Begriff und Rechtsgrundlagen des Verwaltungsverbandes
Ein Verwaltungsverband ist ein Zusammenschluss mehrerer Körperschaften des öffentlichen Rechts auf der öffentlichen Verwaltungsebene, der zur Erfüllung gemeinsamer Verwaltungsaufgaben gebildet wird. In Deutschland handelt es sich dabei insbesondere um eine Organisationsform der Kommunalverwaltung. Der Verwaltungsverband bildet eine eigene Rechtspersönlichkeit und handelt rechtlich eigenständig, wobei seine Rechtsstellung, Aufgaben, Befugnisse und Organisationsformen durch Landesrecht geregelt werden.
Rechtsgrundlagen und gesetzliche Regelungen
Die Bildung, Befugnisse, Organe und Strukturen von Verwaltungsverbänden sind in den jeweiligen Gemeindeordnungen sowie in speziellen Verwaltungsgemeinschaftsgesetzen oder Kommunalverfassungsgesetzen der Bundesländer geregelt, darunter insbesondere das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG). Verwaltungsverbände agieren im Rahmen der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung als Einrichtungen der Länder und sind daher vorrangig landesrechtlich geordnet.
Typen und Organisationsformen von Verwaltungsverbänden
Unterscheidung nach Aufgabenbereich und Zusammensetzung
Verwaltungsverbände können sich sowohl aus Kommunen (Gemeinden, Städten, Landkreisen) als auch aus weiteren öffentlichen Rechtsträgern zusammensetzen. Sie lassen sich insbesondere unterscheiden in:
- Zweckverbände: Zusammenschlüsse mehrerer Gemeinden und/oder Landkreise zur gemeinsamen Erfüllung bestimmter Aufgaben (z.B. Wasserversorgung, Schulträgerschaft)
- Verwaltungsgemeinschaften: Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zur gemeinsamen Wahrnehmung der laufenden Verwaltungsgeschäfte, während die Gemeinden jedoch ihre rechtliche Selbständigkeit behalten
- Amtliche Verwaltungsgemeinschaften (Ämter): In manchen Bundesländern verwendete Bezeichnung mit ähnlicher Funktion wie Verwaltungsgemeinschaften
- Sondergesetzliche Verwaltungsverbände: Nach besonderen Gesetzen errichtete Verbände mit speziellen Aufgaben und Befugnissen (im Sozialrecht, Umweltrecht, etc.)
Zusammensetzung und Mitgliedschaft
Die Mitgliedschaft in einem Verwaltungsverband erfolgt aufgrund gesetzlicher Bestimmungen oder freiwilliger Vereinbarungen. Regelmäßig umfasst die Mitgliedschaft Gemeinden, Städte oder Landkreise, in Einzelfällen auch andere Körperschaften des öffentlichen Rechts.
Aufgaben und Zuständigkeiten
Übertragene und eigene Aufgaben
Verwaltungsverbände übernehmen Aufgaben, die ihnen per Gesetz, Satzung oder Delegationsentscheidung der Mitgliedseinheiten zugewiesen werden. Diese Aufgaben können umfassen:
- Kommunalrechtliche Pflichtaufgaben: Etwa die Abfallentsorgung, Wasserversorgung, Feuerwehr, Bauhof- und Infrastrukturleistungen
- Freiwillige Aufgaben: Kulturelle Einrichtungen, Sportanlagen, Wirtschaftsförderung
Im Einzelfall kann ihnen durch Landesrecht oder auf Grund einer Vereinbarung auch die Ausübung gemeindlicher Aufsichtsaufgaben zugewiesen werden.
Entscheidungs- und Verwaltungskompetenz
Der Verwaltungsverband tritt als Träger der öffentlichen Verwaltung auf, entscheidet eigenständig und bearbeitet die übernommenen Aufgaben eigenverantwortlich. Die Aufgabenzuweisung erfolgt häufig nach dem Übertragungsprinzip; die Mitgliedskörperschaften behalten ergänzende Zuständigkeiten für nicht übertragene Angelegenheiten.
Organe und Verwaltung struktur
Hauptorgane des Verwaltungsverbandes
Verwaltungsverbände verfügen über eigene Organe, deren Zusammensetzung und Befugnisse in der Regel gesetzlich beziehungsweise satzungsmäßig bestimmt sind. Zu den wichtigsten Organen zählen:
- Verbandsversammlung oder Zweckverbandsversammlung: Als zentrales Beschlussorgan setzt sie sich typischerweise aus Vertretern der Mitgliedskörperschaften zusammen. Sie trifft Grundsatzentscheidungen und überwacht die Verwaltung.
- Verbandsvorstand oder Verbandsausschuss: Das ausführende Organ, das die laufende Verwaltung und Geschäftsführung des Verbandes wahrnimmt und gegenüber der Verbandsversammlung rechenschaftspflichtig ist.
- Geschäftsführung/Verbandsvorsitzende: Mit der Leitung des Verwaltungsgeschäfts beauftragt.
Verwaltungsorganisation
Der Verwaltungsverband besitzt regelmäßig eine eigene Geschäftsstelle mit Personal und organisatorischer Infrastruktur. Er kann Bedienstete einstellen, Verträge abschließen und tritt nach außen rechtsverbindlich auf.
Rechtspersönlichkeit, Rechtsfähigkeit und Außenvertretung
Verwaltungsverbände sind in Deutschland in der Regel Körperschaften des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtsfähigkeit. Sie können daher Rechte und Pflichten erwerben, vor Gericht klagen oder verklagt werden, Verträge schließen und Verwaltungsakte erlassen. Die Vertretung nach außen wird regelmäßig durch die Satzung oder das Landesrecht geregelt.
Eigenes Vermögen und Haushaltsführung
Verwaltungsverbände verfügen über eigenes Vermögen und sind zu einer eigenständigen Haushaltsführung verpflichtet. Die Finanzierung erfolgt typischerweise durch Umlagen der Mitglieder, Zuschüsse öffentlicher Stellen oder Einnahmen aus der Erfüllung ihrer Aufgaben (Gebühren, Beiträge).
Verhältnis zu den Mitgliedskörperschaften
Rechte und Pflichten der Mitglieder
Die Mitgliedskörperschaften bleiben in ihrer eigenen Rechtspersönlichkeit unberührt, soweit Aufgaben nicht auf den Verband übertragen wurden. Sie haben Mitwirkungsrechte in den Organen des Verwaltungsverbandes; ihre Pflichten bestehen insbesondere in der finanziellen Beteiligung an den Aufgaben und der Umsetzung der Verbandsbeschlüsse in ihrem Zuständigkeitsbereich.
Aufsicht und Kontrolle
Verwaltungsverbände unterstehen regelmäßig der Kommunalaufsicht des Landes, in bestimmten Angelegenheiten auch der Fachaufsicht von Aufsichtsbehörden. Die Kontrolle bezieht sich auf Rechtmäßigkeit der Verbandsarbeit, Haushaltsführung und Einhaltung der kommunalrechtlichen Vorschriften.
Auflösung, Beendigung und Haftung
Beendigung der Mitgliedschaft und Auflösung
Die Beendigung der Mitgliedschaft innerhalb des Verbandes und die vollständige Auflösung des Verwaltungsverbandes folgen gesetzlichen oder satzungsmäßigen Vorgaben. Bei Auflösung wird das Vermögen nach Maßgabe der Satzung oder des Gesetzes aufgeteilt bzw. an die Mitgliedskörperschaften zurückübertragen.
Haftungsregime
Verwaltungsverbände haften gegenüber Dritten für Schäden aus ihrer Verwaltungstätigkeit. Die Haftung richtet sich nach den allgemeingültigen Regeln des öffentlichen Rechts. Oft bestehen Versicherungen zur Absicherung von Risiken aus der Verwaltungstätigkeit.
Bedeutung des Verwaltungsverbandes in der Verwaltungsorganisation
Verwaltungsverbände ermöglichen eine effiziente und wirtschaftliche Aufgabenwahrnehmung, indem sie Ressourcen bündeln und Synergien unter den teilnehmenden Gemeinden, Städten oder Landkreisen schaffen. Sie leisten einen Beitrag zur Optimierung der kommunalen Leistungsfähigkeit, insbesondere bei der Erfüllung solcher Aufgaben, die von Einzelgemeinden nicht mit verfassungsmäßiger Wirtschaftlichkeit und Effizienz erfüllt werden können.
Weiterführende Informationen
Begriffsklärung: Der Verwaltungsverband unterscheidet sich von interkommunalen Kooperationen ohne Rechtspersönlichkeit durch seine Eigenständigkeit, die Fähigkeit zur Rechtsträgerschaft und seine feste organisatorische Struktur.
Häufig gestellte Fragen
Welche Rechtsgrundlagen sind für die Gründung eines Verwaltungsverbands maßgeblich?
Für die Gründung eines Verwaltungsverbands sind vor allem die landesrechtlichen Vorschriften maßgebend, insbesondere die jeweiligen Gemeinde- oder Kommunalgesetze (z.B. die Gemeindeordnung, das Kommunalverfassungsrecht und ergänzend Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder). Zentral ist hierbei die explizite Regelung des Zusammenwirkens mehrerer Gemeinden, etwa im Gesetz über Kommunale Gemeinschaftsarbeit. Zusätzlich spielen einschlägige Satzungen sowie mögliche Staatsverträge zwischen Ländern bei grenzübergreifenden Verbänden eine entscheidende Rolle. Die Gründung wird meist durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, der der Genehmigung durch die zuständigen Aufsichtsbehörden unterliegt, formalisiert. Im Regelfall sind auch Vorschriften des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens zu beachten.
Welche rechtliche Stellung hat ein Verwaltungsverband gegenüber seinen Mitgliedsgemeinden?
Ein Verwaltungsverband wird als eigenständige juristische Person des öffentlichen Rechts konstituiert und nimmt im Rahmen seiner Aufgaben eine autonome Rechtsträgerschaft wahr. Die Mitgliedsgemeinden übertragen bestimmte Verwaltungsaufgaben auf den Verband, behalten hingegen ihre kommunale Selbstverwaltung außerhalb der übertragenen Aufgaben. Das Verhältnis ist durch die jeweiligen Verteilungsregelungen der Verbandsordnung bzw. Verbands- oder Vereinbarungssatzung klar geregelt. Der Verband handelt im Rahmen der ihm übertragenen Kompetenzen unabhängig, ist jedoch den Mitgliedskommunen gegenüber rechenschaftspflichtig und regelmäßig in deren demokratische Kontrolle eingebunden (z.B. durch einen Verbandsausschuss oder Verbandsversammlung aus Vertretern der Gemeinden).
In welchen rechtlichen Rahmenbedingungen erfolgt die Aufgabenübertragung an den Verwaltungsverband?
Die Aufgabenübertragung an einen Verwaltungsverband erfolgt immer auf Grundlage eines öffentlich-rechtlichen Vertrags bzw. einer Verbandsordnung, welche die übertragenden Aufgaben im Einzelnen bestimmt. Sie steht unter dem Vorbehalt der Landesgesetzgebung, die vorgibt, welche Aufgaben überhaupt übertragbar sind (z.B. Pflichtaufgaben oder freiwillige Aufgaben der Selbstverwaltung). Die Aufgabenübertragung setzt grundsätzlich voraus, dass die einzelne Gemeinde die Aufgabe auch selbst erfüllen dürfte; originäre (d.h. durch besonderes Gesetz zugewiesene) Gemeindeaufgaben können nicht ohne gesetzliche Grundlage übertragen werden. Der Umfang der Aufgaben kann von der einfachen Geschäftsbesorgung bis zur vollständigen Aufgabenübernahme reichen und muss in der Satzung konkretisiert werden.
Welche Kontroll- und Aufsichtsrechte hat die Kommunalaufsicht gegenüber Verwaltungsverbänden?
Die Kommunalaufsicht besitzt gegenüber Verwaltungsverbänden die gleichen Kontroll- und Überwachungsrechte wie gegenüber Einzelgemeinden. Die Art der Aufsicht (Rechtsaufsicht oder Fachaufsicht) richtet sich nach der jeweiligen gesetzlichen Aufgabe des Verbandes. Insbesondere prüft die Aufsichtsbehörde, ob der Verband seine Aufgaben rechtmäßig erfüllt, die satzungsrechtlichen Vorgaben einhält und die kommunalrechtlichen Bestimmungen (z.B. Haushaltsrecht, Personalrecht) beachtet. Bei Pflichtverletzungen kann die Aufsichtsbehörde Anordnungen treffen, Ersatzvornahmen verfügen oder im Extremfall die Auflösung des Verbandes anordnen.
Wie ist die finanzielle Ausstattung und die Haushaltsführung eines Verwaltungsverbands rechtlich geregelt?
Verwaltungsverbände verfügen über eine eigenständige Haushalts-, Kassen- und Rechnungsführung, die nach den jeweiligen kommunalen Haushaltsvorschriften der Länder erfolgt. Die Verbandssatzung regelt, wie die Mitgliedsgemeinden zur Finanzierung der Aufgaben herangezogen werden; üblicherweise wird dies über Umlagen gelöst, deren Erhebung und Höhe rechtssicher in der Satzung festgelegt werden müssen. Für den Haushaltsplanierung und die Haushaltsausführung gelten die Prüfungspflichten und Kontrollmechanismen der kommunalen Haushaltsordnung, inklusive der Prüfung durch eine eigene oder übergeordnete Kommunalprüfung. Alle Finanzmittel des Verbands sind zweckgebunden und dürfen ausschließlich für die übertragenen Aufgaben eingesetzt werden.
Welche Voraussetzungen und Formen bestehen für den Austritt oder die Auflösung des Verwaltungsverbands?
Ein Austritt aus einem Verwaltungsverband sowie dessen Auflösung sind grundsätzlich im Rahmen der landesrechtlichen Vorschriften und nach Maßgabe der Verbandssatzung möglich. Der Austritt einer Mitgliedsgemeinde bedarf üblicherweise eines triftigen Grundes und ist regelmäßig nur mit Frist und unter Einhaltung bestimmter Modalitäten zulässig, um die ordnungsgemäße Fortführung der Verbandsaufgaben sicherzustellen. Die Auflösung ist entweder durch einvernehmlichen Beschluss der Mitgliedsgemeinden oder durch Entscheidung der Aufsichtsbehörde möglich, etwa wenn der Zweck des Verbands dauerhaft nicht mehr erfüllt werden kann. Etwaige Vermögensauseinandersetzungen, Abwicklung laufender Geschäfte und Überleitung der Aufgaben sind gesondert zu regeln und müssen transparent, gesetzeskonform und unter Einbindung der Aufsicht erfolgen.
