Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP)

Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) – Rechtliche Grundlagen und Entwicklung

Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) war ein zentrales Element der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der Europäischen Union (EU) und beschäftigte sich mit der Entwicklung gemeinsamer sicherheits- sowie verteidigungspolitischer Strukturen und Einsatzmöglichkeiten. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon geht die ESVP in die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) über. Nachfolgend werden die rechtlichen Grundlagen, die institutionelle Ausgestaltung, Aufgabenbereiche, Handlungsinstrumente sowie die Weiterentwicklung umfassend dargestellt.

Rechtliche Grundlagen der ESVP

Vertragliche Verankerung

Die ESVP wurde erstmals im Vertrag von Amsterdam (1997) ausdrücklich als Bestandteil der Europäischen Union verankert und später durch den Vertrag von Nizza (2001) sowie insbesondere im Vertrag von Lissabon (2009) weiterentwickelt. Die rechtliche Grundlage fand die ESVP primär in Titel V des Vertrags über die Europäische Union (EUV).

Art. 17 EUV (bis Vertrag von Lissabon):

• Die ESVP war Teil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP).
• Ziel war die Entwicklung einer gemeinsamen Politik, inklusive einer allmählichen Formulierung einer gemeinsamen Verteidigung.

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die ESVP zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) und rechtlich in den Artikeln 42 bis 46 EUV verankert.

Institutionelle Verbindung zur Europäischen Union

Die ESVP war rechtlich fest in die Strukturen der EU eingebettet, aber operierte de facto als intergouvernementaler Politikbereich. Beschlüsse bedurften grundsätzlich der Einstimmigkeit im Rat.

Verhältnis zur NATO

Der rechtliche Rahmen der ESVP sah eine Komplementarität zur NATO vor. Die sogenannten „Berlin-plus-Vereinbarungen” ermöglichten der EU gegebenenfalls den Rückgriff auf Ressourcen und militärische Planungsstrukturen der NATO, sofern die NATO nicht selbst tätig werden wollte.

Institutionelle Ausgestaltung der ESVP

Rat der Europäischen Union

Dem Rat der Europäischen Union („Ratsformation Auswärtige Angelegenheiten”) oblag die politische Steuerung und Entscheidungsfindung der ESVP. Die Beschlussfassung erfolgte grundsätzlich einstimmig auf Basis von Vorschlägen des Hohen Vertreters für die GASP.

Hoher Vertreter für die GASP

Der Hohe Vertreter war verantwortlich für die Koordination und die repräsentative Vertretung der ESVP nach außen.

Militärische und zivile Strukturen

Zur Umsetzung der ESVP wurden mehrere Organe geschaffen:

• Militärausschuss der EU (EUMC)
• Militärstab der EU (EUMS)
• Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee (PSK): Steuerte operative Maßnahmen und überwachte deren Durchführung

Aufgaben und Ziele der ESVP

Die ESVP verfolgte insbesondere folgende Aufgabenbereiche:

• Gemeinsame Verteidigungspolitik: Schaffung einer gemeinsamen europäischen Verteidigungsidentität
• Friedenssicherung, Krisenbewältigung und Konfliktprävention: Durchführung ziviler und militärischer Einsätze
• Schutz der Werte und Interessen der EU und ihrer Mitgliedstaaten: Stärkung von Stabilität und Sicherheit im europäischen Umfeld

Diese Ziele wurden im Rahmen sogenannter Petersberg-Aufgaben spezifiziert, die gemäß Artikel 17 EUV Einsätze zur humanitären Hilfe, Evakuierungsoperationen, friedensschaffenden Maßnahmen und andere militärische Beiträge ermöglichten.

Rechtliche Instrumente und Verfahren

Beschlussfassung und Rechtsakte

• Gemeinsame Aktionen: Bindende Akte der EU, mit denen konkrete Maßnahmen festgelegt wurden
• Gemeinsame Standpunkte: Koordination einheitlicher politischer Positionen
• Einstimmigkeitsprinzip: Grundsätzlich notwendige Übereinstimmung aller Mitgliedstaaten für Entscheidungen im Rahmen der ESVP

Entscheidungsautonomie der Mitgliedstaaten

Mitgliedstaaten behielten weitreichende Kontrolle und Autonomie und konnten sich nötigenfalls enthalten („Konstruktive Enthaltung” nach Artikel 31 EUV).

Rechtlicher Status der Missionen

Im Rahmen von ESVP/EU-Missionen wurden Statusabkommen (Status of Forces Agreements, SOFA) zwischen der EU und dem Einsatzstaat geschlossen, die Rechte und Pflichten der Akteure regelten.

Übertragung von NATO-Ressourcen

Rechtlich konnte die EU NATO-Mittel auf Grundlage der Berlin-plus-Vereinbarungen in Anspruch nehmen, vorbehaltlich der Zustimmung durch die NATO und der Verfügbarkeit der Ressourcen.

Weiterentwicklung zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)

Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 wurde die ESVP rechtlich durch die GSVP ersetzt. Wesentliche Elemente:

• Erweiterte Ziele im Bereich Krisenbewältigung und gemeinsame Verteidigung
• Ständige strukturierte Zusammenarbeit (PESCO, Art. 42 Abs. 6 EUV): Erlaubt einzelnen Staaten, bei Militärprojekten enger zusammenzuarbeiten
• Klausel der gegenseitigen Verteidigung (Art. 42 Abs. 7 EUV): Rechtliche Verpflichtung zur gegenseitigen Hilfeleistung im Falle eines bewaffneten Angriffs („Beistandsklausel”)
• Solidaritätsklausel (Art. 222 AEUV): Verpflichtung zu gemeinsamem Handeln im Falle terroristischer Anschläge oder Naturkatastrophen

Rechtliche Stellung und Bedeutung der ESVP aus heutiger Sicht

Obgleich die ESVP als eigenständige Politikform mit dem Vertrag von Lissabon institutionell durch die GSVP ersetzt wurde, bildet sie die historische und rechtliche Grundlage der heutigen europäischen Sicherheitsarchitektur. Die gewonnenen rechtlichen Erfahrungen und geschaffenen Mechanismen prägen weiterhin das gemeinsame sicherheits- und verteidigungspolitische Handeln der Europäischen Union.

Literaturhinweis:
EU-Vertragstexte, insbesondere Vertrag über die Europäische Union (EUV), Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), Veröffentlichung der Bundesregierung und der Europäischen Union zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

Siehe auch:

• Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
• Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)
• Petersberg-Aufgaben
• Berlin-plus-Vereinbarungen

Anmerkung:
Die ESVP ist ein historisch und rechtlich vielschichtiger Bestandteil der EU-Integration und bleibt für die Entwicklung des europäischen Rechtssystems im Bereich Sicherheit und Verteidigung von grundlegender Bedeutung.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Grundlagen bestimmen die Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten im Rahmen der ESVP?

Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), die heute als Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) bezeichnet wird, sind im Vertrag über die Europäische Union (EUV) und hier insbesondere in den Artikeln 42 bis 46 festgelegt. Zentrale Bestimmung ist Artikel 42 EUV, der den Rahmen für die Verteidigungspolitik vorgibt und die Möglichkeit eröffnet, dass bestimmte Aufgaben, etwa im Rahmen von Operationen zur Konfliktverhütung, gemeinsamen durch die Mitgliedstaaten wahrgenommen werden. Zudem regelt das Protokoll über die ständige strukturierte Zusammenarbeit (Art. 46 EUV in Verbindung mit Protokoll Nr. 10) die Möglichkeit, dass einzelne Staaten eine vertiefte Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich eingehen können. Die Beschlüsse im Rahmen der GSVP werden vom Rat einstimmig getroffen, wobei bestimmte Fragen der Durchführung einem vereinfachten Verfahren unterliegen können. Generell gilt, dass militärische Verpflichtungen in der EU immer im Einklang mit bestehenden Bündnissen, wie beispielsweise der NATO, stehen müssen (Art. 42 Abs. 2 und 7 EUV). Die Charta der Vereinten Nationen sowie das Völkerrecht bilden zudem einen übergeordneten, bindenden Rahmen.

Inwiefern ist die GSVP rechtlich verbindlich für die EU-Mitgliedstaaten?

Die Verpflichtungen im Rahmen der GSVP ergeben sich direkt aus dem EUV. Grundsätzlich gilt, dass Beschlüsse im Bereich der GSVP für die Mitgliedstaaten bindend sind, soweit sie der besonderen Vertragsarchitektur der GSVP unterliegen. Allerdings sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, sich an jedem operativen Einsatz zu beteiligen; vielmehr ist das Prinzip der freiwilligen Beteiligung grundlegend, solange keine Einstimmigkeit im Rat der Europäischen Union besteht, die zu einer verbindlichen Entscheidung führt. Verbindlich ist zudem die sogenannte Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV, nach der die Mitgliedstaaten im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates zur Hilfeleistung verpflichtet sind. Dennoch bleiben das Primat der nationalen Souveränität im Bereich der Verteidigung und das Recht jedes Einzelstaats unangetastet, eigene außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen zu treffen.

Welche Rolle spielen nationale Parlamente im Rechtsetzungsprozess der ESVP?

Die nationalen Parlamente haben aufgrund des europäischen Prinzips der Subsidiarität und der nationalstaatlich geprägten Souveränität im Verteidigungsbereich ein Kontroll- und Beteiligungsrecht. Grundsätzlich sehen die jeweiligen nationalen Verfassungen oder Sicherheitsgesetze vor, inwieweit eine Zustimmung zur Beteiligung an Einsätzen erforderlich ist. Auf EU-Ebene informieren der Rat und der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik die nationalen Parlamente regelmäßig über Entwicklungen im Rahmen der GSVP (Art. 36 EUV). Das Europäische Parlament besitzt lediglich ein Konsultationsrecht; Entscheidungsbefugnisse über konkrete Operationen oder Missionen liegen ausschließlich beim Rat und den Mitgliedstaaten.

Wie gestaltet sich die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen EU und NATO aus rechtlicher Sicht?

Die Zusammenarbeit zwischen EU und NATO wird durch die sogenannten “Berlin Plus”-Abkommen und die jeweiligen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten geregelt. Rechtlich ist festgelegt, dass Maßnahmen der EU im Bereich der GSVP mit den Verpflichtungen gegenüber der NATO und deren kollektiven Verteidigungsmechanismen vereinbar sein müssen (Art. 42 Abs. 2 EUV). Die EU kann daher keine eigenen Verteidigungsstrukturen schaffen, die den Verpflichtungen der NATO-Mitgliedstaaten widersprechen. Es findet eine arbeitsteilige Kompetenzaufteilung statt, wobei sicherheits- und verteidigungsrelevante Kompetenzen gemäß Art. 4 Abs. 2 EUV in der Kernverantwortung der Mitgliedstaaten verbleiben.

Welche Möglichkeiten des Rechtsschutzes bestehen für Einzelne im Rahmen der ESVP?

Der Zugang von Einzelpersonen oder Unternehmen zu Rechtsschutzmechanismen im Rahmen der ESVP ist äußerst beschränkt. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) ist gemäß Art. 24 Abs. 1 Satz 2 EUV für Entscheidungen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen grundsätzlich nicht zuständig. Allerdings kann der EuGH angerufen werden, wenn es um die Beschränkung individueller Grundrechte aufgrund von Sanktionsmaßnahmen, etwa auf Grundlage von GASP-/GSVP-Beschlüssen, geht. In diesen Fällen prüfen die Gerichte insbesondere die Rechtmäßigkeit restriktiver Maßnahmen und deren Vereinbarkeit mit der EU-Grundrechtecharta. Für operative Entscheidungen, wie etwa den Einsatz von Streitkräften, besteht hingegen kein direkter Rechtsschutz.

Wie werden Beschlüsse im Rahmen der ESVP rechtlich umgesetzt und kontrolliert?

Beschlüsse und Maßnahmen im Rahmen der ESVP werden gemäß Art. 25 EUV durch den Rat der Europäischen Union getroffen und gelten als völkerrechtliche Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten. Die Durchführung erfolgt auf nationaler Ebene unter innenpolitischer Kontrolle, häufig unter Einbindung der jeweiligen Parlamente. Die Kontrolle auf europäischer Ebene obliegt dem Rat und dem Hohen Vertreter; das Europäische Parlament besitzt nur ein Mitwirkungsrecht in Form von Konsultation und Information. Eine juristische Kontrolle der Rechtmäßigkeit erfolgt – mit Ausnahme von restriktiven Maßnahmen – nur sehr eingeschränkt durch die Europäischen Gerichte.

Gibt es spezifische Ausstiegsklauseln oder Opt-Out-Möglichkeiten für Mitgliedstaaten im Bereich der ESVP?

Die Verträge sehen ausdrücklich opt-out- und Enthaltungsmöglichkeiten für die Mitgliedstaaten vor. Gemäß Art. 31 Abs. 1 und 2 EUV können einzelne Mitgliedstaaten sich einer Beschlussfassung enthalten (konstruktive Enthaltung), wodurch sie nicht verpflichtet sind, Maßnahmen mitzutragen, die sie ablehnen. Zudem kann im Rahmen der sogenannten ständigen strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) einzelnen Mitgliedstaaten freigestellt werden, sich zu beteiligen oder nicht. In bestimmten Ausnahmefällen, insbesondere bei militärischen Operationen, haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, sich auszuklinken, sofern dies ihren verfassungsrechtlichen oder außenpolitischen Grundsätzen widerspricht. Ein generelles Opt-out von der GSVP, wie beispielsweise bei einzelnen Bestimmungen der Schengen-Regeln, ist jedoch vertraglich nicht vorgesehen.