EU-Außengrenze, EU-Binnengrenzen

EU-Außengrenze und EU-Binnengrenzen – Rechtliche Grundlagen und Bedeutungen

Die Begriffe EU-Außengrenze und EU-Binnengrenzen spielen im europäischen Recht eine zentrale Rolle bei der Regelung von Grenzkontrollen, Personenfreizügigkeit und der Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit. Die rechtlichen Rahmenbedingungen dieser Grenzarten sind vielschichtig und werden maßgeblich durch europäisches Primär- und Sekundärrecht sowie durch internationale Abkommen bestimmt.

Begriffserklärung: EU-Außengrenze und EU-Binnengrenzen

Definition der EU-Außengrenze

Die EU-Außengrenze ist die Grenze, an der das Gebiet mindestens eines Mitgliedstaats der Europäischen Union (EU) an das Gebiet eines Drittstaates – also eines Staates, der nicht Mitglied der EU oder assoziierter Schengen-Staat ist – grenzt. Dies betrifft sowohl Land-, See- als auch Luftgrenzen. Neben den EU-Mitgliedstaaten unterliegen auch die assoziierten Länder des Schengen-Raums besonderen Regelungen.

Definition der EU-Binnengrenzen

Die EU-Binnengrenzen sind die gemeinsamen Landes-, See- und Luftgrenzen zwischen den EU-Mitgliedstaaten und den assoziierten Schengen-Staaten. Sie kennzeichnen das territoriale Gebiet, in dem die Regelungen des Schengen-Besitzstands bzgl. des Wegfalls der Grenzkontrollen und der Gewährleistung der Personenfreizügigkeit Anwendung finden.

Rechtsgrundlagen der EU-Außengrenze und der EU-Binnengrenzen

Primärrechtliche Grundlagen

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

• Art. 77 AEUV normiert, dass die EU einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts schaffen und schrittweise Maßnahmen mit dem Ziel des Wegfalls der Kontrollen an den Binnengrenzen und einer gemeinsamen Politik hinsichtlich der Kontrollen an den Außengrenzen der Union ergreifen soll.
• Die Zuständigkeit für die Außengrenzenverwaltung ist dabei auf die EU-Mitgliedstaaten übertragen, jedoch im Rahmen gemeinschaftlicher Vorschriften.

Vertrag über die Europäische Union (EUV)

• Der Art. 3 Abs. 2 EUV verpflichtet die Union zur Schaffung eines Raums ohne Binnengrenzen mit einem gemeinsamen Grenzschutz und zu einer gemeinsamen Migrationspolitik.

Sekundärrechtliche Regelungen

Schengener Grenzkodex (VO (EU) 2016/399)

• Das zentrale Regelwerk für den Grenzschutz an Außengrenzen und die Regelungen für das Überschreiten von Binnengrenzen ist der Schengener Grenzkodex.
• Er beschreibt in Art. 2 die Legaldefinitionen der Begriffe “Binnengrenzen” und “Außengrenzen”.
• Art. 22 normiert explizit die Abschaffung der Personenkontrollen an Binnengrenzen.
• Art. 5-21 regeln das Überschreiten der Außengrenzen, Voraussetzungen für Grenzübertritte, die Aufgaben der Grenzschutzorgane sowie das Verfahren bei Ablehnung der Einreise.

Verordnung (EU) 2019/1896

• Mit dieser Verordnung wurde die Agentur Frontex zu einer Europäischen Grenz- und Küstenwache ausgebaut, um die gemeinsame Bewältigung der Außengrenzkontrolle zu stärken.

Weitere Verordnungen und Richtlinien

• Visa-Kodex, Eurodac-Verordnung sowie Richtlinien im Asylbereich beziehen sich regelmäßig auf den Schutz und die Kontrolle der Außengrenzen.

Rechtliche Regelungen für EU-Außengrenzen

Kontrollsysteme und Grenzschutz

Ein- und Ausreisekontrollen

• An allen Außengrenzen besteht eine uneingeschränkte Kontrollpflicht der Mitgliedstaaten gemäß Schengener Grenzkodex.
• Jeder Grenzübertritt wird auf Einhaltung von Pass- und Visumspflichten, Sicherheitsinteressen und eventuelle Überstellungshaft überprüft.

Aufgabenverteilung und Zuständigkeiten

• Die primäre Verantwortung für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen liegt bei den jeweiligen Mitgliedstaaten.
• Die Europäische Agentur für Grenz- und Küstenwache (Frontex) koordiniert und unterstützt hierbei, insbesondere bei Krisensituationen (z. B. hohem Migrationsaufkommen).

Informationssysteme

• Kontrollmaßnahmen an den Außengrenzen stützen sich auf zentrale Informationssysteme wie das Schengener Informationssystem (SIS), Eurodac (Fingerabdruck-Datenbank) sowie das Visa-Informationssystem (VIS).

Rückgriff auf temporäre Binnengrenzkontrollen

• Die Verordnung sieht unter engen Voraussetzungen vor, dass Mitgliedstaaten bei einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit ausnahmsweise temporäre Personenkontrollen an Binnengrenzen wieder einführen dürfen (vgl. Art. 25 ff. Schengener Grenzkodex).

Rechtliche Bedeutung der EU-Binnengrenzen

Wegfall der Personenkontrollen

• Hauptelement der Schengen-Regelungen ist der Wegfall systematischer Personenkontrollen an den Binnengrenzen.
• Gleichwohl darf dies nicht mit einem völligen Kontrollverlust an den Binnengrenzen gleichgesetzt werden, denn polizeiliche und sicherheitsrelevante Maßnahmen (z. B. anlassbezogene Kontrollen im Grenzgebiet) sind weiterhin zulässig, sofern sie weder einer systematischen Kontrolle noch einer Kontrollerneuerung gleichkommen.

Ausnahmen und Wiedereinführung von Kontrollen

• Der Schengener Grenzkodex gibt die rechtlichen Voraussetzungen für die vorübergehende Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen vor, die zeitlich befristet und verhältnismäßig ausgestaltet sein müssen.
• Gründe hierfür sind insbesondere Gefahren für die öffentliche Ordnung, Terrorismus oder großflächige grenzüberschreitende Kriminalität.

Koordination zwischen den Mitgliedstaaten

Zusammenarbeit und Informationsaustausch

• Die Rechtsvorschriften fordern eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten beim Schutz der Außengrenzen und bei Maßnahmen im Bereich der inneren Sicherheit.
• Dies erfolgt u. a. durch den Informationsaustausch, gemeinsame Einsätze, Rückführungsmaßnahmen und durch Unterstützung durch Frontex.

Harmonisierung der Einreisevoraussetzungen

• Sämtliche Mitgliedstaaten wenden gemeinsame Regeln für die Erteilung von Visa, die Anerkennung von Reisedokumenten und das Migrationstracking an, sodass ein einheitliches Einreiseregime an der Außengrenze gewährleistet ist.

Abgrenzung zur Zollgrenze und weiteren Grenzarten

Obwohl häufig gleichgesetzt, ist die EU-Außengrenze nicht zwangsläufig identisch mit der Zollgrenze der Europäischen Union, da Sondergebiete oder Teilnahmen einzelner Mitgliedstaaten an Zollunionen hiervon abweichen können (z. B. Überseegebiete, Irland-Protokoll).

Fazit

Die rechtlichen Bestimmungen zu EU-Außengrenzen und EU-Binnengrenzen bilden den Kernbereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union. Während die Außengrenzen umfassenden gemeinsamen Kontrollmechanismen und Schutzkonzepten unterliegen, stehen Binnengrenzen im Zeichen der Personenfreizügigkeit und des Abbaus von Kontrollmaßnahmen. Ausnahmen und temporäre Maßnahmen sind dabei streng reglementiert und müssen im Einklang mit europäischen und nationalen Vorschriften stehen. Die ständige Weiterentwicklung der Rechtslage spiegelt die Bedeutung einer effektiven Ausbalancierung von Öffnung und Sicherheit innerhalb der EU wider.

Häufig gestellte Fragen

Welche rechtlichen Regelungen gelten für den Schutz der EU-Außengrenzen?

Der Schutz der EU-Außengrenzen ist in verschiedenen EU-Verordnungen und -Richtlinien geregelt, die auf den Grundlagen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie des Schengener Grenzkodexes basieren. Der Schengener Grenzkodex (Verordnung (EU) 2016/399) legt detaillierte Vorschriften für das Überschreiten der Außengrenzen eines Schengen-Staates durch Personen fest, einschließlich der Voraussetzungen für Einreise und Kontrolle. Zuständig für die operative Unterstützung der Mitgliedstaaten an den Außengrenzen ist zudem die Europäische Grenz- und Küstenwache (Frontex), deren Mandat durch die Verordnung (EU) 2019/1896 erweitert wurde. Diese rechtlichen Vorgaben verpflichten die Mitgliedstaaten, an ihren Außengrenzen Identitäts-, Dokumenten- und Sicherheitskontrollen zur Verhinderung unerlaubter Einreisen und grenzüberschreitender Kriminalität durchzuführen. Der rechtliche Rahmen gewährleistet dabei die Einhaltung europäischer Grundrechte, insbesondere im Hinblick auf Schutzsuchende und Asylrecht nach der Genfer Flüchtlingskonvention, der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der EU-Grundrechtecharta.

Welche rechtlichen Unterschiede bestehen zwischen EU-Außengrenzen und EU-Binnengrenzen?

Während an den EU-Außengrenzen systematische Grenzkontrollen für alle Personen gemäß dem Schengener Grenzkodex verpflichtend sind, ist an den EU-Binnengrenzen (zwischen den Schengen-Staaten) grundsätzlich eine Kontrolle untersagt, es sei denn, außergewöhnliche Umstände machen temporäre Kontrollen erforderlich. Rechtlich beruht die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen auf dem Schengener Durchführungsübereinkommen und dem AEUV, sodass Personen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit innerhalb des Schengen-Raums die Binnengrenzen grundsätzlich ohne Passkontrolle überschreiten dürfen. Temporäre Wiedereinführungen von Grenzkontrollen an Binnengrenzen sind nach Artikel 25 des Schengener Grenzkodex allerdings bei schwerwiegenden Bedrohungen der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit unter strengen Voraussetzungen erlaubt und zeitlich befristet.

In welchen Fällen dürfen Grenzkontrollen an EU-Binnengrenzen vorübergehend wieder eingeführt werden?

Die rechtliche Grundlage für temporäre Grenzkontrollen innerhalb des Schengen-Gebiets findet sich in den Artikeln 25 bis 35 des Schengener Grenzkodex. Mitgliedstaaten können bei einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit befristete Kontrollen an ihren Binnengrenzen einführen. Diese Maßnahmen müssen rechtzeitig angekündigt, begründet und der Europäischen Kommission mitgeteilt werden. Der Zeitraum der Wiedereinführung ist auf 30 Tage oder die Dauer der Bedrohung beschränkt, mit grundsätzlich möglichen Verlängerungen unter strikten Voraussetzungen und mit regelmäßiger Überprüfung im Austausch mit anderen EU-Mitgliedstaaten und der Kommission. Solche Maßnahmen müssen verhältnismäßig sein und dürfen das Prinzip des freien Personenverkehrs nicht dauerhaft beeinträchtigen.

Welche Rechte und Pflichten haben Reisende beim Überschreiten der EU-Außengrenzen?

Beim Überschreiten der EU-Außengrenzen sind Drittstaatsangehörige verpflichtet, gültige Reisedokumente und – sofern erforderlich – ein Visum vorzuweisen. Personen unterliegen umfangreichen Kontrollen, die Prüfung von Reisedokumenten, Einreisekriterien (wie Zweck der Reise, ausreichende finanzielle Mittel, Rückkehrbereitschaft), Abgleich mit Fahndungs- und Sicherheitsdatenbanken (wie Schengener Informationssystem, SIS) sowie ggf. biometrischer Erfassung umfassen. Die Einreise kann verweigert werden, wenn die gesetzlichen Vorschriften nicht erfüllt werden. EU-Bürgerinnen und -Bürger sowie Personen mit Freizügigkeitsrecht unterliegen ebenfalls einer Identitätskontrolle, haben jedoch einen grundsätzlichen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt, sofern sie keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen.

Welche Rolle spielt Frontex beim Schutz der EU-Außengrenzen?

Die Europäische Grenz- und Küstenwache (Frontex) hat den rechtlichen Auftrag, die Mitgliedstaaten beim Schutz und der effektiven Kontrolle der Außengrenzen zu unterstützen, deren operativen Einsatz zu koordinieren sowie Rückführungsmaßnahmen zu erleichtern. Ihr Mandat umfasst die Durchführung gemeinsamer Operationen, Risikoanalysen, technische Unterstützung, Ausbildung von Grenzschutzbeamten und die Entwicklung neuer Überwachungstechnologien. Frontex handelt im Rahmen der geltenden EU-Verordnungen und unterliegt der Kontrolle durch die Kommission und das Europäische Parlament. Ein wesentlicher rechtlicher Aspekt ihrer Arbeit ist die Achtung der Grundrechte und der Schutz vulnerabler Personen an den Außengrenzen.

Welche Sanktionen gibt es bei Verstößen gegen die Grenzvorschriften?

Verletzungen der rechtlichen Vorschriften für das Überschreiten der EU-Außengrenzen können sowohl für Einzelpersonen als auch für Transportunternehmen Sanktionen nach sich ziehen. Dazu zählen Einreiseverweigerung, Rückführungsanordnung, Geldbußen und strafrechtliche Maßnahmen bei Schleusung oder Urkundenfälschung. Die jeweiligen nationalen Behörden setzen EU-rechtliche Vorgaben durch und sind bei systematischen Verstößen (z. B. wiederholte unerlaubte Einreisen) auch verpflichtet, informationelle Maßnahmen an die zuständigen europäischen Stellen zu übermitteln. Werden Mitgliedstaaten ihren Pflichten nicht gerecht, kann die Kommission Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 AEUV einleiten.

Wie wird das Schengen-Informationssystem (SIS) an den EU-Grenzen genutzt?

Das Schengen-Informationssystem (SIS) ist ein zentrales EU-weites Informationssystem für Fahndungs- und Sicherheitszwecke, das intensiv bei Grenzkontrollen eingesetzt wird. Grenzbeamte sind verpflichtet, bei der Kontrolle an Außengrenzen systematisch Abgleiche mit dem SIS durchzuführen, um gestohlene Dokumente, gesuchte Personen oder Fahrzeuge sowie Personen, denen die Einreise verweigert werden muss, zu identifizieren. Nationale Behörden erhalten über das SIS aktuelle Warnmeldungen und können Maßnahmen wie Festnahmen oder Einreiseverweigerungen rechtssicher und koordiniert umsetzen. Das SIS sorgt so für ein einheitliches Sicherheitsniveau an den EU-Außengrenzen und gewährleistet rechtliche Kompatibilität der Sicherheitsmaßnahmen zwischen den Mitgliedstaaten.