El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha precisado los requisitos para adoptar medidas restrictivas contra una persona física vinculada por parentesco con una persona ya sancionada (TJUE, sentencia de 15 de octubre de 2026 – C‑695/23 P). Según dicha sentencia, una relación familiar no basta por sí sola. Es necesario que existan intereses comunes que objetivamente vayan más allá de la comunidad de intereses típicamente asociada a una relación de este tipo. En el caso concreto, el TJUE desestimó el recurso de casación interpuesto por la ciudadana rusa afectada.
Medidas restrictivas relacionadas con la guerra contra Ucrania
El procedimiento se refería a las medidas adoptadas por la Unión Europea desde 2014 en respuesta a actuaciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
Estas medidas se basaban, en particular, en la Decisión 2014/145/PESC y en el Reglamento (UE) n.º 269/2014. Ambas normas contemplan, bajo determinadas condiciones, la inmovilización de fondos y recursos económicos, así como restricciones de entrada en el territorio de los Estados miembros y de tránsito por este.
Medidas contra destacados empresarios y personas asociadas
El artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC comprende, entre otros, a destacados empresarios y a determinadas personas, organizaciones y entidades que operan en sectores económicos que proporcionan una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia. También incluye a las personas físicas o jurídicas, organizaciones o entidades asociadas con ellos.
El artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento (UE) n.º 269/2014, en relación con el artículo 2 de dicho Reglamento, contiene una disposición de contenido equivalente. El Reglamento también establece la revisión periódica de la lista, como mínimo cada doce meses.
Bajo determinadas condiciones, las autoridades competentes de los Estados miembros pueden autorizar la liberación de fondos o recursos económicos inmovilizados. Asimismo, siguen siendo posibles determinados pagos derivados de contratos celebrados antes de la inclusión en la lista, con arreglo a las disposiciones aplicables.
Inclusión de la recurrente en las listas de sanciones
El Consejo de la Unión Europea incluyó a la recurrente en las listas correspondientes a la Decisión 2014/145/PESC y al Reglamento (UE) n.º 269/2014 mediante los actos adoptados el 9 de marzo de 2022.
La motivación se basaba en que era presidenta del patronato de una fundación que gestionaba las actividades benéficas de grandes empresas. Al mismo tiempo, estaba casada con un empresario que se encontraba sujeto a medidas restrictivas debido a su posición y a sus actividades.
Por ello, el Consejo consideró que estaba asociada con un destacado empresario que operaba en sectores económicos de los que el Gobierno ruso obtenía ingresos sustanciales.
Procedimiento ante el Tribunal General de la Unión Europea
El 17 de mayo de 2022, la recurrente interpuso un recurso de anulación contra los actos que la afectaban. Invocó, en esencia, dos motivos:
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El Consejo había considerado erróneamente que estaba asociada con su marido en el sentido del criterio aplicable.
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Las medidas adoptadas contra ella vulneraban sus derechos fundamentales y el principio de proporcionalidad.
A petición del Consejo, mediante resolución de 10 de marzo de 2023, el procedimiento se acumuló al asunto T‑270/22, relativo a su marido, exclusivamente a efectos de la fase oral. La demandante se había opuesto a la acumulación.
Mediante sentencia de 6 de septiembre de 2023 – T‑272/22, el Tribunal General desestimó el recurso y condenó en costas a la demandante.
Valoración de la asociación entre los cónyuges
Según el Tribunal General, el concepto de asociación designa a personas que, en principio, están vinculadas entre sí por intereses comunes. No es imprescindible que exista una relación basada en una actividad económica. Sin embargo, una asociación no puede deducirse exclusivamente de una relación familiar.
El Tribunal General constató que la demandante no desempeñaba ninguna función directa en las dos empresas de su marido. No obstante, según la apreciación en primera instancia, su actividad en la fundación generaba intereses comunes que iban más allá del matrimonio. La fundación gestionaba las actividades benéficas de las empresas con las que estaba vinculado el marido.
Desde el punto de vista del Tribunal General, el Consejo había aportado así indicios suficientemente concretos, precisos y concordantes de la existencia de una asociación. Esta apreciación no se basaba únicamente en el matrimonio, sino también en las relaciones entre la fundación y las empresas afectadas.
Derechos fundamentales y proporcionalidad
El Tribunal General también desestimó el segundo motivo. Según su apreciación, las restricciones derivadas de las medidas restrictivas cumplían los requisitos del artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El Tribunal General no apreció ni una vulneración del principio de igualdad de trato ni una infracción del principio de seguridad jurídica. El hecho de que el concepto de asociación se formulara en términos amplios y concediera al Consejo un margen de apreciación no lo hacía incompatible con dichos principios.
Tres motivos de casación ante el TJUE
Mediante su recurso de casación, la recurrente solicitó la anulación de la sentencia de primera instancia y de los actos que la afectaban. Con carácter subsidiario, solicitó la devolución del asunto al Tribunal General.
El recurso de casación se basaba en tres motivos:
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El Tribunal General había calificado erróneamente a su marido como destacado empresario de un sector económico que constituía una fuente sustancial de ingresos para el Gobierno ruso.
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El Tribunal General había incurrido en un error de Derecho al aplicar el concepto de persona asociada a su relación con su marido.
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Las medidas adoptadas contra ella eran desproporcionadas y vulneraban sus derechos fundamentales y el principio de seguridad jurídica.
El Consejo solicitó la desestimación del recurso de casación y la condena en costas de la recurrente.
Desistimiento del primer motivo de casación
El procedimiento se suspendió inicialmente hasta que se resolvieran varios recursos de casación paralelos. Estos asuntos —C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P— fueron acumulados y resueltos por la Gran Sala el 26 de marzo de 2026. El TJUE desestimó los recursos de casación. La sentencia tiene la referencia ECLI:EU:C:2026:245.
Tras reanudarse el procedimiento en el asunto C‑695/23 P, la recurrente declaró que desistía de su primer motivo de casación. Por consiguiente, el TJUE no tuvo que pronunciarse ni sobre este motivo ni sobre la excepción de inadmisibilidad planteada al respecto por el Consejo.
Concepto de asociación en las relaciones familiares
El TJUE consideró infundado el segundo motivo de casación. La cuestión central era determinar en qué condiciones los miembros de una familia pueden considerarse asociados entre sí.
La relación familiar por sí sola no es suficiente
Según las consideraciones del Tribunal de Justicia, el principio de seguridad jurídica exige normas claras y precisas cuya aplicación sea previsible para los afectados. Sin embargo, de ello no se desprende que el legislador de la Unión deba renunciar a conceptos jurídicos abstractos o determinar de antemano todos los supuestos de aplicación imaginables.
Según el TJUE, la definición de asociación empleada por el Tribunal General no se limitaba a la existencia de una relación familiar. En el caso de los miembros de una familia, deben constatarse intereses comunes que objetivamente vayan más allá de la relación como tal. Por tanto, la comunidad de intereses normalmente asociada a una familia no es suficiente.
El TJUE consideró suficientemente claros y precisos los criterios desarrollados por el Tribunal General. A este respecto, podía tenerse en cuenta que las asociaciones comprendidas dependen de las circunstancias de cada caso y que el concepto debe interpretarse, en principio, en sentido amplio.
Ausencia de una ponderación excesiva del matrimonio
La recurrente había alegado que el Tribunal General había atribuido un peso excesivo a su matrimonio. El TJUE no acogió esta alegación.
El Tribunal General no había basado su apreciación exclusivamente en la relación familiar. También fueron determinantes las relaciones entre los respectivos ámbitos de actividad de los cónyuges. Según la apreciación en primera instancia, la relación profesional constatada materializaba intereses comunes que iban más allá del matrimonio.
El TJUE tampoco apreció contradicción alguna entre una relación profesional y la existencia de intereses comunes. Estos pueden manifestarse precisamente en una relación de este tipo.
Actividades en entidades diferentes
La recurrente no desempeñaba ninguna función en las empresas con las que estaba vinculado su marido. Por el contrario, ella trabajaba para la fundación, mientras que su marido ejercía funciones en las empresas afectadas.
El Tribunal de Justicia aclaró que dos personas físicas también pueden tener intereses comunes en forma de una relación profesional cuando ocupan cargos en entidades diferentes, pero vinculadas entre sí. La cuestión de si se cumple por ello el criterio de asociación depende de las circunstancias concretas.
En el caso controvertido, la fundación gestionaba actividades benéficas de empresas con las que estaba vinculado el marido. El Tribunal General podía considerar que ello constituía una relación que objetivamente iba más allá de la relación familiar.
Cargo honorífico sin facultades de control
La recurrente también alegó que su actividad para la fundación era meramente honorífica y no le confería ningún control sobre sus asuntos.
El Tribunal General había tenido en cuenta esta circunstancia. Sin embargo, según el TJUE, la ausencia de facultades de control no era determinante para constatar la asociación. Esta no presupone una actividad económica ni el control sobre la entidad afectada.
Por consiguiente, incluso un cargo honorífico podía revelar intereses comunes si la fundación gestionaba las actividades benéficas de las empresas con las que estaba vinculado el cónyuge.
Ausencia de desnaturalización de las pruebas
El TJUE también rechazó la alegación de que el Tribunal General había desnaturalizado las relaciones entre la fundación y las empresas. El Tribunal General había constatado que la fundación gestionaba las actividades benéficas de varias grandes empresas.
Al examinar la asociación, podía centrarse en las relaciones con las dos empresas en las que el marido desarrollaba su actividad en el momento de la adopción de los actos impugnados. Según el Tribunal de Justicia, la calificación de estas relaciones como estrechas no constituía una desnaturalización de las pruebas pertinentes.
Límites del control en el procedimiento de casación
El TJUE señaló que el recurso de casación está limitado a cuestiones de Derecho. La determinación y valoración de los hechos corresponde, en principio, al Tribunal General. El Tribunal de Justicia puede ejercer un control a este respecto, en particular, cuando se hayan desnaturalizado las pruebas.
Quien alegue una desnaturalización debe identificar con precisión los hechos o las pruebas afectados y exponer los errores invocados. Además, la desnaturalización debe resultar de los documentos obrantes en autos sin necesidad de una nueva valoración global de los hechos y de las pruebas.
Inadmisibilidad de alegaciones nuevas en casación
El TJUE consideró una alegación nueva el argumento de que las medidas no presentaban un vínculo suficiente con la Federación de Rusia y no eran conformes con los objetivos del artículo 21 TUE y del artículo 215 TFUE.
Una parte no puede plantear por primera vez ante el Tribunal de Justicia un aspecto que amplíe el objeto del litigio sustanciado ante el Tribunal General. El control en casación queda limitado a las cuestiones jurídicas que ya fueron objeto del procedimiento en primera instancia. Por tanto, la alegación correspondiente era inadmisible.
Seguridad jurídica y proporcionalidad
El tercer motivo de casación tampoco prosperó. El TJUE confirmó que el criterio de asociación no vulnera el principio de seguridad jurídica ni concede al Consejo un margen de apreciación ilimitado.
Criterio abstracto con un ámbito de aplicación limitado
Una formulación abstracta y general no es incompatible con el principio de seguridad jurídica por ese solo hecho. Es necesario que el alcance y el ejercicio del margen de apreciación resultante estén determinados o puedan determinarse con suficiente claridad.
El criterio de asociación no opera de forma aislada. Está vinculado a un criterio material de inclusión en la lista, en el caso concreto, al criterio aplicable a los destacados empresarios de determinados sectores económicos. De este modo, se limita el círculo de posibles destinatarios.
Es cierto que el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación para decidir a qué personas que cumplen un criterio de inclusión se les imponen efectivamente medidas restrictivas. Sin embargo, según el Tribunal de Justicia, de ello no se deriva una vulneración de la seguridad jurídica.
El hecho de que no se incluya a todas las personas que posiblemente cumplan los requisitos tampoco convierte la selección en ilícita. No obstante, el Consejo no puede adoptar medidas contra personas que no cumplan el criterio aplicable.
Prevención de la elusión
El Tribunal de Justicia enmarcó el criterio de asociación en el objetivo de impedir la elusión de las medidas restrictivas. Este criterio pretende hacer frente al riesgo de que una persona ya incluida en la lista influya en personas asociadas con ella para eludir los efectos de las medidas que le han sido impuestas.
Según la sentencia, no es necesario constatar en cada caso concreto que dicho riesgo de elusión ya se haya materializado. Tampoco es necesario que la propia persona asociada tenga relación con actuaciones de las autoridades rusas que menoscaben la integridad territorial, la soberanía o la independencia de Ucrania.
Asimismo, no es preciso demostrar por separado que las medidas adoptadas contra la persona asociada ejerzan una presión directa sobre las autoridades rusas. Su inclusión se basa en el objetivo de garantizar la eficacia de las medidas impuestas a la persona principalmente afectada.
Examen de la proporcionalidad
Según las consideraciones del TJUE, para evaluar la proporcionalidad de las medidas restrictivas debe examinarse si:
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persiguen un objetivo de interés general reconocido por la Unión,
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no son manifiestamente inadecuadas en relación con dicho objetivo y
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no exceden manifiestamente de lo necesario para alcanzar el objetivo.
El Tribunal General había examinado la idoneidad de las medidas adoptadas contra la recurrente. Dado que dichas medidas servían para impedir una elusión, no era necesario constatar adicionalmente que fueran idóneas por sí mismas para ejercer una presión directa sobre los responsables rusos de la toma de decisiones.
Medidas menos gravosas
El Tribunal General había considerado varias medidas menos gravosas y había concluido que no permitirían alcanzar con la misma eficacia los objetivos perseguidos. También podía tener en cuenta, con carácter complementario, que la recurrente no había indicado otras alternativas.
El TJUE no apreció en ello una transferencia indebida de la obligación de examen. A falta de una exposición en ese sentido, el Tribunal General no tenía que desarrollar por sí mismo otras medidas ni presumir que las alternativas no mencionadas fueran necesariamente inadecuadas.
Revisión periódica y excepciones
Al evaluar las injerencias en los derechos fundamentales, el Tribunal General también podía tener en cuenta que las medidas se revisan periódicamente. Asimismo, eran relevantes las posibilidades de autorizar, bajo las condiciones previstas, la liberación de determinados fondos o la entrada por razones humanitarias.
Estos aspectos se tuvieron en cuenta, por una parte, al examinar si se respetaba el contenido esencial de los derechos afectados. Por otra parte, se incorporaron al examen de proporcionalidad. El TJUE no constató una sobrevaloración jurídicamente errónea.
Las posteriores prórrogas de la inclusión en la lista y las modificaciones ulteriores de los criterios no fueron objeto del procedimiento en primera instancia. Por tanto, las alegaciones formuladas al respecto por primera vez en el procedimiento de casación eran inadmisibles.
Desestimación del recurso de casación y decisión sobre las costas
El TJUE desestimó los motivos de casación segundo y tercero. Ya no era necesario pronunciarse sobre el primer motivo, del que se había desistido. Por consiguiente, el recurso de casación fue desestimado en su totalidad.
Dado que el Consejo había solicitado la condena en costas, se condenó a la recurrente a soportar sus propias costas y las del Consejo.
Otra sentencia del Tribunal General de 15 de octubre de 2025 – T‑235/25 se refería al posterior mantenimiento de su nombre en la lista y al concepto de beneficio obtenido de destacados empresarios conforme al artículo 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145/PESC y al artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento (UE) n.º 269/2014. Este procedimiento separado no fue objeto de la resolución dictada en el asunto C‑695/23 P.
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