonomie: Die Vergabe von Fördermitteln im Rahmen der Exzellenzinitiative beeinflusst die Autonomie der Hochschulen und die Ausgestaltung ihrer Grundordnungen.
• Kooperationsrechtliche Aspekte: Interinstitutionelle Kooperationen, etwa in Form von Exzellenzclustern, bedürfen einer rechtlichen Grundlage in Form von Verträgen und Satzungen.
• Drittmittelrecht: Die Verwaltung der eingesetzten Mittel unterliegt den Vorschriften über Drittmittelverwaltung, insbesondere hinsichtlich Rechnungslegung und Mittelbindung.

Wissenschaftsrechtlicher Rahmen

Das Wissenschaftsrecht wird durch die Exzellenzinitiative an verschiedenen Stellen berührt, etwa hinsichtlich

• Freiheit von Forschung und Lehre (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG),
• Gleichbehandlungsgrundsatz bei der Mittelvergabe,
• Unabhängigkeit der Auswahlgremien,
• Ethikrichtlinien, insbesondere im Rahmen von Forschungsprojekten.

Auswirkungen und Rechtsfolgen

Rechtsstellung der Geförderten

Die Teilnahme an der Exzellenzinitiative ist für die Hochschulen mit erheblichen Rechten, aber auch Pflichten verbunden. Daraus ergeben sich unter anderem:

• Kontroll- und Berichtspflichten gegenüber den Fördermittelgebern,
• Verpflichtung zur zweckgebundenen Mittelverwendung,
• Einhaltung von Vorgaben aus dem Landeshochschulrecht und Drittmittelrecht,
• Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit und den Parlamenten.

Rechtliche Herausforderungen und Streitfragen

Trotz der intendierten Zielsetzung sind im Zusammenhang mit der Exzellenzinitiative regelmäßig rechtliche Streitfragen aufgetreten, insbesondere:

• Fragen des Rechtsschutzes bei gescheiterten Anträgen,
• Vergaberechtliche Kontroversen,
• Diskriminierungs- und Gleichstellungsfragen,
• Datenschutzrechtliche Aspekte wegen der Verarbeitung sensibler Bewerbungs- und Begutachtungsdaten.

Fortentwicklung: Exzellenzstrategie und Nachfolgeprogramme

Im Jahr 2016 wurde die Exzellenzinitiative durch das Nachfolgeprogramm „Exzellenzstrategie” abgelöst. Die rechtlichen Prinzipien der Exzellenzinitiative bleiben im Wesentlichen erhalten, wurden jedoch in Details fortentwickelt und neu akzentuiert. Die Fortsetzung des Programms basiert ebenfalls auf Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern, wobei die bisherigen rechtlichen Strukturen und Verfahrensstandards maßgeblich fortgeführt werden.

Literaturverweise und weiterführende Quellen

• Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
• Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)
• Bundeshaushaltsgesetz
• Hochschulgesetze der Länder
• Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)
• Vergabeverordnung (VgV)
• Dokumente der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK)
• Veröffentlichungen der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG)
• Empfehlungen des Wissenschaftsrats

Fazit:
Die Exzellenzinitiative repräsentiert ein vielschichtiges Förderinstrument mit umfassenden rechtlichen Implikationen im deutschen Hochschul- und Wissenschaftssektor. Die rechtliche Analyse umfasst verfassungs-, haushalts-, verwaltungs-, vergabe- und hochschulrechtliche Aspekte und macht die Initiative zu einem bedeutenden und weiterhin prägenden Element der deutschen Wissenschaftslandschaft.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Grundlagen regeln die Vergabe von Fördermitteln im Rahmen der Exzellenzinitiative?

Die Vergabe von Fördermitteln im Rahmen der Exzellenzinitiative beruht primär auf haushalts- und verwaltungsrechtlichen Vorschriften auf Bundes- und Länderebene. Insbesondere sind das Bundeshaushaltsgesetz (BHO) sowie die jeweiligen Landeshaushaltsordnungen maßgeblich, welche den bestimmungsgemäßen, wirtschaftlichen und sparsamen Mitteleinsatz sicherstellen. Die Förderrichtlinien, welche von der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK) beschlossen und vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) gemeinsam mit den Ländern umgesetzt werden, konkretisieren die formalen und materiellen Anforderungen an die Antragstellung, Mittelverwendung und Verwendungsnachweisführung. Darüber hinaus ist das Vergaberecht einschlägig, sofern im Rahmen der Projekte öffentliche Aufträge vergeben werden. Ergänzend gelten jeweils die Bewilligungsbescheide als Verwaltungsakte, deren Bedingungen und Auflagen für die geförderten Hochschulen rechtlich bindend sind.

Welche Verpflichtungen gehen geförderte Hochschulen aus Zuwendungsbescheiden nach der Exzellenzinitiative ein?

Geförderte Hochschulen verpflichten sich im Rahmen der Zuwendungsbescheide, die Fördermittel ausschließlich zweckgebunden im Sinne des Förderziels zu verwenden und die geltenden haushaltsrechtlichen, verwaltungsrechtlichen sowie eventuell europarechtlichen Vorgaben zu beachten. Hierzu zählen insbesondere die Einhaltung von Publizitäts- und Transparenzpflichten, die Durchführung eines ordnungsgemäßen Rechnungswesens, die Vorlage prüffähiger Nachweise (Verwendungsnachweis), die Umsetzung von Antikorruptionsmaßnahmen und – je nach Förderrichtlinie – gegebenenfalls die Sicherstellung von Chancengleichheit und Antidiskriminierung. Ein Verstoß gegen diese Verpflichtungen kann verwaltungsrechtliche Rückforderungsansprüche der Fördermittel auslösen.

Wie ist die Rechtsschutzmöglichkeit der Hochschulen im Fall einer negativen Förderentscheidung ausgestaltet?

Falls eine Hochschule im Auswahlverfahren der Exzellenzinitiative keinen Zuschlag erhält, steht grundsätzlich der Verwaltungsrechtsweg offen. Die Entscheidung über die Fördervergabe wird im Regelfall als Verwaltungsakt notifiziert. Es besteht die Möglichkeit, gegen eine ablehnende Entscheidung Widerspruch einzulegen oder Klage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht zu erheben. Zu beachten ist jedoch, dass Förderentscheidungen regelmäßig Ermessensentscheidungen darstellen, bei denen den Behörden ein Beurteilungsspielraum zukommt. Die gerichtliche Kontrolle konzentriert sich auf Verfahrensfehler, Beurteilungsfehler, Ermessensüberschreitungen oder -fehlgebrauch, sowie auf die Wahrung von Gleichbehandlungsgrundsätzen. Ein Anspruch auf Förderung besteht rechtlich nicht, wohl aber ein Anspruch auf rechtsfehlerfreie, willkürfreie Entscheidung.

Bestehen besondere rechtliche Anforderungen an die Zusammenarbeit mit Partnern aus dem Ausland im Rahmen der Exzellenzinitiative?

Die Förderung von internationalen Kooperationen unterliegt spezifischen rechtlichen Anforderungen, insbesondere im Hinblick auf Drittmittelrecht, Exportkontrolle und Datenschutz. So müssen die förderrechtlichen Bestimmungen der Exzellenzinitiative unter Beachtung internationaler Verträge und des europäischen Beihilferechts beachtet werden. Bei Einbindung ausländischer Partner ist zu prüfen, inwieweit Mitteltransfer, Rechteübertragung (insbesondere im Kontext des geistigen Eigentums) und Datenaustausch (DSGVO/Datenexport) zugelassen sind oder besonderer Einwilligungen/Vereinbarungen bedürfen. Daneben können auch steuerrechtliche und arbeitsrechtliche Regelungen berührt sein, etwa bei der Entsendung von Forschenden ins Ausland.

Welche Auflagen bestehen hinsichtlich der Transparenz und Rechenschaftspflichten für geförderte Hochschulen?

Im Rahmen der Exzellenzinitiative sind geförderte Hochschulen zu ausführlichen Transparenz- und Rechenschaftsberichten verpflichtet. Konkret ist vorgeschrieben, dass regelmäßig Sachstandsberichte, Verwendungsnachweise und Finanzberichte vorzulegen sind, welche die zweckentsprechende und wirtschaftliche Mittelverwendung lückenlos dokumentieren. Diese Unterlagen müssen den Prüfbehörden des Bundes, der Länder und des Bundesrechnungshofes auf Verlangen vorgelegt werden. Die Ergebnisse wissenschaftlicher Arbeiten, die mit Mitteln der Exzellenzinitiative entstanden sind, unterliegen zudem häufig Publizitätspflichten, um die Nachvollziehbarkeit und den Wissenstransfer sicherzustellen. Bei Verletzung dieser Pflichten drohen Sanktionen bis hin zur Rückforderung der bewilligten Mittel.

Wie gestaltet sich das Verhältnis zwischen Bundesrecht und Landesrecht im Rahmen der Exzellenzinitiative?

Die Exzellenzinitiative ist ein gemeinsames Förderprogramm von Bund und Ländern und basiert auf dem Grundsatz der Bund-Länder-Kooperation gemäß Art. 91b GG (Grundgesetz). Die konkrete Umsetzung verlangt die Beachtung sowohl bundesrechtlicher als auch landesrechtlicher Vorgaben. Während das Bundesrecht – etwa BHO und spezifische Förderrichtlinien – den gesamtstrategischen Rahmen und die Verwaltung der Fördermittel auf Bundesebene regelt, kommt der Landesgesetzgebung im Bereich Hochschulrecht und Haushaltsordnung eine ergänzende oder ausführende Rolle zu. Die Hochschulen sind verpflichtet, beide Ebenen der Regelungen zu beachten, wobei im Konfliktfall regelmäßig das höherrangige Recht maßgeblich ist. Eine enge Abstimmung zwischen den Gesetzen ist rechtlich geboten, um die Rechtssicherheit zu gewährleisten.