Définition et qualification juridique du pouvoir de réglementation (pouvoir de statuer)
Die Pouvoir de réglementation ou utilisé comme synonyme pouvoir de statuer désigne la faculté juridique accordée à certains sujets de droit, en particulier aux personnes morales de droit public, d’adopter des dispositions obligatoires et d’application générale sous forme de règlements internes. Cette prérogative constitue un élément central de l’autonomie et de l’autogestion des collectivités et établissements du droit public et constitue un instrument majeur permettant de concrétiser et de compléter les prescriptions légales dans le cadre du contexte juridique prescrit.
Nature et portée du pouvoir de réglementation
Le pouvoir de réglementation permet à l’organisme habilité, dans les limites prévues par la loi, de créer ses propres normes juridiques qui lient les membres ou affiliés de la collectivité. Les règlements internes ont généralement la nature de normes infra-légales, c’est-à-dire qu’ils sont inférieurs à la loi dans la hiérarchie des normes, mais produisent des effets directs dans leur champ d’application.
Fondements juridiques du pouvoir de réglementation
Le pouvoir de réglementation n’est pas un droit général mais repose toujours sur une habilitation expresse prévue par la loi (principe de la réserve de la loi). Par exemple, pour les communes et autres collectivités autonomes, le pouvoir de statuer découle des lois organiques communales des Länder (§ 24 GO NRW, art. 28 GG). D’autres personnes morales (telles que les universités, chambres, organismes de sécurité sociale) reçoivent leur pouvoir de statuer par des lois spécifiques.
Portée et limites du pouvoir de réglementation
Conditions de l’habilitation à statuer
L’exercice du pouvoir de réglementation requiert que
- une habilitation légale expresse pour l’adoption du règlement soit présente,
- le champ d’application matériel et personnel du règlement soit déterminé par la loi,
- le contenu du règlement soit conforme au droit supérieur, en particulier à la Constitution et à la loi.
Limites du pouvoir de réglementation
La principale limite du pouvoir de réglementation est l’obligation de respecter le droit supérieur. Les règlements internes ne peuvent ni modifier le contenu des lois ni restreindre indûment des positions juridiques existantes. Parmi les autres limites typiques figurent le principe de certitude, l’interdiction de la rétroactivité, le principe d’égalité ainsi que le respect des droits fondamentaux.
Effet juridique et contrôle des règlements internes
Les règlements internes adoptés acquièrent, dans leur champ d’application, la valeur juridique de normes et peuvent servir de fondement aux actes administratifs, redevances, cotisations ou autres mesures d’autorité publique. Leur légalité peut être examinée dans le cadre de procédures judiciaires. En cas de violation du droit supérieur, ils sont inefficaces ou nuls.
Pouvoir de réglementation dans les différents domaines du droit public
Pouvoir de réglementation dans l’autonomie communale
Les communes, formes de base des collectivités territoriales autonomes, disposent d’un pouvoir de réglementation propre. Elles peuvent, par exemple, adopter des règlements concernant l’ordre public, les tarifs et redevances (règlements tarifaires), les conditions d’utilisation (par exemple pour des équipements tels que piscines) ou des plans d’aménagement (planification urbaine). Le fondement constitutionnel est posé par l’art. 28 al. 2 GG.
Pouvoir de statuer des organismes professionnels
Les chambres (telles que chambres de commerce et d’industrie, barreaux, ordres des médecins) ont un pouvoir de réglementation attribué par la loi pour leur propre domaine, par exemple pour réglementer l’organisation des élections, les devoirs professionnels ou les cotisations des membres.
Universités et établissements d’enseignement supérieur
Les universités et établissements d’enseignement supérieur disposent aussi, en vertu des lois universitaires régionales, d’un pouvoir de statuer. Ce pouvoir s’étend en général aux règlements d’études et d’examen, aux règlements d’inscription ainsi qu’aux règlements des départements.
Organismes de sécurité sociale
Dans le domaine de l’autonomie des organismes de sécurité sociale, le pouvoir de réglementation permet la gestion autonome des affaires internes (par exemple taux de cotisation, contributions spéciales).
Particularités et distinctions
Différence entre règlement interne, ordonnance administrative et circulaire
Contrairement à l’ordonnance administrative, prise par les organes exécutifs sur la base d’une habilitation spéciale avec effet externe, le règlement interne est l’instrument autonome de gestion de la collectivité. Une circulaire n’a en revanche aucun effet externe direct mais régit l’action interne de l’administration.
Pouvoir de réglementation privé
Le concept de règlement interne existe aussi en droit privé, par exemple dans les statuts d’associations ou de sociétés anonymes, mais il ne désigne alors que l’organisation interne et ne doit pas être confondu avec le pouvoir de réglementation relevant du droit public.
Effets juridiques et mise en œuvre des règlements
Effet normatif et caractère contraignant
Les règlements internes produisent, dès leur entrée en vigueur, un effet normatif particulier et sont obligatoires pour les membres de la collectivité concernée. Ils servent de base aux actes administratifs, cotisations et mesures dont la violation peut entraîner des conséquences relevant du droit administratif, pénal ou des amendes.
Contrôle et voies de recours
La légalité d’un règlement interne peut être contrôlée par la voie d’une procédure de contrôle de la norme devant les juridictions administratives (par ex. selon § 47 VwGO). En cas d’illégalité constatée, le règlement est nul ou abrogé.
Résumé
Le pouvoir de réglementation est un élément central de l’autonomie des personnes morales de droit public pour établir leurs propres normes afin de gérer leurs affaires. Il est toujours fondé sur la loi et strictement limité par le droit supérieur. Les normes créées par règlement interne lient immédiatement dans leur domaine d’application et jouent un rôle essentiel dans le système d’autonomie du droit public. Le contrôle et la vérification de ce pouvoir sont assurés par des procédures judiciaires, garantissant ainsi la légalité dans le domaine de la création autonome de normes.
Questions fréquemment posées
Quelles sources juridiques fixent les limites du pouvoir de réglementation ?
Les limites du pouvoir de réglementation sont essentiellement définies par le droit supérieur, notamment la Loi fondamentale, les lois fédérales ordinaires ainsi que les lois des Länder. Pour les personnes morales de droit public, telles que les communes, le pouvoir de faire des règlements découle principalement du droit du Land concerné, en particulier des lois communales du Land. Celles-ci précisent dans quels domaines et à quelle étendue existe le pouvoir règlementaire. La limite du pouvoir de réglementation est toujours atteinte lorsqu’il contrevient à des normes supérieures ou aux droits fondamentaux. Les règlements internes ne doivent en particulier contenir aucune disposition portant atteinte, de manière inadmissible, à la protection des droits fondamentaux. Le principe de non-rétroactivité et le principe de détermination sont aussi à respecter en tant que limites juridiques.
Qui est typiquement habilité à exercer le pouvoir de réglementation ?
Les personnes morales de droit public sont typiquement habilitées à exercer le pouvoir de réglementation. Il peut s’agir d’entités territoriales telles que les communes, départements, villes ou districts, mais aussi d’autres personnes morales de droit public comme les chambres (par exemple chambres de commerce et d’industrie ou ordres professionnels). De nombreuses lois désignent explicitement les institutions habilitées à adopter des règlements. L’habilitation à statuer ne peut être transférée aux entités privées et incombe généralement uniquement aux organes de la collectivité concernée, comme le conseil municipal pour les communes. L’exercice du pouvoir de réglementation intervient souvent par une procédure formelle, qui peut être en outre réglementée au niveau local ou statutaire.
Quelles exigences formelles doivent être respectées lors de l’exercice du pouvoir de réglementation ?
L’exercice du pouvoir de réglementation suppose le respect de diverses exigences formelles impératives. Il s’agit d’abord de disposer d’une habilitation légale expresse, en général prévue dans la législation sectorielle concernée. La procédure d’adoption du règlement exige en règle générale la délibération et la décision régulières de l’organe compétent. Le règlement doit être matériellement déterminé et ne doit pas contrevenir au principe d’interdiction de l’arbitraire ou au droit supérieur. Il faut en outre respecter les règles de forme, notamment concernant la publication officielle du règlement, fixées par le droit du Land ou par les règlements locaux. Le règlement n’entre généralement en vigueur qu’après sa publication officielle.
Peut-on former un recours contre l’exercice du pouvoir de réglementation ?
Des voies de recours sont ouvertes contre l’exercice du pouvoir de réglementation, notamment par le biais du contrôle administratif juridictionnel. Les règlements internes étant des normes infra-légales, ils peuvent être contrôlés quant à leur conformité au droit supérieur. Cela peut se faire par une action en contrôle de la norme devant la cour administrative supérieure (ou le tribunal administratif). Dans certains cas, un intéressé peut aussi, dans le cadre d’un litige concret, provoquer l’examen du règlement par la voie du contrôle incident. La possibilité de contrôle juridictionnel constitue un correctif essentiel contre l’abus ou le dépassement du pouvoir de réglementation.
Quelles sont les différences entre le pouvoir de réglementation et l’habilitation à édicter des ordonnances ?
Bien que les deux instruments, pouvoir de réglementation et habilitation à édicter des ordonnances, servent à la création de normes, il existe des différences majeures entre eux. Le pouvoir de réglementation est le droit accordé aux personnes morales de droit public d’adopter des règlements pour l’organisation de leurs propres affaires. L’habilitation à édicter des ordonnances permet en général aux autorités administratives étatiques, sur la base d’une autorisation légale, d’édicter des normes générales obligatoires (ordonnances administratives) pour certaines situations. Hiérarchiquement, le règlement interne est habituellement placé au même niveau que l’ordonnance administrative, mais il n’est en principe pas initié par l’Etat, mais par des personnes morales autonomes (collectivités territoriales autonomes).
Quelles sont les conséquences du dépassement du pouvoir de réglementation ?
Si le pouvoir de réglementation est dépassé, le règlement concerné ou la partie du règlement est illégal. Une telle illégalité peut entraîner la nullité ou l’invalidité du règlement. Par exemple, si un règlement est adopté sans habilitation légale suffisante ou en violation du droit supérieur, il peut être annulé par le tribunal administratif par la voie du contrôle de la norme. Dans certains cas, notamment lorsqu’une procédure de publication n’est pas menée correctement, l’invalidité du règlement dans son ensemble peut résulter. Le contrôle, la correction et, le cas échéant, l’abrogation des règlements internes erronés revêtent donc une importance particulière pour la protection de l’État de droit.
Le pouvoir de réglementation peut-il être limité ou retiré par la loi ?
Le pouvoir de réglementation est toujours lié à une habilitation légale et peut donc être limité, aménagé ou même retiré entièrement par une simple loi. Le législateur peut par exemple restreindre le champ d’application matériel du pouvoir de réglementation ou adopter des dispositions attribuant à des collectivités ou autres organismes certaines matières à la réglementation autonome. Les modifications des bases légales influent directement sur l’étendue et l’existence de la compétence réglementaire. Dans certains cas, le législateur peut même abroger rétroactivement une compétence existante, étant entendu que le principe de non-rétroactivité et la protection de la confiance doivent alors être respectés.
