La Corte di giustizia dell’Unione europea ha precisato i presupposti per l’adozione di misure restrittive nei confronti di una persona fisica legata da vincoli familiari a una persona già sanzionata (CGUE, sentenza del 15 ottobre 2026 – C‑695/23 P). Secondo la Corte, un rapporto familiare non è di per sé sufficiente. Sono necessari interessi comuni che vadano oggettivamente oltre la comunanza di interessi tipicamente connessa a un simile rapporto. Nel caso concreto, la CGUE ha respinto l’impugnazione proposta dalla cittadina russa interessata.
Misure restrittive connesse alla guerra contro l’Ucraina
Il procedimento riguardava misure adottate dall’Unione europea a partire dal 2014 in risposta ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
La base giuridica era costituita, in particolare, dalla decisione 2014/145/PESC e dal regolamento (UE) n. 269/2014. In presenza di determinati presupposti, entrambi gli atti normativi prevedono il congelamento di fondi e risorse economiche, nonché restrizioni all’ingresso nel territorio degli Stati membri e al transito attraverso di esso.
Misure contro imprenditori di spicco e persone associate
L’art. 2, par. 1, lett. g), della decisione 2014/145/PESC comprende, tra gli altri, gli imprenditori di spicco e determinate persone, organizzazioni ed entità operanti in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa. Sono inoltre incluse le persone fisiche o giuridiche, le organizzazioni o le entità ad essi associate.
L’art. 3, par. 1, lett. g), del regolamento (UE) n. 269/2014, in combinato disposto con l’art. 2 del medesimo regolamento, contiene una disciplina sostanzialmente corrispondente. Il regolamento prevede inoltre un riesame periodico dell’elenco, almeno ogni dodici mesi.
In presenza di determinati presupposti, le autorità competenti degli Stati membri possono autorizzare lo svincolo dei fondi o delle risorse economiche congelati. Anche determinati pagamenti dovuti in forza di contratti conclusi prima dell’inserimento nell’elenco restano possibili conformemente alle disposizioni applicabili.
Inserimento della ricorrente negli elenchi delle sanzioni
Con gli atti adottati il 9 marzo 2022, il Consiglio dell’Unione europea ha inserito la ricorrente negli elenchi allegati alla decisione 2014/145/PESC e al regolamento (UE) n. 269/2014.
La motivazione si fondava sul fatto che la ricorrente presiedeva il consiglio di amministrazione fiduciaria di una fondazione che gestiva le attività benefiche di grandi imprese. Al contempo, era sposata con un imprenditore a sua volta sottoposto a misure restrittive in ragione della sua posizione e delle sue attività.
Il Consiglio ha pertanto ritenuto che fosse associata a un imprenditore di spicco operante in settori economici dai quali il governo russo ricavava notevoli entrate.
Procedimento dinanzi al Tribunale dell’Unione europea
Il 17 maggio 2022 la ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento contro gli atti che la riguardavano. Essa ha dedotto, in sostanza, due motivi:
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Il Consiglio avrebbe erroneamente ritenuto che fosse associata al marito ai sensi del criterio pertinente.
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Le misure adottate nei suoi confronti avrebbero violato i suoi diritti fondamentali e il principio di proporzionalità.
Su richiesta del Consiglio, con decisione del 10 marzo 2023 il procedimento è stato riunito alla causa T‑270/22, riguardante il marito, esclusivamente ai fini della fase orale. La ricorrente si era opposta alla riunione.
Con sentenza del 6 settembre 2023 – T‑272/22, il Tribunale ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente alle spese.
Valutazione dell’associazione tra i coniugi
Secondo il Tribunale, la nozione di associazione designa persone legate, in linea di principio, da interessi comuni. Non è necessariamente richiesto un rapporto derivante da un’attività economica. Tuttavia, un’associazione non può essere desunta esclusivamente da un rapporto familiare.
Il Tribunale ha constatato che la ricorrente non esercitava alcuna funzione diretta nelle due imprese del marito. Tuttavia, secondo la valutazione di primo grado, la sua attività nella fondazione configurava interessi comuni che andavano oltre il matrimonio. La fondazione gestiva le attività benefiche delle imprese alle quali il marito era associato.
Secondo il Tribunale, il Consiglio aveva quindi prodotto indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti dell’esistenza di un’associazione. Tale valutazione non si basava unicamente sul matrimonio, ma anche sui rapporti tra la fondazione e le imprese interessate.
Diritti fondamentali e proporzionalità
Il Tribunale ha respinto anche il secondo motivo di ricorso. A suo giudizio, le limitazioni derivanti dalle misure restrittive soddisfacevano i requisiti dell’art. 52, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Il Tribunale non ha ravvisato né una violazione del principio della parità di trattamento né una violazione del principio della certezza del diritto. Il fatto che la nozione di associazione fosse formulata in termini ampi e attribuisse al Consiglio un margine di discrezionalità non comportava, secondo il Tribunale, un’incompatibilità con tali principi.
Tre motivi di impugnazione dinanzi alla CGUE
Con la sua impugnazione, la ricorrente ha chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado e degli atti che la riguardavano. In subordine, ha chiesto il rinvio della causa al Tribunale.
La ricorrente ha fondato l’impugnazione su tre motivi:
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Il Tribunale avrebbe erroneamente qualificato il marito come imprenditore di spicco operante in un settore economico che costituiva una notevole fonte di reddito per il governo russo.
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Il Tribunale avrebbe applicato in modo giuridicamente errato la nozione di persona associata al rapporto con il marito.
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Le misure adottate nei suoi confronti sarebbero state sproporzionate e avrebbero violato i suoi diritti fondamentali e il principio della certezza del diritto.
Il Consiglio ha chiesto il rigetto dell’impugnazione e la condanna della ricorrente alle spese.
Rinuncia al primo motivo di impugnazione
Il procedimento era stato inizialmente sospeso in attesa della decisione su varie impugnazioni parallele. Tali cause – C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P – sono state riunite e decise dalla Grande Sezione il 26 marzo 2026. La CGUE ha respinto le impugnazioni. La sentenza reca il riferimento ECLI:EU:C:2026:245.
Dopo la ripresa del procedimento nella causa C‑695/23 P, la ricorrente ha dichiarato di rinunciare al primo motivo di impugnazione. La CGUE non ha quindi dovuto pronunciarsi né su tale motivo né sull’eccezione di irricevibilità sollevata al riguardo dal Consiglio.
Nozione di associazione nei rapporti familiari
La CGUE ha ritenuto infondato il secondo motivo di impugnazione. La questione centrale riguardava i presupposti in presenza dei quali i familiari possono essere considerati associati tra loro.
Il rapporto familiare non è sufficiente da solo
Secondo le considerazioni della Corte, il principio della certezza del diritto richiede norme chiare e precise, la cui applicazione sia prevedibile per gli interessati. Ciò non implica, tuttavia, che il legislatore dell’Unione debba rinunciare a nozioni giuridiche astratte o determinare in anticipo tutti i possibili casi di applicazione.
Secondo la CGUE, la definizione di associazione utilizzata dal Tribunale non si limitava all’esistenza di un rapporto familiare. Nel caso dei membri di una famiglia devono invece essere accertati interessi comuni che vadano oggettivamente oltre il rapporto in quanto tale. La comunanza di interessi normalmente connessa a una famiglia non è pertanto sufficiente.
La CGUE ha ritenuto sufficientemente chiari e precisi i criteri elaborati dal Tribunale. Poteva essere preso in considerazione il fatto che le associazioni contemplate dipendono dalle circostanze del singolo caso e che la nozione deve, in linea di principio, essere interpretata in senso ampio.
Nessuna eccessiva rilevanza attribuita al matrimonio
La ricorrente aveva sostenuto che il Tribunale avesse attribuito un peso eccessivo al suo matrimonio. La CGUE non ha accolto tale argomento.
Il Tribunale non aveva fondato la propria valutazione esclusivamente sul rapporto familiare. Erano risultati determinanti anche i rapporti tra i rispettivi ambiti di attività dei coniugi. Secondo la valutazione di primo grado, il rapporto professionale accertato esprimeva interessi comuni che andavano oltre il matrimonio.
La CGUE non ha ravvisato neppure alcuna contraddizione tra l’esistenza di un rapporto professionale e quella di interessi comuni. Gli interessi comuni possono manifestarsi proprio in un simile rapporto.
Attività presso entità diverse
La ricorrente non ricopriva alcuna funzione nelle imprese alle quali era associato il marito. Essa operava invece per la fondazione, mentre il marito esercitava funzioni nelle imprese interessate.
La Corte ha chiarito che due persone fisiche possono avere interessi comuni sotto forma di un rapporto professionale anche quando ricoprono posizioni in entità diverse, ma collegate tra loro. La questione se ciò soddisfi il criterio dell’associazione dipende dalle circostanze concrete.
Nel caso controverso, la fondazione gestiva le attività benefiche di imprese alle quali il marito era associato. Il Tribunale poteva ravvisarvi un rapporto che andava oggettivamente oltre il legame familiare.
Incarico onorifico privo di poteri di controllo
La ricorrente aveva inoltre eccepito che la sua attività per la fondazione aveva carattere meramente onorifico e non le conferiva alcun controllo sugli affari della stessa.
Il Tribunale aveva tenuto conto di tale circostanza. Secondo la CGUE, tuttavia, l’assenza di poteri di controllo non era determinante ai fini dell’accertamento dell’associazione. L’esistenza di un’associazione non presuppone né un’attività economica né un controllo sull’entità interessata.
Pertanto, anche un incarico onorifico poteva rivelare interessi comuni qualora la fondazione gestisse le attività benefiche delle imprese alle quali il coniuge era associato.
Nessuno snaturamento degli elementi di prova
La CGUE ha parimenti respinto l’eccezione secondo cui il Tribunale avrebbe snaturato i rapporti tra la fondazione e le imprese. Il Tribunale aveva constatato che la fondazione gestiva le attività benefiche di varie grandi imprese.
Nell’esaminare l’associazione, esso poteva concentrarsi sui rapporti con le due imprese presso le quali il marito operava al momento dell’adozione degli atti impugnati. Secondo la Corte, la qualificazione di tali rapporti come stretti non costituiva uno snaturamento degli elementi di prova rilevanti.
Limiti del controllo in sede di impugnazione
La CGUE ha ricordato che l’impugnazione è limitata alle questioni di diritto. L’accertamento e la valutazione dei fatti spettano, in linea di principio, al Tribunale. Il controllo della Corte è possibile a tale riguardo, in particolare, quando gli elementi di prova sono stati snaturati.
Chi deduce uno snaturamento deve indicare con precisione i fatti o gli elementi di prova interessati ed esporre gli errori asseriti. Lo snaturamento deve inoltre risultare dagli atti di causa senza che sia necessaria una nuova valutazione complessiva dei fatti e delle prove.
Irricevibilità di nuovi argomenti in sede di impugnazione
La CGUE ha qualificato come nuovo l’argomento secondo cui le misure non presentavano un collegamento sufficiente con la Federazione russa e non erano conformi agli obiettivi dell’art. 21 TUE e dell’art. 215 TFUE.
Una parte non può sottoporre per la prima volta alla Corte un elemento che ampli l’oggetto della controversia esaminata dinanzi al Tribunale. Il controllo in sede di impugnazione resta limitato alle questioni di diritto già oggetto del procedimento di primo grado. La relativa eccezione era quindi irricevibile.
Certezza del diritto e proporzionalità
Anche il terzo motivo di impugnazione è stato respinto. La CGUE ha confermato la valutazione secondo cui il criterio dell’associazione non viola il principio della certezza del diritto né conferisce al Consiglio un margine di discrezionalità illimitato.
Criterio astratto con ambito di applicazione limitato
Una formulazione astratta e generale non è, per ciò solo, incompatibile con il principio della certezza del diritto. È necessario che la portata e l’esercizio del margine di discrezionalità che ne deriva siano definiti o definibili con sufficiente chiarezza.
Il criterio dell’associazione non opera isolatamente. Esso si ricollega a un criterio sostanziale di inserimento nell’elenco, nel caso concreto a quello relativo agli imprenditori di spicco operanti in determinati settori economici. Ciò limita la cerchia dei possibili destinatari.
Il Consiglio dispone certamente di un ampio margine di discrezionalità nel decidere quali persone che soddisfano un criterio di inserimento nell’elenco debbano essere effettivamente assoggettate a misure restrittive. Secondo la Corte, tuttavia, ciò non comporta una violazione della certezza del diritto.
Nemmeno il fatto che non siano contemplate tutte le persone che potrebbero soddisfare i presupposti rende illegittima la selezione. Il Consiglio non può tuttavia adottare misure nei confronti di persone che non soddisfano il criterio applicabile.
Prevenzione dell’elusione
La Corte ha ricondotto il criterio dell’associazione all’obiettivo di prevenire l’elusione delle misure restrittive. Esso mira a contrastare il rischio che una persona già inserita nell’elenco eserciti un’influenza sulle persone ad essa associate per eludere gli effetti delle misure adottate nei suoi confronti.
Secondo la sentenza, non è necessario accertare in ogni singolo caso che tale rischio di elusione si sia già concretamente realizzato. Non è neppure necessario che la persona associata presenti essa stessa un collegamento con azioni delle autorità russe che compromettono l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina.
Non occorre inoltre dimostrare separatamente che le misure adottate nei confronti della persona associata esercitino direttamente pressioni sulle autorità russe. La sua inclusione si fonda sull’obiettivo di garantire l’efficacia delle misure disposte nei confronti della persona principalmente interessata.
Esame della proporzionalità
Secondo le considerazioni della CGUE, per valutare la proporzionalità delle misure restrittive occorre verificare se esse:
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perseguano un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione,
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non siano manifestamente inidonee rispetto a tale obiettivo e
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non eccedano manifestamente quanto necessario per conseguire l’obiettivo.
Il Tribunale aveva esaminato l’idoneità delle misure adottate nei confronti della ricorrente. Poiché tali misure erano finalizzate a prevenire l’elusione, non era necessario accertare ulteriormente che fossero esse stesse idonee a esercitare direttamente pressioni sui decisori russi.
Misure meno gravose
Il Tribunale aveva esaminato diverse misure meno gravose e ritenuto che queste non avrebbero consentito di conseguire con la stessa efficacia gli obiettivi perseguiti. Esso poteva inoltre tenere conto del fatto che la ricorrente non aveva indicato altre alternative.
La CGUE non ha ravvisato in ciò un’inammissibile traslazione dell’obbligo di verifica. In assenza di argomentazioni al riguardo, il Tribunale non era tenuto né a elaborare autonomamente ulteriori misure né a presumere che alternative non indicate fossero necessariamente inidonee.
Riesame periodico ed eccezioni
Nel valutare le ingerenze nei diritti fondamentali, il Tribunale poteva tenere conto anche del fatto che le misure erano sottoposte a riesame periodico. Erano altresì rilevanti le possibilità di ottenere, in presenza dei presupposti previsti, l’autorizzazione allo svincolo di determinati fondi o all’ingresso per motivi umanitari.
Tali aspetti sono stati presi in considerazione, da un lato, per verificare se fosse preservato il contenuto essenziale dei diritti interessati e, dall’altro, nell’ambito dell’esame della proporzionalità. La CGUE non ha riscontrato alcuna sopravvalutazione giuridicamente erronea.
Le successive proroghe dell’inserimento nell’elenco e le modifiche apportate in seguito ai criteri non erano oggetto del procedimento di primo grado. Le censure sollevate al riguardo per la prima volta in sede di impugnazione erano pertanto irricevibili.
Rigetto dell’impugnazione e decisione sulle spese
La CGUE ha respinto il secondo e il terzo motivo di impugnazione. Non era più necessario pronunciarsi sul primo motivo, al quale la ricorrente aveva rinunciato. L’impugnazione è stata pertanto integralmente respinta.
Poiché il Consiglio aveva chiesto la condanna alle spese, la ricorrente è stata condannata a sopportare le proprie spese e quelle del Consiglio.
Un’ulteriore sentenza del Tribunale del 15 ottobre 2025 – T‑235/25 riguardava il successivo mantenimento del suo nome nell’elenco e la nozione di vantaggio tratto da imprenditori di spicco ai sensi dell’art. 2, par. 1, lett. g), della decisione 2014/145/PESC e dell’art. 3, par. 1, lett. g), del regolamento (UE) n. 269/2014. Tale procedimento separato non era oggetto della decisione nella causa C‑695/23 P.
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