Begriff und rechtliche Grundlagen der Verpackungsteuer
Die Verpackungsteuer ist eine kommunale Steuer, welche die Abgabe von Einwegverpackungen, insbesondere im Bereich von Lebensmittel- und Getränkeverpackungen, zum Gegenstand hat. Sie wird in Deutschland bislang nur in einzelnen Kommunen als örtliche Aufwandsteuer erhoben und ergänzt daneben relevante bundesrechtliche Regelungen wie das Verpackungsgesetz (VerpackG), erhebt jedoch eigenständig Abgaben, um gezielt lokale Anreize für Mehrweglösungen und Umweltschutz zu schaffen. Die Verpackungsteuer nimmt eine Schnittstellenfunktion zwischen Umweltrecht, Abgabenrecht und Kommunalabgabenrecht ein.
Entstehungsgeschichte und gesetzliche Einbettung
Entwicklung und Hintergrund
Die Einführung der Verpackungsteuer ist vor dem Hintergrund zunehmender Umweltbelastungen durch Einwegverpackungen, insbesondere im Bereich der sogenannten „to go“-Verpackungen, zu sehen. Mit der Erhöhung von Einwegmüll in Innenstädten und öffentlichen Anlagen entstand in mehreren Kommunen der Wunsch, durch steuerliche Lenkungsmaßnahmen Einfluss auf die Verwendung umweltunfreundlicher Einwegverpackungen zu nehmen.
Gesetzliche Grundlage (Kommunalabgabengesetz)
Rechtliche Grundlage für die Einführung der Verpackungsteuer ist das jeweilige Kommunalabgabengesetz (z.B. § 3 Abs. 1 KAG BW oder § 7 Abs. 1 KAG NW) in Verbindung mit Artikel 105 Abs. 2a GG. Kommunen können demnach örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern erheben, soweit gleichartige Steuern nicht bundesrechtlich geregelt sind.
Abgrenzung zum Verpackungsgesetz
Das Verpackungsgesetz (VerpackG) regelt insbesondere die Produktverantwortung für die Herstellung, das Inverkehrbringen und das Recycling von Verpackungen auf Bundesebene und enthält umfassende Vorgaben für die Rücknahme und Entsorgung. Die kommunale Verpackungsteuer hat hingegen den Charakter einer Lenkungsabgabe zur Reduzierung des lokalen Müllaufkommens und verfolgt primär fiskalische und ökologische Ziele ohne unmittelbare Regelung des Entsorgungsverhaltens.
Steuergegenstand und Steuerpflicht
Steuergegenstand
Der Steuergegenstand der Verpackungsteuer sind Einwegverpackungen, die typischerweise im Zusammenhang mit der Abgabe von Speisen und Getränken an Endverbraucher Verwendung finden. Hierzu zählen beispielsweise Einwegbecher, Einweggeschirr, Einwegbesteck sowie Einwegverpackungen für Speisen zum Mitnehmen.
Erfasste und nicht erfasste Verpackungen
- Erfasst: Zumeist alle Verpackungen aus Kunststoff, Verbundmaterialien, Aluminium und anderen Kunststoffen, die in Verkehr gebracht werden.
- Nicht erfasst: In Mehrweg-Systemen gebrauchte Behälter, verpackte Lebensmittel im Einzelhandel, pharmazeutische Verpackungen etc., sofern dies in den kommunalen Satzungen entsprechend geregelt ist.
Steuerschuldner und Entstehung der Steuerschuld
Steuerschuldner ist regelmäßig der Gewerbebetrieb, der die besteuerten Einwegverpackungen erstmals an Endkunden überlässt. Die Steuer entsteht mit der Abgabe der Verpackung, wobei der Steuerschuldner zur periodischen Meldung und Einzahlung verpflichtet ist.
Bemessungsgrundlage und Steuersatz
Ermittlung der Steuerhöhe
Die Höhe der Verpackungsteuer bemisst sich regelmäßig nach der Anzahl der in Verkehr gebrachten Einwegverpackungen (Stückzahlprinzip). Teils werden auch Gewichte, Volumen oder der Materialtyp als Bemessungsgrundlage herangezogen.
Beispielsätze und Staffelungen
Kommunale Satzungen regeln die konkreten Steuersätze, welche häufig zwischen 20 und 50 Cent pro Einwegverpackung liegen. Verschiedene Sätze können je nach Art und Größe der Verpackung oder im Rahmen von rabattierten Mehrwegangeboten zur Anwendung kommen.
Verwaltung und Durchsetzung
Erhebungsverfahren
Für die Verwaltung und Durchsetzung der Verpackungsteuer ist die jeweilige Kommune zuständig. Die Steuerpflichtigen sind zur Abgabe von Steuererklärungen verpflichtet. Die Abgabefristen und Meldepflichten ergeben sich aus der jeweiligen Satzung oder den ergänzenden Verwaltungsvorschriften.
Kontrollen und Bußgelder
Im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen oder Betriebsprüfungen kann die Einhaltung der Verpackungsteuersatzung überprüft werden. Verstöße werden regelmäßig mit Bußgeldern oder Nachforderungsbescheiden geahndet.
Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht
Bundesrechtliche und unionsrechtliche Prüfung
Die eigenständige kommunale Verpackungsteuer ist nach herrschender Auffassung mit dem Verpackungsgesetz vereinbar, da dieses keine abschließende bundesrechtliche Steuerpflicht regelt und demnach nicht das kommunale Steuererhebungsrecht sperrt. Auch im Lichte der Warenverkehrsfreiheit und der europäischen Verpackungsrichtlinie gibt es bislang keine grundsätzlichen Hindernisse, sofern keine unzulässigen Beschränkungen des Binnenmarktes geschaffen werden.
Rechtsprechung
In mehreren Gerichtsverfahren (u.a. VGH BW, VG Karlsruhe, OVG Münster) wurde die Zulässigkeit kommunaler Verpackungsteuern bestätigt, sofern die Satzungen hinreichend bestimmt und verhältnismäßig ausgestaltet sind. Die Steuer darf kein verstecktes Herstellungs- oder Vertriebsverbot darstellen, sondern muss vornehmlich Lenkungszwecken und dem Umweltschutz dienen.
Zielsetzung und Wirkung
Ökologische und ökonomische Intentionen
Die primäre Zielsetzung der Verpackungsteuer liegt in der Reduktion des Abfallaufkommens und der Förderung von Mehrwegverpackungen. Flankierend entstehen fiskalische Einnahmen, die in der Regel zweckgebunden für Umwelt- oder Reinigungsmaßnahmen eingesetzt werden.
Evaluierung und Kontroversen
Empirische Untersuchungen zeigen, dass die Einführung einer Verpackungsteuer zu einem signifikanten Rückgang von Einwegverpackungen führen kann. Kritisch diskutiert werden mögliche Wettbewerbsnachteile für lokale Betriebe sowie der Aufwand für die Verwaltung und Kontrolle der Steuer.
Literatur und weiterführende Vorschriften
- Verpackungsgesetz (VerpackG)
- Kommunalabgabengesetz der Länder
- Kommunale Satzungen zur Verpackungsteuer
- Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Oberverwaltungsgerichte
- Europäische Verpackungsrichtlinie (94/62/EG)
Zusammenfassung
Die Verpackungsteuer ist ein kommunales Instrument zur Steuerung des Verbrauchs von Einwegverpackungen, das auf dem kommunalen Steuererhebungsrecht fußt und durch örtliche Satzungen ausgestaltet wird. Sie steht im Einklang mit übergeordnetem Recht, sofern die gesetzlichen Vorgaben und gerichtlichen Entscheidungen beachtet werden, und entfaltet eine Lenkungswirkung im Interesse des Umweltschutzes und der Müllvermeidung.
Häufig gestellte Fragen
Welche Unternehmen oder Betriebe sind von der Verpackungssteuer im rechtlichen Sinne betroffen?
Im rechtlichen Kontext sind grundsätzlich alle Unternehmen oder Betriebe betroffen, die Einwegverpackungen mit Lebensmitteln zur Mitnahme oder zum Sofortverzehr gewerbsmäßig in Verkehr bringen. Dies umfasst insbesondere gastronomische Betriebe wie Restaurants, Imbisse, Bäckereien und Cafés sowie Liefer- und Abholdienste. Entscheidend ist dabei die Überlassung an den Endverbraucher im jeweiligen Gemeindegebiet, das eine Verpackungssteuer eingeführt hat. Nicht betroffen sind Unternehmen, die keine Speisen oder Getränke in Einwegverpackungen ausgeben. Gemäß der jeweiligen kommunalen Satzung fallen regelmäßig auch Franchise-Nehmer und Filialbetriebe unter den Steuerpflichtigen, sofern sie als eigenständige Unternehmen agieren. Von Ausnahmen kann nur ausgegangen werden, wenn dies in der jeweiligen Satzung ausdrücklich geregelt ist, etwa für kleine Betriebe mit geringem Umsatz oder geringem Ausgabevolumen.
Wie wird die Höhe der Verpackungssteuer rechtlich bemessen?
Die rechtliche Bemessung der Verpackungssteuer erfolgt in der Regel auf Grundlage der Anzahl der in Verkehr gebrachten Einwegverpackungen. Viele kommunale Satzungen unterscheiden zwischen verschiedenen Typen von Verpackungen (z. B. Becher, Schalen, Besteck, Tüten) und legen für jede Kategorie einen festen Steuersatz pro ausgegebener Verpackungseinheit fest. Die Steuersätze können nach Art und Größe der Verpackung differenziert sein. Die Steuerbemessung ist dabei unabhängig vom Kaufpreis der enthaltenen Lebensmittel oder Getränke und bezieht sich ausschließlich auf die verwendeten Einwegverpackungen. Die Steuerpflicht entsteht meist bereits zum Zeitpunkt der Ausgabe der Verpackung an den Endverbraucher. Die Erfassung und Abrechnung erfolgt in der Regel auf Basis einer monatlichen oder quartalsweisen Steueranmeldung, in der die Anzahl der ausgegebenen Einwegverpackungen angegeben werden muss.
Welche rechtlichen Pflichten bestehen in Bezug auf die Steueranmeldung und -entrichtung?
Rechtlich gesehen sind die steuerpflichtigen Unternehmen oder Betriebe verpflichtet, die Anzahl der in Verkehr gebrachten, steuerpflichtigen Einwegverpackungen genau zu dokumentieren und regelmäßig eine Steueranmeldung bei der zuständigen kommunalen Behörde einzureichen. Die Fristen für die Anmeldung und Steuerzahlung sind in der jeweiligen Verpackungssteuersatzung geregelt, häufig sind monatliche oder quartalsweise Meldungen üblich. Bei der Anmeldung sind Art und Anzahl der ausgegebenen Verpackungen anzugeben. Eine fehlerhafte oder verspätete Anmeldung kann als Ordnungswidrigkeit eingestuft und mit einem Bußgeld belegt werden. Entsprechende Nachweise zur Kontrolle der Angaben sind aufzubewahren und auf Verlangen der Behörde vorzulegen.
Gibt es rechtliche Ausnahmen oder Befreiungen von der Verpackungssteuerpflicht?
Ob Ausnahmen oder Befreiungen von der Verpackungssteuerpflicht bestehen, ist der jeweiligen kommunalen Verpackungssteuersatzung zu entnehmen. Häufig sehen Kommunen Befreiungen für kleinere Betriebe bis zu einem bestimmten Jahresumsatz oder einer maximalen Anzahl an Einwegverpackungen vor. In manchen Satzungen werden bestimmte Verpackungstypen oder -materialien (zum Beispiel vollständig biologisch abbaubare oder kompostierbare Verpackungen) von der Steuer ausgenommen, dies ist jedoch nicht generell der Fall. Auch gemeinnützige Organisationen können unter Umständen von der Steuerpflicht befreit werden, sofern dies explizit geregelt ist. Die Ausnahmen müssen eindeutig beantragt und mit entsprechenden Nachweisen belegt werden.
Wie verhält sich die Verpackungssteuer rechtlich zur Mehrwegangebotspflicht nach dem Verpackungsgesetz?
Neben der Verpackungssteuer besteht nach deutschem Verpackungsgesetz seit 2023 für bestimmte Betriebe die Verpflichtung, beim Außer-Haus-Verkauf von Speisen und Getränken auch eine Mehrwegalternative anzubieten („Mehrwegangebotspflicht“). Die Verpackungssteuer und das Verpackungsgesetz stehen rechtlich nebeneinander, sodass Steuerpflichten aus der Kommunalsatzung zusätzlich zu den bundesrechtlichen Vorschriften zu beachten sind. Trotz Erfüllung der Mehrwegangebotspflicht entbindet dies nicht von der Entrichtung der Verpackungssteuer auf ausgegebene Einwegverpackungen. Die Mehrwegalternative kann aber dazu beitragen, die Zahl der steuerpflichtigen Einwegverpackungen und damit die Steuerlast zu reduzieren.
Welche rechtlichen Folgen hat ein Verstoß gegen die Bestimmungen der Verpackungssteuer?
Ein Verstoß gegen die verpackungssteuerrechtlichen Bestimmungen, insbesondere fehlerhafte, unvollständige oder verspätete Steueranmeldungen, nicht rechtzeitig geleistete Zahlungen oder eine unzureichende Dokumentation, kann als Ordnungswidrigkeit oder in schweren Fällen als Steuerhinterziehung geahndet werden. Die jeweiligen Satzungen sehen Bußgelder in unterschiedlicher Höhe vor, zum Teil sind auch Zwangsgelder oder die Verhängung von Säumniszuschlägen möglich. Die zuständige kommunale Behörde ist zu Kontrollen berechtigt und kann die entsprechenden Nachweise und Dokumentationen anfordern. Im Wiederholungsfall oder bei groben Verstößen sind strengere Maßnahmen, bis hin zum Entzug der Gewerbeerlaubnis, nicht ausgeschlossen.
Welche gesetzlichen Grundlagen sind für die Verpackungssteuer einschlägig?
Die Erhebung einer Verpackungssteuer erfolgt auf Basis des kommunalen Satzungsrechts gemäß Kommunalabgabengesetz (KAG) der jeweiligen Bundesländer, das den Kommunen die Kompetenz zur Erhebung örtlicher Verbrauchsteuern einräumt. Spezifische bundesgesetzliche Regelungen zur Verpackungssteuer existieren bisher nicht, daher sind die Satzungen der Städte und Gemeinden maßgeblich. Zu beachten ist jedoch, dass die Verpackungssteuer bundesrechtliche Vorgaben – insbesondere aus dem Verpackungsgesetz (VerpackG) und dem EU-Recht – nicht verletzen darf. Rechtsprechung, unter anderem des Bundesverwaltungsgerichts, bestätigt im Grundsatz die Zulässigkeit solcher kommunalen Steuern, sofern sie nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen und verhältnismäßig ausgestaltet sind.
