EuGH zur Verjährung bei schwerem Mehrwertsteuerbetrug

Stand: 29.10.2026

Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen an nationale Verjährungsregeln bei schweren Mehrwertsteuerbetrügereien und an die Strafandrohung für Absprachen im Bereich der organisierten Kriminalität konkretisiert (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2026 – C‑321/25). Eine absolute Verjährungsfrist von 15 Jahren ist danach mit Art. 325 AEUV und dem Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vereinbar, sofern sie im betreffenden Mitgliedstaat kein systemisches Risiko begründet, dass schwere Betrugstaten zulasten der finanziellen Interessen der Europäischen Union straflos bleiben.

Strafverfahren wegen mutmaßlicher Steuerstraftaten

Das Ausgangsverfahren betrifft fünf angeklagte Personen. Ihnen wird zur Last gelegt, eine organisierte kriminelle Vereinigung mit dem Ziel der Begehung von Steuerstraftaten geleitet oder sich an ihr beteiligt zu haben. Vier Personen sollen zudem verschiedene Mehrwertsteuerbetrügereien begangen haben.

Für sämtliche Beschuldigten gilt die Unschuldsvermutung. Der EuGH hatte nicht zu entscheiden, ob die erhobenen Vorwürfe zutreffen. Gegenstand seines Urteils waren ausschließlich die Fragen, wie die einschlägigen unionsrechtlichen Bestimmungen auszulegen sind und welche Anforderungen sich daraus für das nationale Recht ergeben.

Umfang der erhobenen Vorwürfe

Zwei Angeklagten wird vorgeworfen, eine auf Gewinnerzielung ausgerichtete organisierte kriminelle Gruppe geleitet zu haben. Die nach bulgarischem Recht vorgesehene Freiheitsstrafe beträgt hierfür fünf bis 15 Jahre. Drei weiteren Angeklagten wird die Beteiligung an derselben Gruppe zur Last gelegt; hierfür sieht das bulgarische Strafrecht Freiheitsstrafe von drei bis zehn Jahren vor.

Die zusätzlich erhobenen Vorwürfe wegen Mehrwertsteuerbetrugs betreffen nach der Entscheidung Beträge von umgerechnet ungefähr:

• 633.525 Euro bei einer angeklagten Person.

• 1.130.568 Euro bei einer weiteren angeklagten Person.

• 1.022.583 Euro bei einer dritten angeklagten Person.

• 1.244.274 Euro bei einer vierten angeklagten Person.

Die jeweiligen Steuerstraftaten können nach bulgarischem Recht mit Freiheitsstrafe von drei bis acht Jahren sowie mit der vollständigen oder teilweisen Einziehung des Vermögens geahndet werden. Die für die Gesamtheit dieser Taten mögliche Höchstfreiheitsstrafe darf jedoch acht Jahre nicht überschreiten.

Mehrfacher Wechsel des Spruchkörpers

Nach Eingang der Anklageschrift wurde das Verfahren zunächst einem Spruchkörper aus einem Richter und zwei Schöffen zugewiesen. Dieser führte zwischen 2015 und 2021 insgesamt 48 Verhandlungstermine durch. Nachdem der Richter zum delegierten Europäischen Staatsanwalt ernannt worden war, musste das Verfahren mit einem neu zusammengesetzten Spruchkörper von Beginn an wiederholt werden.

Zwischen 2022 und 2025 fanden weitere 18 Verhandlungstermine statt, ohne dass tatsächliche Maßnahmen zur Beweisaufnahme getroffen wurden. Nach dem Eintritt des zweiten Richters in den Ruhestand wurde die Sache erneut einem anderen Richter und zwei neuen Schöffen übertragen.

Das bulgarische Gericht ging davon aus, dass ein Abschluss des Strafverfahrens über drei Instanzen hinweg vor Ablauf der absoluten Verjährungsfristen objektiv nicht mehr möglich sei. Es wandte sich deshalb an den EuGH, um die Vereinbarkeit der bulgarischen Regelungen mit dem Unionsrecht klären zu lassen.

Absolute Verjährung nach bulgarischem Recht

Berechnung anhand der angedrohten Höchststrafe

Nach dem einschlägigen bulgarischen Strafrecht richtet sich die reguläre Verjährungsfrist nach der Höhe der für die jeweilige Tat vorgesehenen Strafe. Diese Frist kann unterbrochen oder gehemmt werden. Daneben besteht eine absolute Verjährungsfrist, die dem Eineinhalbfachen der regulären Frist entspricht und weder unterbrochen noch gehemmt werden kann.

Liegt bis zum Ablauf der absoluten Frist keine rechtskräftige Verurteilung vor, ist die Strafverfolgung endgültig verjährt. Bei den hier betroffenen Mehrwertsteuerstraftaten und der Beteiligung an einer organisierten kriminellen Gruppe beträgt die absolute Verjährungsfrist 15 Jahre.

Für die mutmaßliche Leitung der Gruppe gilt demgegenüber aufgrund der höheren Strafandrohung eine absolute Frist von 22 Jahren und sechs Monaten. Nach Einschätzung des vorlegenden Gerichts reicht dieser Zeitraum aus, um das Verfahren einschließlich möglicher Rechtsmittel abzuschließen.

Bedenken des nationalen Gerichts

Das nationale Gericht bezweifelte, dass eine Verjährungsregel unionsrechtskonform ist, wenn sie ausschließlich an die gesetzliche Höchststrafe anknüpft. Die tatsächliche und rechtliche Komplexität eines Verfahrens sowie unvorhergesehene Ereignisse, die einen vollständigen Neubeginn erforderlich machen, blieben dabei unberücksichtigt.

Aus Sicht des bulgarischen Gerichts konnte dies insbesondere bei komplexen Verfahren zu einem strukturellen Problem führen: Je umfangreicher und schwieriger die aufzuklärenden Vorgänge seien, desto größer sei das Risiko, dass vor Ablauf der absoluten Verjährung keine rechtskräftige Entscheidung mehr ergehen könne.

Anforderungen aus Art. 325 AEUV und dem PIF-Übereinkommen

Art. 325 Abs. 1 AEUV verpflichtet die Mitgliedstaaten, Betrug und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen mit abschreckenden und wirksamen Maßnahmen zu bekämpfen. Bei schweren Betrugsfällen müssen effektive und abschreckende strafrechtliche Sanktionen vorgesehen sein.

Art. 2 Abs. 1 des PIF-Übereinkommens verlangt ebenfalls wirksame, verhältnismäßige und abschreckende strafrechtliche Sanktionen. Bei schweren Betrugstaten müssen diese jedenfalls Freiheitsstrafen umfassen, die eine Auslieferung ermöglichen können.

Anwendbarkeit auf die verfahrensgegenständlichen Vorwürfe

Die mutmaßlichen Taten sollen in den Jahren 2011 und 2012 begangen worden sein. Daher war zeitlich das PIF-Übereinkommen anwendbar.

Der insgesamt in Rede stehende Mehrwertsteuerschaden liegt über vier Millionen Euro. Sollten sich die Vorwürfe bestätigen, wären die betreffenden Handlungen als schwere Betrugstaten zulasten der finanziellen Interessen der Union einzuordnen.

Diese Beurteilung erfasst nicht nur vollendete Betrugshandlungen. Art. 325 Abs. 1 AEUV und das PIF-Übereinkommen beziehen auch den Versuch ein. Der EuGH stellte außerdem klar, dass die Bildung einer Vereinigung mit dem Ziel, Mehrwertsteuerstraftaten zu begehen, grundsätzlich als Betrug zulasten der finanziellen Interessen der Union erfasst werden kann.

Kein Verstoß allein wegen der 15-jährigen Frist

Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten

Zur Zeit der mutmaßlichen Taten hatte der Unionsgesetzgeber die Verjährung von Straftaten gegen die finanziellen Interessen der Union noch nicht vereinheitlicht. Eine teilweise Angleichung erfolgte erst später durch die PIF-Richtlinie, die auf das Ausgangsverfahren zeitlich nicht anwendbar war.

Die Ausgestaltung der Verjährungsregeln fiel daher grundsätzlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Bei der Wahrnehmung dieses Spielraums müssen sie allerdings Art. 325 AEUV und das PIF-Übereinkommen beachten. Die nationalen Bestimmungen müssen eine wirksame Ahndung schwerer Betrugstaten ermöglichen.

Das Unionsrecht verlangt dabei nicht, dass eine Strafverfolgung zeitlich unbegrenzt möglich bleibt. Eine absolute Verjährungsgrenze dient vielmehr der Rechtssicherheit, weil wiederholte Unterbrechungs- oder Hemmungstatbestände den Eintritt der Verjährung nicht auf unbestimmte Zeit hinausschieben können.

Maßgeblich ist ein systemisches Straflosigkeitsrisiko

Eine absolute Verjährungsfrist muss lang genug sein, damit der Schutz der finanziellen Interessen der Union nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Bei dieser Beurteilung sind das gesamte nationale Verjährungssystem und die Komplexität der erforderlichen Strafverfahren einzubeziehen.

Der EuGH sah in einer Frist von 15 Jahren grundsätzlich einen angemessenen Zeitraum, innerhalb dessen die bulgarischen Strafverfolgungsorgane Verfahren wegen schwerer Betrugstaten einschließlich einer Prüfung durch drei Instanzen abschließen können. Das nationale Gericht hatte keine ausreichenden Umstände dargelegt, aus denen sich ableiten ließe, dass rechtskräftige Entscheidungen bei solchen Delikten in Bulgarien systematisch nicht innerhalb dieser Frist erreicht werden könnten.

Einzelne Änderungen in der Besetzung eines Spruchkörpers genügen nach dem Urteil nicht, um ein systemisches Risiko der Straflosigkeit nachzuweisen. Entscheidend ist somit nicht, ob die Strafverfolgung in einem konkreten Verfahren möglicherweise an der Verjährung scheitert. Ausschlaggebend ist vielmehr, ob die nationale Regelung strukturell eine wirksame Verfolgung schwerer Betrugstaten verhindert.

Art. 325 AEUV und Art. 2 Abs. 1 des PIF-Übereinkommens stehen einer absoluten Verjährung nach 15 Jahren deshalb nicht entgegen, wenn innerhalb dieses Zeitraums keine rechtskräftige Verurteilung erfolgt ist und die Frist im betreffenden Mitgliedstaat kein systemisches Risiko der Straflosigkeit hervorruft. Dies gilt auch dann, wenn Unterbrechungs- und Hemmungsgründe oder unvorhergesehene Ereignisse den Ablauf der absoluten Frist nicht beeinflussen.

Höhere Strafe für Absprachen im Bereich organisierter Kriminalität

Der zweite Teil des Urteils betrifft Art. 3 Abs. 1 Buchst. b des Rahmenbeschlusses 2008/841/JI. Das bulgarische Gericht wollte wissen, ob die Freiheitsstrafe für die Verabredung zu einer Straftat höher sein darf als die Strafe für die Tat, auf deren Begehung die Absprache gerichtet ist.

Strafrahmen des Rahmenbeschlusses

Art. 2 Buchst. b des Rahmenbeschlusses erfasst die Vereinbarung zwischen mehreren Personen, eine Tätigkeit auszuüben, die bei ihrer Verwirklichung eine der in Art. 1 genannten Straftaten darstellen würde. Eine Beteiligung an der eigentlichen Tatausführung ist nicht erforderlich.

Nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. b muss dieses Verhalten entweder mit derselben Höchststrafe bedroht sein wie die beabsichtigte Straftat oder mit einer Höchstfreiheitsstrafe, die mindestens zwischen zwei und fünf Jahren liegt. Die verschiedenen Sprachfassungen des Rahmenbeschlusses unterscheiden sich in ihrer Formulierung. Der EuGH legte die Bestimmung deshalb anhand ihres Zusammenhangs und des mit ihr verfolgten Zwecks aus.

Mindestangleichung begrenzt höhere nationale Strafen nicht

Der Rahmenbeschluss beruht auf einer unionsrechtlichen Befugnis zur Mindestangleichung strafrechtlicher Sanktionen. Seine Vorgaben bestimmen daher Mindestanforderungen. Sie hindern die Mitgliedstaaten nicht daran, für die erfassten Verhaltensweisen eine Höchstfreiheitsstrafe von mehr als fünf Jahren festzulegen.

Ebenso wenig verlangt Art. 3 Abs. 1 Buchst. b, dass die Strafe für die Absprache auf die Höchststrafe der beabsichtigten Tat begrenzt bleibt. Der Rahmenbeschluss berücksichtigt selbst die Möglichkeit, dass die geplante Straftat mit einer Höchststrafe von vier Jahren bedroht ist, während die Beteiligung an der Absprache mit einer höheren Höchststrafe geahndet wird.

Der EuGH begründete dies mit der besonderen Gefahr organisierter krimineller Strukturen, ihrer schwierigen Aufdeckung und den schwerwiegenden Folgen ihrer Tätigkeit. Eine nationale Bestimmung darf daher sowohl eine Höchststrafe von mehr als fünf Jahren als auch eine höhere Höchststrafe als für die beabsichtigte Tat vorsehen.

Verhältnismäßigkeit bleibt erforderlich

Die Mitgliedstaaten müssen ungeachtet dieses Spielraums den in Art. 49 Abs. 3 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Strafen wahren. Die Schwere der Sanktion muss der Bedeutung der Tat entsprechen, eine tatsächlich abschreckende Wirkung entfalten und darf nicht über das zur Erreichung des rechtmäßigen Strafzwecks Erforderliche hinausgehen.

Die im Ausgangsverfahren maßgeblichen Strafrahmen von fünf bis 15 Jahren für die Leitung und von drei bis zehn Jahren für die Beteiligung an einer organisierten kriminellen Gruppe überschreiten nach Einschätzung des EuGH als solche nicht die Grenzen dessen, was zur Bekämpfung organisierter Kriminalität geeignet und erforderlich ist.

Bedeutung für Steuerstrafverfahren mit Unionsbezug

Das Urteil trennt deutlich zwischen individuellen Verfahrensverzögerungen und strukturellen Defiziten einer nationalen Verjährungsordnung. Eine absolute Frist von 15 Jahren verstößt nicht bereits deshalb gegen Unionsrecht, weil ein bestimmtes umfangreiches Verfahren vor ihrem Ablauf möglicherweise nicht rechtskräftig beendet werden kann. Unvereinbar wäre eine solche Regelung erst, wenn sie systematisch die wirksame Ahndung schwerer Betrugstaten zulasten der Unionsfinanzen gefährdet.

Zugleich bestätigt die Entscheidung den Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten bei Sanktionen gegen organisierte Kriminalität. Höchststrafen dürfen über fünf Jahren liegen und diejenige der geplanten Straftat übersteigen, sofern insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt. Unternehmen, Investoren und Privatpersonen, bei denen sich im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Sachverhalten Fragen zur Mehrwertsteuer oder zum Schutz der finanziellen Interessen der Union stellen, finden bei MTR Legal eine Rechtsberatung im Steuerrecht.