Begriff und Bedeutung der Auswärtigen Angelegenheiten
Der Begriff Auswärtige Angelegenheiten bezeichnet in Deutschland und im internationalen Kontext jene staatlichen Zuständigkeiten, die mit der Gestaltung und Pflege der Beziehungen eines Staates zu anderen Staaten, internationalen Organisationen und supranationalen Institutionen verbunden sind. Auswärtige Angelegenheiten umfassen sämtliche Maßnahmen, die der Staat im Rahmen seiner Außenbeziehungen setzt, insbesondere auf diplomatischem, völkerrechtlichem und sicherheitspolitischem Gebiet.
Nach Art. 32 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland fallen die Auswärtigen Angelegenheiten unter die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes. Im weiteren Sinne umfassen Auswärtige Angelegenheiten auch die Vertretung nationaler Interessen in internationalen Institutionen, Vertragsabschlüsse und das Netzwerk von diplomatischen und konsularischen Vertretungen. Die genaue Definition und Abgrenzung ist in mehreren Rechtsnormen verankert und wird durch langjährige Rechtsprechung konkretisiert.
Rechtliche Grundlagen der Auswärtigen Angelegenheiten
Verfassungsrechtliche Verortung
Die grundsätzliche Rechtslage zu Auswärtigen Angelegenheiten ist im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland verankert. Art. 32 GG übernimmt die zentrale Bestimmung:
„Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes.“
Damit wird gesetzlich festgelegt, dass die Zuständigkeit für Auswärtige Angelegenheiten ausschließlich beim Bund liegt. Insbesondere wird betont, dass die Länder eigene völkerrechtliche Verträge nur abschließen dürfen, sofern der Bund sie dazu ermächtigt.
Abgrenzung der Kompetenzen
Die genaue Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern ist relevant für die Beurteilung von Rechtsgeschäften mit internationalem Bezug. Gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG besteht eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für „auswärtige Angelegenheiten sowie für die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Bevölkerung“.
Die Länder haben grundsätzlich keine eigenständige Kompetenz im Bereich der Auswärtigen Angelegenheiten, können jedoch nach Maßgabe des Bundes agieren, insbesondere im Rahmen der sogenannten „Kultushoheit“, z.B. im Bildungs- oder Kulturbereich, sofern dies keine Bereiche betrifft, die originär den Bund betreffen.
Völkerrechtliche Grundlagen
Die Wahrnehmung Auswärtiger Angelegenheiten orientiert sich am Völkerrecht, insbesondere an der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVRK), der Charta der Vereinten Nationen und weiteren multilateralen sowie bilateralen Abkommen. Der Bund vertritt Deutschland als Völkerrechtssubjekt nach außen und ist zur Einhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen gegenüber Drittstaaten und internationalen Organisationen verpflichtet.
Gegenstandsbereiche der Auswärtigen Angelegenheiten
Diplomatischer und konsularischer Dienst
Zu den wichtigsten Instrumenten der Auswärtigen Angelegenheiten zählt das System der diplomatischen und konsularischen Vertretungen. Die Bundesrepublik unterhält weltweit Botschaften, Generalkonsulate und Konsulate, die neben der diplomatischen Vertretung der Bundesregierung auch Aufgaben in der konsularischen Betreuung der Staatsangehörigen und der Rechts- und Geschäftshilfe erfüllen.
Vertragsabschlüsse und internationale Vereinbarungen
Ein wesentlicher Bestandteil der Auswärtigen Angelegenheiten ist der Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Gemäß Art. 59 Abs. 1 GG werden Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, durch den Bundespräsidenten geschlossen und bedürfen der Zustimmung der zuständigen Bundesorgane. Die Durchführung dieser Verträge erfolgt meist durch den Bundesminister des Auswärtigen.
Internationale Zusammenarbeit und Organisationen
Die Auswärtigen Angelegenheiten erstrecken sich ferner auf die Mitarbeit in internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen, der Europäischen Union, der NATO oder der Weltgesundheitsorganisation (WHO). Sie umfassen daneben Entwicklungszusammenarbeit, internationale Wirtschaftsbeziehungen, Menschenrechtspolitik und die Beteiligung an internationalen Strafgerichtshöfen.
Institutioneller Rahmen der Auswärtigen Angelegenheiten in Deutschland
Auswärtiges Amt
Das Auswärtige Amt ist das zentrale Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten. Es verantwortet die Planung, Ausführung und Koordination der deutschen Außenpolitik und verfügt über ein weltumspannendes Netz an Auslandsvertretungen.
Weitere beteiligte Institutionen
Neben dem Auswärtigen Amt sind weitere Bundesbehörden und Gremien im Rahmen der Auswärtigen Angelegenheiten tätig, beispielsweise das Bundesministerium der Verteidigung, das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie weitere Ressorts in deren jeweiligen Fachdomänen. Die Koordinierung erfolgt innerhalb der Bundesregierung.
Bundespräsident und Bundestag
Der Bundespräsident wirkt gemäß Art. 59 GG beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit. Der Deutsche Bundestag ist insoweit beteiligt, als viele Verträge der Zustimmung durch Gesetz bedürfen und die Außenpolitik kontrolliert.
Rechtliche Herausforderungen und aktuelle Entwicklungen
Föderalismus und Auswärtige Angelegenheiten
Die föderale Struktur Deutschlands wirft insbesondere mit Blick auf Länderinteressen immer wieder Fragen zur Zulässigkeit länderbezogener Außenbeziehungen auf. Zwar sind die Kompetenzen eindeutig geregelt, es besteht jedoch ein aktueller Diskurs über die Mitwirkung der Länder im internationalen Kontext, insbesondere im Bildungs- und Kulturbereich (Kulturföderalismus).
Europarechtliche Einflüsse
Mit der zunehmenden Rolle der Europäischen Union werden die nationalen Auswärtigen Angelegenheiten von europapolitischer Zusammenarbeit und Kompetenzüberlagerungen geprägt. Wegen der EU-Mitgliedschaft sind zahlreiche außenpolitische Angelegenheiten inzwischen in gemeinschaftliche, supranationale und intergouvernementale Handlungsfelder eingebunden.
Rechtsprechung zum Begriff der Auswärtigen Angelegenheiten
Die umfangreiche Rechtsprechung, insbesondere des Bundesverfassungsgerichts, betrifft häufig die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern sowie die Vereinbarkeit internationaler Vereinbarungen mit dem Grundgesetz. Die Auslegung des Begriffs orientiert sich dabei an der Systematik von Art. 32, 59 und 73 GG.
Fazit
Der Begriff Auswärtige Angelegenheiten besitzt in der deutschen Rechtsordnung zentrale Bedeutung und steht für alle Handlungen und Regelungen, die auf die internationalen Beziehungen des Staates gerichtet sind. Auswärtige Angelegenheiten sind umfassend verfassungsrechtlich geregelt, völkerrechtlich eingebunden und institutionell durch Auswärtiges Amt und andere Organe organisiert. Angesichts der fortschreitenden internationalen und europäischen Verflechtungen bleibt der Rechtsrahmen in konstantem Wandel und erfordert eine fortlaufende Anpassung an neue Herausforderungen.
Häufig gestellte Fragen
Welche Rechtsgrundlagen regeln die Auswärtigen Angelegenheiten der Bundesrepublik Deutschland?
Die Auswärtigen Angelegenheiten der Bundesrepublik Deutschland sind primär im Grundgesetz (GG) verankert. Art. 32 GG bestimmt, dass die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes ist und die Länder nur mit Zustimmung der Bundesregierung tätig werden dürfen. Darüber hinaus regelt das Gesetz über das Auswärtige Amt (AA-G) Organisation und Aufgaben des Auswärtigen Amts als oberster Bundesbehörde. Völkergewohnheitsrecht sowie völkerrechtliche Verträge, wie zum Beispiel die Wiener Übereinkommen über diplomatische und konsularische Beziehungen, geben zusätzlich verbindliche Rahmenbedingungen vor. Durch EU-Recht, insbesondere den Vertrag über die Europäische Union (EUV) und den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), bestehen weitere bindende Bestimmungen, etwa im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Die Umsetzung und Mitwirkung des Bundestages, insbesondere nach Art. 59 GG, sind für die Transformation völkerrechtlicher Verpflichtungen ins deutsche Recht wesentlich.
Wer ist völkerrechtlich zur Vertretung Deutschlands im Ausland befugt?
Die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland im internationalen Rechtsverkehr obliegt gemäß Art. 59 Abs. 1 GG dem Bundespräsidenten hinsichtlich der völkerrechtlichen Vertretung und des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge. In der tatsächlichen Praxis wird die Durchführung dieser Aufgaben regelmäßig dem Bundeskanzler und vor allem dem Bundesminister des Auswärtigen übertragen. Ausgereicht wird hierzu die sogenannte völkerrechtliche Vollmacht („Full Power“), mit der bestimmte Personen, insbesondere Diplomaten, ermächtigt werden, Erklärungen mit völkerrechtlicher Bindungswirkung abzugeben. Auch bei Verhandlungen und Abschluss von Verträgen fungiert das Auswärtige Amt als zuständiges Organ. Das Präsidialamt und das Auswärtige Amt arbeiten hierbei eng zusammen; die Geschäftsordnung der Bundesregierung und interne Verwaltungsrichtlinien konkretisieren die jeweiligen Zuständigkeiten.
Inwiefern ist der Bundestag an völkerrechtlichen Verträgen beteiligt?
Der Bundestag ist nach Art. 59 Abs. 2 GG zwingend an der Ratifikation völkerrechtlicher Verträge beteiligt, „die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen.“ Solche Verträge, beispielsweise Staatsverträge, Friedensverträge oder Beitritte zu internationalen Organisationen, bedürfen der Zustimmung durch ein entsprechendes Bundesgesetz. Dieses gewährt dem Vertrag innerstaatliche Geltung und ist Grundvoraussetzung für die rechtliche Bindung. Der Deutsche Bundestag kann darüber hinaus über das Mitwirkungsrecht Informations- und Beratungsansprüche gegenüber der Bundesregierung geltend machen, was die demokratische Kontrolle der Auswärtigen Angelegenheiten sichert. Ausnahmen bestehen für Rechtsakte der Europäischen Union, die im Vorbehalt der EU-Vertragsbindung bestimmten Regeln unterliegen.
Können die Bundesländer eigene außenpolitische Kontakte pflegen?
Bundesländer können nach Art. 32 Abs. 3 GG mit Zustimmung der Bundesregierung im Rahmen ihrer Gesetzgebungsbefugnis eigene Verträge mit auswärtigen Staaten abschließen („Staatsverträge“ bzw. „Länderverträge“). Diese Kompetenz ist jedoch eng begrenzt: Sie bezieht sich ausschließlich auf Gegenstände, für die das Land die ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungskompetenz besitzt. Zudem darf durch solche Landesverträge die außenpolitische Linie des Bundes nicht beeinträchtigt werden. Die Zustimmung der Bundesregierung ist zwingende Voraussetzung, da der Bund das Letztentscheidungsrecht über die Vertretung nach außen innehat, um einheitliches außenpolitisches Handeln zu gewährleisten. Praktisch sind Länderkontakte daher meist auf Kultur, Bildung und Wirtschaftsförderung beschränkt.
Welche juristischen Besonderheiten gelten bei diplomatischer Immunität?
Diplomatische Immunität ist ein völkerrechtlich anerkanntes Privileg nach den Regelungen des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen (WÜD, BGBl. 1964 II S. 957), das im deutschen Recht gemäß Art. 59 Abs. 2 GG transformiert wurde und somit unmittelbar gilt. Diplomaten genießen Immunität vor der deutschen Gerichtsbarkeit (Art. 31 WÜD), was sowohl die strafrechtliche, zivilrechtliche als auch verwaltungsrechtliche Unverfolgbarkeit betrifft. Hiervon sind allerdings private Handlungen ausgenommen, die im Rahmen persönlicher Vermögensverwaltung oder im Rahmen privater Vertragsanbahnung getätigt werden. Das Empfangsstaatprinzip und der inviolabilitas-Grundsatz stellen sicher, dass die Person und die Räumlichkeiten des Diplomaten besonderem Schutz unterliegen. Bei Missbrauchsvorfällen ist der Empfangsstaat berechtigt, Diplomaten zur Persona non grata zu erklären, um die Immunität effektiv zu beschränken.
Wie erfolgt die Umsetzung internationaler Sanktionen im deutschen Recht?
Internationale Sanktionen, beispielsweise aufgrund von Beschlüssen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen oder der Europäischen Union, werden in Deutschland durch nationale Rechtsakte umgesetzt. Für EU-Sanktionen gilt die unmittelbare Geltung der Verordnungen nach Art. 288 AEUV. UN-Sanktionen werden in der Regel durch Rechtsverordnungen auf Basis des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) und des Außenwirtschaftsrechts (AWV) innerstaatlich anwendbar gemacht. Häufig ist das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) für die Überwachung und Durchführung zuständig. Verstöße gegen Sanktionsbestimmungen sind nach § 18 AWG als Ordnungswidrigkeiten oder gar als Strafdelikte ausgestaltet. Die gerichtliche Kontrolle der Sanktionen erfolgt im Rahmen des effektiven Rechtsschutzes vor deutschen Fachgerichten sowie ggf. vor dem Europäischen Gerichtshof.
Welche Rolle spielen andere Verfassungsorgane (außer Bundesregierung und Bundestag) bei Auswärtigen Angelegenheiten?
Weitere Verfassungsorgane sind in der Rechtsarchitektur der Auswärtigen Angelegenheiten spezifisch beteiligt: Der Bundesrat, als Vertretung der Länder, muss gemäß Art. 50 GG bei Gesetzen, die ihre Interessen berühren, einbezogen werden, was insbesondere bei Verträgen von Bedeutung ist, die auch die Länderkompetenzen betreffen. Das Bundesverfassungsgericht kann im Rahmen der Normenkontrolle oder Verfassungsbeschwerde die Vereinbarkeit auswärtiger Handlungen und Verträge mit dem Grundgesetz überprüfen. Der Bundespräsident schließlich repräsentiert den Bund völkerrechtlich formal nach außen; seine Unterschrift ist zum Inkrafttreten völkerrechtlicher Verträge nach Art. 59 GG unerlässlich, wenngleich er meist der Linie der Exekutive folgt. Im Falle von außenpolitischen Streitigkeiten kann der Bundestag Untersuchungsausschüsse einsetzen oder entsprechende Kontrollen initiieren.
